Rettleiar til offentleglova - Verkeområdet til offentleglova - Kva for organ og verksemder offentleglova gjeld for

Verkeområdet til offentleglova - Kva for organ og verksemder offentleglova gjeld for

3 Verkeområdet til offentleglova – Kva for organ og verksemder offentleglova gjeld for

3.1 Lova gjeld for offentlege organ Det generelle verkeområdet til lova, det vil seie kva organ og verksemder lova gjeld for, går fram av offentleglova § 2. Paragrafen peikar med andre ord ut kva for organ og verksemder innsynsretten etter offentleglova kan brukast overfor.

Det følgjer av fyrste ledd bokstav a at lova gjeld for «staten, fylkeskommunane og kommunane», det vil seie offentlege organ. Dette er tilsvarande verkeområde for offentlege organ som i offentlegheitslova 1970.

Institusjonar og verksemder som er ein organisatorisk del av den statlege, fylkeskommunale eller kommunale forvaltninga, er omfatta av lova, utan omsyn til kva type verksemd dei driv. Vidare er folkevalde og politisk utpeika organ, slik som regjeringa, kommunestyre og fylkesting, omfatta av lova, og tilsvarande gjeld for administrative organ som departement, direktorat, fylkesmenn, regional statsadministrasjon og kommunal administrasjon. Dessutan fell statlege og kommunale råd, nemnder og utval inn under offentleglova utan omsyn til om dei er faste eller mellombelse, og uavhengig av om medlemmane er valde, oppnemnde eller utnemnde.

Offentlege tenesteytande institusjonar som til dømes eldreheimar, skular og universitet er omfatta av offentleglova etter dette alternativet, med mindre dei er organiserte som sjølvstendige rettssubjekt (til dømes som aksjeselskap). Det same gjeld forvaltningsbedrifter og kommunale føretak etter kommunelova kapittel 11. Offentlege forskingsinstitusjonar og andre statlege spesialorgan som ikkje er organiserte som sjølvstendige rettssubjekt vil òg vere omfatta av lova etter føresegna i bokstav a. Dette gjeld til dømes Noregs forskingsråd, Norsk romsenter, Likestillings- og diskrimineringsombodet og Barneombodet.

Domstolane er å rekne som organ for staten, og dei er difor omfatta av offentleglova. Ein stor del av dokumenta i domstolane fell likevel utanfor verkeområdet til lova, av di dei er knytte til gjeremål som domstolane

har etter rettsstellovene, jf. punkt 3.5 nedanfor.

Offentleglova gjeld berre for norske forvaltningsorgan. Norske forvaltningsorgan i utlandet, til dømes ambassadar, konsulat og andre utanriksstasjonar, er omfatta av lova. Lova regulerer derimot ikkje verksemda i internasjonale organisasjonar som Noreg er medlem av, slik som til dømes EFTA og Nordisk råd. Dette gjeld òg for kontor slike organisasjonar har i Noreg.

Offentleglova gjeld for organ som er omfatta av lova og som er lokaliserte på Svalbard, så lenge anna ikkje blir fastsett av Kongen, jf. § 2 femte ledd. Det er ikkje gitt reglar som fastset at lova ikkje gjeld på Svalbard.

Sjølvstendige rettssubjekt, det vil seie verksemder som ikkje er ein organisatorisk del av stat, fylkeskommune eller kommune, til dømes eit aksjeselskap eller ei stifting, vil aldri kunne reknast som ein del av stat eller kommune. Sjølvstendige rettssubjekt vil likevel kunne vere omfatta av lova etter føresegnene i § 2 fyrste ledd bokstav c og d, sjå punkt 3.3 nedanfor.

Stortinget, Riksrevisjonen, Stortingets ombodsmann for forvaltninga og andre organ for Stortinget er ikkje omfatta av offentleglova, jf. § 2 fjerde ledd. Stortinget har fastsett eigne reglar om innsynsrett hos desse organa. Brev eller andre skriv som eit organ eller ei verksemd som er omfatta av lova har motteke frå eller sendt til Stortinget eller eit organ for Stortinget, vil likevel vere omfatta av lova, og såleis av innsynsretten hos det aktuelle organet eller verksemda.

