Dokumenter innhentet utenfra for den interne saksforberedelsen Offentleglova § 15 I tillegg til de organinterne dokumentene, kan forvaltningsorganet også gjøre unntak for visse dokumenter som er innhentet utenfra for den interne saksforberedelsen. Denne unntaksadgangen gjelder:
Fulltekst
Dokumenter innhentet utenfra for den interne saksforberedelsen
Dokumenter innhentet utenfra for den interne saksforberedelsen Offentleglova § 15 I tillegg til de organinterne dokumentene, kan forvaltningsorganet også gjøre unntak for visse dokumenter som er innhentet utenfra for den interne saksforberedelsen. Denne unntaksadgangen gjelder:
• Dokumenter som forvaltningsorganet har innhentet fra et underordnet forvaltningsorgan, eventuelt dokumenter som et departement har innhentet fra et annet departement.
• Råd og vurderinger som blir innhentet fra andre.
• Dokumenter om innhenting av slike dokumenter, samt visse typer innkallinger til, og referater fra, møter. Unntaksadgangen gjelder i alle tilfellene både hos mottakeren og hos avsenderen av dokumentet. Begrunnelsen for unntaket er å sikre forvaltningsorganet en krets av «interne rådgivere».66 Et forvaltningsorgan har ikke alltid tilstrekkelig ekspertise og erfaring representert innenfor organet. Det bør derfor i en viss grad være mulig å innhente råd og vurderinger utenfra, uten at slike dokumenter nødvendigvis blir offentlige. Dokumenter innhentet fra underordnet organ Unntaksadgangen for dokumenter som er innhentet fra et underordnet forvaltningsorgan, gjelder hele dokumentet. For å gjøre unntak må seks vilkår være oppfylt: 66 NOU 2003: 30 s. 113
1. Dokumentet må være innhentet av det overordnede forvaltningsorganet selv Dette vilkåret har til hensikt å avgrense mot de tilfeller hvor et underordnet forvaltningsorgan oversender dokumenter av eget initiativ. Det må foreligge en oppfordring, enten skriftlig eller muntlig, fra det overordnede forvaltningsorganet om å oversende dokumentet. Det åpnes likevel for en viss fleksibilitet i tilfeller hvor det er et nært og regelmessig samarbeid mellom to forvaltningsorganer.67
2. Dokumentet må være innhentet fra et underordnet forvaltningsorgan Dokumenter som blir innhentet fra overordnede eller sideordnede forvaltningsorganer vil dermed ikke være omfattet. Det samme gjelder dokumenter som kommer fra privatpersoner. Sentralt i vurdering av om et forvaltningsorgan er overordnet et annet, er først og fremst om forvaltningsorganet har instruksjons- og omgjøringsmyndighet.68 Det er også sentralt om forvaltningsorganet kan pålegge det andre organet arbeidsoppgaver på det aktuelle saksfeltet. De organisatoriske forholdene ellers er dermed ikke nødvendigvis avgjørende. Om et forvaltningsorgan er underordnet et annet kan variere fra sak til sak. For eksempel kan en klagenemnd som i utgangspunktet har en uavhengig stilling i enkeltsaker bli bedt om å utføre utredningsoppgaver av et departement i forbindelse med vedtakelsen av en ny lov. I denne sammenhengen vil klagenemnden være underordnet departementet. Kommuner og fylkeskommuner kan aldri regnes som underordnede statlige forvaltningsorganer. Generelt vil heller ikke et forvaltningsorgan kunne regnes som underordnet et annet kun fordi det er underlagt en kontroll- eller tilsynsmyndighet fra dette organet. 67 Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 134 68 Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 133
Lotteritilsynet
Saken gjaldt et krav om innsyn hos Landbruksog matdepartementet i en rapport utarbeidet av Lotteri- og stiftelsestilsynet om markedsføring av spill i regi av Norsk Rikstoto. Lotteritilsynet var administrativt underlagt Kultur- og kirkedepartementet, med Justis- og politidepartementet som faglig ansvarlig for stiftelsesområdet. Ombudet kom likevel til at Lotteritilsynet var underlagt Landbruks- og matdepartementet i denne sammenheng, og viste blant annet til at departementet hadde fått delegert myndighet til å føre tilsyn med spill på hest og at Lotteritilsynet var pålagt å rapportere til departementet.