For organ som er omfatta av bokstav a gjeld lova for heile verksemda i organet. Dette inneber at lova ikkje berre vil gjelde for myndigheitstutøving, men òg mellom anna for andre forvaltningsoppgåver, forretningsdrift, personalforvaltning og annan internadministrasjon.

3.2 Sjølvstendige rettssubjekt utan tilknyting til stat eller kommune – private selskap og organisasjonar Sjølvstendige rettssubjekt utan tilknyting til det offentlege, til dømes selskap og organisasjonar, er ikkje omfatta av offentleglova. Slik var det også etter offentlegheitslova 1970. Dersom slike rettssubjekt har fått myndigheit til å gjere enkeltvedtak eller utferde forskrift, vil likevel denne delen av verksemda hos slike rettssubjekt vere omfatta av lova.

Dette følgjer av offentleglova § 2 fyrste ledd bokstav b. Denne føresegna vidarefører § 1 fyrste ledd tredje punktum i offentlegheitslova 1970. At rettssubjekt som ikkje er ein del av stat, fylkeskommune eller kommune vil vere omfatta av offentleglova for den delen av verksemda som går ut på å gjere enkeltvedtak eller utferde forskrifter, gjeld òg for rettssubjekt som er fullt ut åtte eller på annan måte er dominerte av private. Slike vedtak er uttrykk for klassisk utøving av myndigheit, og dokumenta som er knytte til slike vedtak skal difor vere offentlege, uavhengig av kven som gjer vedtaka. Eksempel på ei privat verksemd som utøver slik kompetanse er Det Norske Veritas.

3.3 Sjølvstendige rettssubjekt som det offentlege har ein dominerande påverknad over

3.3.1 Hovudregelen Etter offentlegheitslova 1970 var det klare utgangspunktet at sjølvstendige rettssubjekt ikkje var omfatta av lova, utanom i tilfelle der slike rettssubjekt gjorde enkeltvedtak eller utferda forskrift. Dette gjaldt sjølv om slike rettssubjekt var fullt ut åtte av det offentlege eller det offentlege på annan måte hadde dominerande påverknad over rettssubjektet. I særlege tilfelle vart det likevel lagt til grunn at sjølvstendige rettssubjekt kunne vere omfatta av lova. Dette måtte i så fall avgjerast ut frå ei konkret heilskapsvurdering, noko som gav uklare rammer for i kva tilfelle eit sjølvstendig rettssubjekt var omfatta av lova.

I den nye lova § 2 fyrste ledd bokstav c og d og fyrste ledd andre punktum er det gitt reglar om når sjølvstendige rettssubjekt er omfatta av lova. Dette gir klarare rammer for vurderinga. Reglane inneber også at verkeområdet til lova er vorte vesentleg utvida i høve til offentlegheitslova 1970 når det gjeld sjølvstendige rettssubjekt.

Tanken bak reglane i offentleglova § 2 fyrste ledd bokstav c og d er at sjølvstendige rettssubjekt som det offentlege har ein dominerande påverknad over skal vere omfatta av lova. Grunngivinga for at slike sjølvstendige rettssubjekt bør vere omfatta av lova, er at verksemda i realiteten handlar om forvaltning av kapital og andre ressursar som er underlagde offentleg kontroll. Verksemdene bør difor òg vere opne for innsyn frå ålmenta. Dette gjeld utan omsyn til kva slags verksemd rettssubjekta driv, og det er såleis ikkje noko krav om at dei til dømes må gjere enkeltvedtak eller utferde forskrift. Offentleglova § 2 fyrste ledd bokstav c gjeld sjølvstendige rettssubjekt som har eigarar, medan bokstav d gjeld sjølvstendige rettssubjekt der det offentlege kan påverke

gjennom rett til å velje medlemmer til det øvste organet i rettssubjektet, uavhengig av eigarskap.

Etter bokstav c vil eit sjølvstendig rettssubjekt vere omfatta av lova dersom stat, fylkeskommune eller kommune direkte eller indirekte har ein eigardel som gir meir enn halvparten av røystene i det øvste organet i rettssubjektet.

Etter bokstav d vil eit sjølvstendig rettssubjekt vere omfatta av lova dersom stat, fylkeskommune eller kommune direkte eller indirekte har rett til å velje meir enn halvparten av medlemmene med røysterett i det øvste organet i rettssubjektet. Bokstav d vil fyrst og fremst vere aktuell for stiftingar og andre sjølveigande rettssubjekt, men er ikkje avgrensa til berre å gjelde slike rettssubjekt.

Dersom vilkåra i § 2 fyrste ledd bokstav c eller d fyrst er oppfylde for eit rettssubjekt, vil lova gjelde for alle delar av verksemda i rettssubjektet, uavhengig av kva type verksemd det driv.

Eit rettssubjekt som oppfyller vilkåra i offentleglova § 2 fyrste ledd bokstav c eller d vil likevel ikkje vere omfatta av lova dersom rettssubjektet hovudsakleg driv næring i direkte konkurranse med og på same vilkår som private, jf. lova § 2 fyrste ledd andre punktum, som er nærare omtala i punkt 3.3.2. Rettssubjekt som elles ville vore omfatta av lova etter § 2 fyrste ledd bokstav c eller d, kan òg haldast utanom lova gjennom føresegner i forskrift fastsett i medhald av § 2 andre ledd fyrste og andre punktum. Det er gitt ein del slike føresegner, sjå nærare om desse i punkt 3.3.3. Det er også høve til å fastsetje i forskrift at sjølvstendige rettssubjekt som har tilknyting til stat eller kommune, men som ikkje oppfyller vilkåra i § 2 fyrste ledd bokstav c eller d, eller som fell utanfor etter § 2 fyrste ledd andre punktum, likevel skal vere omfatta av lova, sjå punkt 3.3.4.

Offentleglova § 2 fyrste ledd bokstav c vil til dømes kunne føre til at aksjeselskap, ansvarlege selskap eller andre typar selskap som blir rekna som sjølvstendige rettssubjekt vil vere omfatta av lova. Lova vil etter § 2 fyrste ledd bokstav c gjelde for eit sjølvstendig rettssubjekt dersom stat, fylkeskommune eller kommune direkte eller indirekte har ein eigardel som gir meir enn halvparten av røystene i det øvste organet i rettssubjektet. Det avgjerande er såleis ikkje kor stor eigardel det offentlege har, men om eigardelen gir meir enn halvparten av røystene i det øvste organet. I praksis vil ein eigardel på meir enn halvparten

oftast òg gi eit fleirtal av røystene i dette organet. I dei selskapa der det er aksjeklasser det ikkje er knytt røysterett til, vil vilkåret vere oppfylt dersom det offentlege eig så mange aksjar i ein aksjeklasse som det er knytt røysterett til, at det har eit fleirtal av røystene, sjølv om det offentlege totalt sett eig mindre enn halvparten av aksjane i selskapet når òg dei aksjane det ikkje er knytt røysterett til blir rekna med.

I dei tilfella der fleire kommunar eller fylkeskommunar, eller både staten og ein eller fleire kommunar, har eigardelar i eit selskap, er det den totale eigardelen det offentlege sit med som er avgjerande. Med andre ord skal eigardelane som til dømes fleire kommunar sit med leggjast saman når det skal takast stilling til om det ligg føre ein eigardel som gir meir enn halvparten av røystene i det øvste organet. Sjølv om ikkje éin kommune eller staten åleine har ein eigardel som gjer meir enn halvparten av røystene i det øvste organet, vil lova gjelde for selskapet dersom det offentlege til saman har ein slik eigardel. Til dømes vil vilkåret vere oppfylt dersom tre kommunar kvar eig 20 prosent av aksjane med røysterett i eit aksjeselskap, eller dersom staten eig 15 prosent, ein fylkeskommune 20 prosent og ein kommune 25 prosent. Det avgjerande er såleis om det offentlege samla sett har eigardelar som gir meir enn halvparten av røystene.