SOMB-2007-1469 Kommuneadvokaten i Oslo
Saken gjaldt spørsmålet om Kommuneadvokaten i Oslo er å regne som underordnet Bymiljøetaten etter offentleglova § 15. Ombudet viste til at Kommuneadvokaten ikke er organisatorisk underordnet Bymiljøetaten. Kommuneadvokaten er organisert som en egen etat i kommunen, som er faglig uavhengig og ikke bundet av noen omgjørings- eller instruksjonsmyndighet i sin rådgivningsvirksomhet. Bymiljøetaten kan likevel pålegge Kommuneadvokaten arbeidsoppgaver - Kommuneadvokaten har en plikt til å gi råd når Bymiljøetaten ber om det. Sivilombudet kom derfor til at Kommuneadvokaten måtte regnes som underordnet Bymiljøetaten.70
SOM-2017-2960 69 Sivilombudets årsmelding for 2007 s. 60 (sak 2007/351) 70 Se tilsvarende i SOM-2021-1908
3. Dokumentet må være utarbeidet av et underordnet forvaltningsorgan Det underordnede forvaltningsorganet må selv ha utarbeidet dokumentet. Vilkåret er oppfylt også der det underordnede organet utarbeider dokumentet basert på materiale som er innhentet fra kilder utenfor forvaltningsorganet.71 Videresending av dokumenter er ikke omfattet.
4. Dokumentet må være til bruk i den interne saksforberedelsen i mottakerorganet Formålet med å innhente dokumentet må i hovedsak være at det skal brukes i forberedelsen av en uavsluttet sak i det overordnede organet.72 Det er imidlertid ikke et krav at dokumentet skal benyttes i forberedelsen av en konkret enkeltsak. Unntaket favner også om forberedelsen av saker i videre forstand. I tilfeller der det ikke foreligger en sak og heller ikke er kjent om det er behov for å opprette en sak, vil vilkåret sjelden være oppfylt. Dersom det ikke er holdepunkter for hva som er formålet med innhentingen, må vurderingen skje ut fra hva som er vanlig praksis for vedkommende saks- eller dokumenttype. Årsmeldinger og rapporter fra underordnede organer vil normalt være utarbeidet ikke bare med sikte på oppfølging hos det overordnede organet, og vil dermed ikke være omfattet av unntaket.73 Rapporter i forbindelse med tilsyn
Saken gjaldt et krav om innsyn i rapporter som Finansdepartementet rutinemessig hadde innhentet fra internrevisjonen i Skattedirektoratet. Ombudet mente rapportene ikke kunne unntas, og viste til at innhentingen av rapportene ikke var knyttet til andre, konkrete saksforberedelser i departementet enn utøvelsen av det generelle tilsynet med underliggende etat. Det var ikke relevant at rapportene potensielt kunne danne grunnlag for å iverksette konkrete saker, da dette ikke var klart på innhentingstidspunktet.74
SOM-2019-3621 71 Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419, s. 101 72 Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 133 73 Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 134 74 Se tilsvarende i SOM-2019-3572 og SOM-2019-3392
38 INNSYNSGUIDEN
5. Dokumentet må være internt Dokumentet må ikke ha blitt sendt ut av forvaltningsorganet. Adgangen til å gjøre unntak faller bort dersom dokumentet har blitt delt med utenforstående, altså oversendinger som ikke er omfattet av noen av unntakene i offentleglova § 15. Dette gjelder altså tilsvarende som for offentleglova § 14.
6. Unntak må være nødvendig for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser Forvaltningsorganet vil bare kunne gjøre unntak dersom det er fare for at innsyn vil skade den interne avgjørelsesprosessen hos mottakeren av dokumentet. At det skal være «nødvendig» å unnta dokumentet, markerer at det skal en del til før forvaltningsorganet kan bruke denne unntaksadgangen.75 Kjerneområdet for unntaket er behovet for fri og fortrolig meningsutveksling i saksforberedelsen.76 Unntaket skal ikke bare verne om hensynet til å sikre forsvarlige avgjørelsesprosesser i den enkelte saken, men også på lengre sikt. Det vil derfor være relevant å ta hensyn til om innsyn kan skade framtidige interne avgjørelsesprosesser ved at et forvaltningsorgan det samarbeides tett med kan bli mer tilbakeholdent med å komme med frimodige råd og vurderinger.77 Sentralt i vurderingen står dermed spørsmålet om innsyn vil føre til at avsenderen vil vegre seg for å gi samme type opplysninger til mottakeren i en senere beslutningsprosess av samme karakter. Hva slags type dokument det er tale om og i hvilken sammenheng dokumentet er oversendt, vil kunne ha betydning. Av størst betydning er likevel hva slags opplysninger dokumentet inneholder, og hvilken rolle avsenderorganet har i beslutningsprosessen. Blir det gitt råd og vurderinger som bærer preg av frimodighet, eller som berører sensitive politiske spørsmål, vil det som regel være adgang til å unnta dokumentet.78 Dersom dokumentet derimot bare inneholder generelle premisser, for eksempel generelle utredninger av faktiske forhold eller rettslige spørsmål, vil det som hovedregel ikke være grunnlag for unntak.79 75 Se for eksempel SOM-2016-1004 76 Se for eksempel SOM-2010-2832 og SOM-2016-1004 77 Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 134 78 Se for eksempel SOMB-2009-20 (sak 2009/434), publisert i årsmeldingen for 2009 side 115 79 SOM-2024-1635 Innsyn i kostnadsestimater
Saken gjaldt et krav om innsyn i dokumenter med kostnadsestimater for ulike prosjekter i oppbygging av en hovedflystasjon, som Forsvarsdepartementet hadde innhentet fra Forsvarsbygg. Ombudet uttalte at et kostnadsestimat generelt ikke vil ha preg av frimodighet eller politiske vurderinger, men som oftest være et resultat av en faglig avveining basert på faktiske omstendigheter. Ombudet mente derfor at kostnadsestimatene hadde karakter av å være generelle premisser i en større prosess, uten at Forsvarsbygg ved estimatene bidro med konkrete råd om hvordan mottakerorganet burde stille seg i den aktuelle saken.