Det skal takast omsyn til både direkte og indirekte eigarskap ved vurderinga av om kravet til eigardel i § 2 fyrste ledd bokstav c er oppfylt. Det inneber at det ikkje berre skal takast omsyn til eigardelar som er direkte åtte av stat, fylkeskommune eller kommune, men også eigardelar disse indirekte kontrollerer. Eigardelar som er åtte av rettssubjekt som oppfyller vilkåra i § 2 fyrste ledd bokstav c og d står dermed i same stilling som eigardelar som er direkte åtte av stat, fylkeskommune eller kommune. Til dømes vil aksjeselskap A oppfylle vilkåret i § 2 fyrste ledd bokstav c, og såleis vere omfatta av lova, dersom selskap B, som er omfatta av lova etter § 2 fyrste ledd bokstav c eller d, har eigardelar i selskap A som gir meir enn halvparten av røystene på generalforsamlinga i selskap A. Det offentlege vil i slike tilfelle, gjennom eigardelane eller retten til å velje medlemmer med røysterett i det øvste organet i selskap B, ha moglegheit til å avgjere korleis røystene til selskap B skal brukast på generalforsamlinga i selskap A. Vidare vil eit aksjeselskap der fleire rettssubjekt som er omfatta av fyrste ledd bokstav c eller d til saman har eigardelar som gir meir enn halvparten av røystene på generalforsamlinga, vere omfatta av lova. Det same gjeld sjølvsagt òg der eit selskap som er omfatta av fyrste ledd bokstav c eller d og eit offentleg organ til saman har eigardelar som gir meir enn halvparten av røystene.

Til dømes vil aksjeselskap A vere omfatta av lova dersom selskap B, som er omfatta av lova, eig 20 % av aksjane med røysterett i selskap A, og kommune C eig 31 % av aksjane med røysterett i selskap A.

Når eit sjølvstendig rettssubjekt, som oppfyller vilkåra i offentleglova § 2 fyrste ledd bokstav c eller d, sit med eigardelar i eit anna rettssubjekt, skal det takast omsyn til desse eigardelane ved vurderinga av om det andre rettssubjektet oppfyller vilkåret i § 2 fyrste ledd bokstav c, sjølv om rettssubjektet som sit på eigardelane fell utanom lova etter § 2 fyrste ledd andre punktum eller etter føresegner i forskrift fastsett i medhald av § 2 andre ledd fyrste og andre punktum. Dette følgjer av at det offentlege også i slike tilfelle vil ha moglegheit til å avgjere korleis røystene til selskapet som fell utanom lova skal brukast i det øvste organet i det andre selskapet.

Offentleglova § 2 fyrste ledd bokstav d omhandlar situasjonar der det offentlege kan utøve dominerande påverknad over eit sjølvstendig rettssubjekt på anna grunnlag enn gjennom eigarskap. Etter bokstav d vil eit sjølvstendig rettssubjekt vere omfatta av lova dersom stat, fylkeskommune eller kommune direkte eller indirekte har rett til å velje meir enn halvparten av medlemmene med røysterett i det øvste organet i rettssubjektet. Denne føresegna vil fyrst og fremst vere relevant for sjølvstendige rettssubjekt som ikkje har eigarar, slik som til dømes stiftingar, organisasjonar og foreiningar. Men ho vil òg kunne føre til at selskap og andre sjølvstendige rettssubjekt med eigarar blir omfatta av lova dersom stat, fylkeskommune eller kommune på anna grunnlag enn eigarskap har rett til å velje meir enn halvparten av medlemmene med røysterett i det øvste organet i slike rettssubjekt.

På same måte som etter bokstav c, er det etter bokstav d den totale påverknaden det offentlege har som er avgjerande. Dersom staten, fleire kommunar eller fylkeskommunar ikkje kvar for seg har rett til å velje eit fleirtal av medlemmene med røysterett i det øvste organet, vil likevel eit sjølvstendig rettssubjekt vere omfatta av lova dersom fleire offentlege instansar til saman har rett til å velje meir enn halvparten av desse medlemmene. Og på same vis som etter bokstav c skal det takast omsyn både til ein direkte og ein indirekte rett til å velje medlemmer i det øvste organet i rettssubjektet. Det vil seie at dersom ein rett til å peike ut medlemmer ligg til eit sjølvstendig rettssubjekt som er omfatta av § 2 fyrste ledd bokstav c eller d, skal denne retten telje med ved vurderinga etter bokstav d. Det blir elles vist til den noko nærare omtala av desse spørsmåla ovanfor i tilknyting til bokstav c, då løysingane blir dei same også etter bokstav d.

Det avgjerande etter § 2 fyrste ledd bokstav c og d vil vere om det offentlege faktisk har ein eigardel som gir meir enn halvparten av røystene i det øvste organet i eit rettssubjekt, eller på anna grunnlag har rett til å velje meir enn halvparten av medlemmene med røysterett i eit rettssubjekt. Om det offentlege faktisk brukar retten sin har ikkje noko å seie. Lova vil med andre ord til dømes gjelde for eit aksjeselskap der eit offentleg organ har ein eigardel som gir meir enn halvparten av røystene på generalforsamlinga, sjølv om det offentlege organet ikkje møter på generalforsamlinga i selskapet.

Lov 30. august 1991 nr. 71 om statsføretak (statsføretakslova) § 4 bestemte tidlegare at offentlegheitslova 1970 ikkje gjaldt for stats føretak. Denne føresegna i statsføretakslova vart oppheva samstundes med at offentleglova tok til å gjelde (1. januar 2009). Dette inneber at spørsmålet om statsføretak er omfatta av offentleglova må vurderast etter reglane i offentleglova § 2. Sidan statsføretak er fullt ut åtte av staten, vil dei vere omfatta av lova, om ikkje det aktuelle føretaket er omfatta av avgrensinga i § 2 fyrste ledd andre punktum, eller er halde utanom lova gjennom forskrifta.

3.3.2 Avgrensing for sjølvstendige rettssubjekt som driv næring i direkte konkurranse med og på same vilkår som private Etter § 2 fyrste ledd andre punktum vil lova likevel ikkje gjelde for sjølvstendige rettssubjekt som går inn under bokstav c eller d dersom rettssubjekta hovudsakleg driv næringsverksemd i direkte konkurranse med og på same vilkår som private. Denne føresegna medfører at selskap som til dømes Statoil ASA og Telenor ASA fell utanfor verkeområdet til lova, sjølv om staten har ein slik eigardel i desse selskapa at vilkåret i § 2 fyrste ledd bokstav c er oppfylt.

For at eit rettssubjekt skal falle utanom lova krevst det at verksemda hovudsakleg driv næring i direkte konkurranse med og på same vilkår som private. At berre mindre delar av verksemda er utsette for konkurranse vil såleis ikkje medføre at lova ikkje gjeld. Det kan ikkje givast noko eksakt svar på kor stor del av verksemda som må vere utsett for konkurranse for at dette vilkåret skal vere oppfylt, men det er klart at det krevst at meir enn halvparten av verksemda skal vere utsett for konkurranse. Derimot kan det ikkje krevjast at alle eller nesten alle delane av verksemda skal vere utsette for konkurranse.

Eit anna spørsmål er korleis vurderinga av om verksemda hovudsakleg er utsett for konkurranse skal skje. Er til dømes kva omsetnad ulike delar av verksemda har, talet på tilsette eller andre tilhøve avgjerande ved vurderinga? Det vil truleg ikkje vere rett å byggje denne vurderinga aleine på enkeltmoment som til dømes omsetnad. Det bør i staden skje ei heilskapsvurdering der det mellom anna blir teke omsyn til kor stor del av den samla omsetnaden, fortenesta, talet på tilsette, verdien av driftsmidla og marknadsverdien som knyter seg til dei delane av verksemda som er utsette for konkurranse.

Vurderinga av om verksemda hovudsakleg driv næring i konkurranse med private må skje for verksemda under eitt. Dette inneber at anten vil heile verksemda falle utanom lova, også eventuelle delar som ikkje er utsette for konkurranse, eller så vil heile verksemda vere omfatta av lova, også konkurranseutsette delar av ho.