SOM-2016-1004 Ikke nødvendig å unnta dokumentet
Saken gjaldt et krav om innsyn i saksdokumenter fra et ekstraordinært styremøte i Forbrukerrådet, som var oversendt til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. Ombudet kom til at det ikke var tilstrekkelig sannsynliggjort at det var en fare for at Forbrukerrådet ville bli mer tilbakeholdne med å gi informasjon om styrets arbeid eller at noen personer ville bli mer forsiktige med å komme med kritiske innspill til egen ledelse, dersom det ble gitt innsyn. Ombudet viste blant annet til at det må forutsettes at Forbrukerrådets styre er lojal mot plikten til å holde departementet informert om hvilke beslutninger som tas, og på hvilket grunnlag. Det var videre ikke mulig å identifisere enkeltpersoner eller særskilte grupperinger i organisasjonen som hadde gitt innspill. De vesentligste delene av innholdet i det aktuelle dokumentet var også allerede offentlig kjent gjennom media, og det var derfor lite sannsynlig at en ytterligere offentliggjøring ville skade samarbeidet mellom departementet og Forbrukerrådet.
SOM-2013-1427
Råd og vurderinger som er innhentet fra andre Forvaltningsorganet har også adgang til å unnta råd og vurderinger som er innhentet utenfra til bruk for den interne saksforberedelsen. Vurderingen er på mange punkter lik den som skal gjøres ved unntak for dokumenter innhentet fra underordnet forvaltningsorgan. Følgende er det likevel viktig å være oppmerksom på:
• Unntaksadgangen gjelder bare råd og vurderinger om hvordan forvaltningsorganet bør stille seg i en sak. Unntaket retter seg først og fremst mot råd om hvilket alternativ som forvaltningsorganet bør velge i en sak og hvilke konsekvenser de ulike alternativene kan medføre. Det er ikke et krav at saken må resultere i et bindende vedtak. Unntak vil også kunne være aktuelt ved utarbeidelse av handlingsplaner.80
• Unntak må være påkrevd av hensyn til en forsvarlig ivaretakelse av det offentliges interesser i saken. I forarbeidene er det understreket at dette er et nokså strengt krav, som innebærer at det må være en reell fare for skade av et visst omfang.81 Det offentliges interesser skal forstås vidt, og strekker seg utover interessene til mottakerorganet. Det må likevel dreie seg om legitime offentlige interesser, ikke for eksempel et ønske om å skjule feil, ivareta særinteresser eller beskytte forvaltningsorganet mot kritikk.82
• Det er kun de delene av et dokument som gjelder råd og vurderinger som forvaltningsorganet kan unnta. Kjerneområdet for bestemmelsen vil først og fremst være å beskytte det offentliges behov for å innhente strategiske råd.83 Deler av dokument som kun inneholder generelle premisser som skal inngå i avgjørelsesgrunnlaget til mottakeren, for eksempel generelle redegjørelser for faktiske forhold eller rettslige spørsmål, vil det ikke være anledning til å unnta. Dersom slike generelle redegjørelser er sammenvevd med råd og vurderinger av hvordan forvaltningsorganet bør stille seg, vil det likevel være adgang til å gjøre unntak.84 80 Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 135 81 Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 135 82 SOM-2020-2305 83 NOU 2003: 30 s. 272 84 Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 135. Se også for eksempel SOM-2019-4197 og SOM-2020-1403 Rapport med faktaopplysninger
Saken gjaldt et krav om innsyn hos Helse- og omsorgsdepartementet i en rapport fra KS om kommunenes fremtidige behov for sykehjemsplasser. Rapporten inneholdt blant annet opplysninger om antall kommuner som har svart i KS' undersøkelse og de sammenlagte svarene i faktiske og til dels oppskalerte tall. Ombudet kom til at innholdet i rapporten i all hovedsak fremsto som faktaopplysninger og at dette vanskelig kunne anses som «råd og vurderinger» om hvordan departementet burde stille seg i saken.
SOM-2015-803
40 INNSYNSGUIDEN