Vidare vil det ikkje kunne takast omsyn til einkvar form for konkurranse ei verksemd er utsett for. Det må dreie seg om direkte konkurranse, og det er såleis berre konkurranse innanfor ei verksemd sin hovudmarknad som det kan takast omsyn til. Dette inneber for det fyrste at det må dreie seg om nokolunde same produkt eller teneste, til dømes vil det ikkje vere relevant å ta omsyn til at AS Vinmonopolet er utsett for konkurranse frå private butikkar som sel øl og liknande alkoholhaldige produkt, sjølv om slike produkt til dels kan dekkje same behov som polvarene sterkøl, vin og brennevin. Tilsvarande vil ikkje konkurranse frå andre transportmiddel som til dømes privatbil eller fly vere relevant i vurderinga av ei verksemd som driv jernbanetransport. For det andre inneber dette at dei aktuelle produkta eller tenestene må bli tilbydde på nokolunde same måte. Det vil til dømes ikkje vere direkte konkurranse etter lova dersom ei verksemd som tilbyr produkt eller tenester frå butikkar i Noreg er utsett for konkurranse ved at nordmenn kan handle dei same produkta eller tenestene i utlandet eller frå utlandet via Internett. Lova vil såleis gjelde for AS Vinmonopolet sjølv om verksemda er utsett for noko konkurranse ved at nordmenn handlar i utlandet og gjennom taxfree-handel.

Sjølv om ei verksemd er utsett for direkte konkurranse, vil ikkje dette føre til at lova ikkje gjeld for verksemda dersom ho ikkje driv på same vilkår som konkurrentane. Dette inneber at lova vil gjelde for rettssubjekt som er utsette for konkurranse, dersom rettssubjekta har føremoner framfor sine private konkurrentar, til dømes i form av subsidiar eller liknande tilhøve. Vilkåret er i røynda berre ei presisering av

konkurransevilkåret, fordi det ikkje vil vere nokon verkeleg konkurranse mellom aktørar som ikkje driv på same vilkår. Synspunktet om at berre konkurranse frå verksemder som driv på same vilkår er relevant, må likevel forståast slik at det må takast omsyn til konkurranse frå private verksemder som har betre vilkår enn eit rettssubjekt som oppfyller vilkåra i § 2 fyrste ledd bokstav c eller d.

Berre konkurranse frå private er relevant ved vurderinga av om ei verksemd fell utanfor offentleglova etter § 2 fyrste ledd andre punktum. Med private er det i denne samanhengen meint verksemder som ikkje er omfatta av offentleglova. Grunngivinga for regelen om at konkurranse kan føre til at ei verksemd blir halde utanfor lova, er omsynet til at verksemda skal ha same rammevilkår som konkurrentane. Dette omsynet gjer seg ikkje gjeldande dersom òg konkurrentane er omfatta av offentleglova. Konkurranse frå andre verksemder som er omfatta av offentleglova vil med andre ord ikkje gi grunnlag for å halde eit sjølvstendig rettssubjekt utanom lova etter § 2 fyrste ledd andre punktum. Dette gjeld òg for konkurranse frå utanlandske verksemder som er omfatta av offentleglovgivinga i sine heimland eller av tilsvarande regelverk som gjeld for internasjonale organisasjonar.

3.3.3 Sjølvstendige rettssubjekt som gjennom forskrifta heilt eller delvis er haldne utanom lova Grensedragninga mellom kva for sjølvstendige rettssubjekt som skal vere omfatta av lova og kven som skal falle utanom etter offentleglova § 2 fyrste ledd bokstav c og d, jf. fyrste ledd andre punktum, gir ikkje i alle høve tilfredsstillande resultat. På bakgrunn av dette gir § 2 andre ledd høve til å gi føresegner i forskrift om at lova likevel ikkje skal gjelde for bestemte rettssubjekt som i utgangspunktet er omfatta av lova.

Offentlegforskrifta § 1 fyrste ledd fastset at lova i det heile ikkje gjeld for følgjande sjølvstendige rettssubjekt:

• Eksportutvalet for Fisk AS

• SIVA Eigedom Holding AS

• Gassco AS,

• NRK Aktivum AS

• Petoro AS

• Posten Noreg AS

• Statkraft SF

• Norsk Tipping AS

For desse rettssubjekta gjeld korkje innsynsretten etter lova eller journalføringsplikta for nokon del av verksemda. Det er likevel sjølvsagt ikkje noko i vegen for at desse rettssubjekta vel å føre journal og å gi innsyn i dokument. Dei vil dessutan på vanleg måte vere omfatta av lova i saker der dei gjer enkeltvedtak eller utferdar forskrift, jf. offentleglova § 2 fyrste ledd bokstav b og forskrifta § 1 fjerde ledd fyrste punktum.

Etter offentlegforskrifta § 1 andre ledd bokstav a gjeld offentleglova heller ikkje for sjølvstendige rettssubjekt utan fast tilsette i administrativ stilling. Årsaka til dette er at slike rettssubjekt ikkje vil kunne handtere innsynskrav og journalføring. Forskrifta § 1 andre ledd bokstav b seier vidare at òg sjølvstendige rettssubjekt som utelukkande har til oppgåve å vareta medlemmene sine interesser som arbeidsgivar eller liknande (interesseorganisasjonar) er haldne utanfor lova. Eksempel på rettssubjekt som fell utanfor lova etter dette er KS, interesse- og arbeidsgivar organisasjonen i kommunesektoren, og LVK, Landssamanslutninga av vasskraftkommunar. Også i dei tilfella som er omfatta av forskrifta § 1 andre ledd vil heile verksemda falle utanom lova, slik at innsynsretten og journalføringsplikta ikkje vil gjelde for nokon del av verksemda. Lova vil likevel gjelde i saker der slike verksemder gjer enkeltvedtak eller utferdar forskrift, jf. lova § 2 fyrste ledd bokstav b og forskrifta § 1 fjerde ledd fyrste punktum.

Medan offentlegforskrifta § 1 fyrste og andre ledd fastset at lova i det heile ikkje gjeld for dei rettssubjekta som er nemnde der, gjer tredje ledd berre unntak frå verkeområdet for visse saksområde hos visse sjølvstendige rettssubjekt. Dette inneber at innsynsretten og journalføringsplikta ikkje vil gjelde for dokument på desse særskilt nemnde saksområda hos dei aktuelle rettssubjekta, medan lova vil gjelde på vanleg måte for verksemdene elles.

Etter § 1 tredje ledd er følgjande dokument haldne utanom lova:

• dokument som gjeld kunstnarleg og fagleg programmering og planlegging av repertoar i kulturinstitusjonar

• dokument knytte til formuesforvaltning hos rettssubjekt som har slik forvaltning som føremål

• dokument hos arbeidsmarknadsføretak godkjent av Arbeids- og velferdsetaten (NAV) som gjeld enkeltpersonar som får bistand frå føretaket

• dokument knytte til sak om kommersiell utnytting av forskingsresultat og sak om bidrags- eller oppdragsforsking i rettssubjekt innanfor universitets- og høgskulesektoren

• dokument i sak om søknad om finansiering hos Enova SF

• dokument knytte til forvaltning av statens interesser i CO2 handteringsprosjekt hos Gassnova AS

• dokument i sak om søknad om finansiering hos Innovasjon Noreg, med unntak for positive avgjerder, og dokument knytte til Innovasjon Noregs eksportfremmande verksemd og rådgivingsverksemd overfor idéskaparar og oppfinnarar

• dokument i sak der Garantiinstituttet for eksportkreditt (GIEK) utferdar alminnelege garantiar

• dokument i saker om finansiering og investering hos Statens investeringsfond for næringsverksemd i utviklingsland (NORFUND)

• dokument hos NRK AS som er knytte til redaksjons- og programverksemda i selskapet

• dokument hos Statnett SF som kan påverke prisane på kraftmarknaden, inntil opplysningane som går fram av dokumenta er offentleggjort gjennom formelle kanalar, og dokument hos Statnett SF knytte til internasjonale samarbeidsforhold og kommersielle prosjekt som Statnett SF tek del i

• dokument i sak om registrering av domenenamn hos UNINETT Norid AS

• korrespondanse mellom NSB AS og dotterselskap av dette selskapet, samt mellom NSB AS og kundar av selskapet.

I forskrifta § 1 tredje ledd andre punktum er det fastsett at lova likevel gjeld for positive avgjerder i sak om søknad hos finansiering hos Enova SF, i sak om finansiering og investering hos NORFUND og i sak om registrering av domenenamn hos UNINETT Norid AS.

Lova vil gjelde i saker der eit rettssubjekt som er omfatta av forskrifta § 1 tredje ledd gjer enkeltvedtak eller utferdar forskrift, jf. offentleglova § 2 fyrste ledd bokstav b og forskrifta § 1 fjerde ledd fyrste punktum.

For ei nærare avgrensing av rekkjevidda av føresegnene i forskrifta § 1 andre og tredje ledd viser ein til den kongelege resolusjonen 17. oktober 20081 s. 16 følgjande og særleg s. 63 følgjande.

Avgrensingane i offentlegforskrifta § 1 tredje ledd gjeld berre når dokumenta er hos dei aktuelle organa. Dokumenta, og eventuelle kopiar av dei, vil vere omfatta av innsynsretten på vanleg måte dersom dei blir sende over til organ som er omfatta av offentleglova. Situasjonen vil såleis

http://www.regjeringen.no/upload/JD/Vedlegg/Offentleglova.pdf

vere den same som når private eller organ elles som ikkje er omfatta av offentleglova sender inn dokument til organ som lova gjeld for.

Føresegnene i offentleglova som skal gjennomføre EØS-avtalen vedlegg XI nr. 5k (direktiv 2003/98/EF) om vidarebruk av informasjon frå offentleg sektor har eit noko anna verkeområde enn lova elles, sjå punkt 3.4. I forskrifta § 1 fjerde ledd andre punktum er det difor fastsett at føresegnene i offentleglova § 6, § 7 andre ledd, § 8 tredje ledd andre punktum, fjerde ledd og femte ledd og § 30 fyrste ledd tredje punktum og andre ledd gjeld for alle verksemder som er omfatta av EØS-avtalen vedlegg XI nr. 5k (direktiv 2003/98/EF) om vidarebruk av informasjon frå offentleg sektor, uavhengig av kva som er fastsett i paragrafen elles. Sjølv om eit rettssubjekt er halde heilt eller delvis utanom lova etter ei av føresegnene i forskrifta § 1 fyrste til tredje ledd, vil med andre ord dei nemnde føresegnene i offentleglova gjelde dersom rettssubjektet er omfatta av EØS-avtalen vedlegg XI nr. 5k (direktiv 2003/98/EF) om vidarebruk av informasjon frå offentleg sektor. Tilsvarande føresegn følgjer av offentleglova § 2 sjette ledd. Føresegna er gjenteke i forskrifta ut frå pedagogiske omsyn. I punkt

3.4 nedanfor er det gjort nærare greie for verkeområdet til dei føresegnene i offentleglova som gjennomfører EØS-avtalen vedlegg XI nr. 5k (direktiv 2003/98/EF) om vidarebruk av informasjon frå offentleg sektor.

3.3.4 Eitt sjølvstendig rettssubjekt er omfatta av lova gjennom forskrifta Offentleglova § 2 andre ledd tredje punktum opnar for at Kongen kan utvide lova sitt verkeområde gjennom å gi forskrift om at lova heilt eller dels skal gjelde for sjølvstendige rettssubjekt som er knytte til stat, fylkeskommune eller kommune utan å oppfylle vilkåra i fyrste ledd bokstav c eller d, eller som fell utanfor lova etter fyrste ledd andre punktum om rettssubjekt som driv i direkte konkurranse med private.

I medhald av denne forskriftheimelen er det fastsett i offentlegforskrifta § 2 at lova skal gjelde for Stiftelsen Nasjonalmuseet for kunst. Innsynsretten etter offentleglova og journalføringsplikta vil gjelde for alle dokument hos denne stiftinga. Det er likevel fastsett i forskrifta § 2 andre punktum at innsynsretten og journalføringsplikta berre gjeld for dokument som er komne inn til eller som er oppretta av stiftinga etter at lova tok til å gjelde, det vil seie frå 1. januar 2009. Dette er tilsvarande overgangsregel som etter offentleglova § 33 andre ledd gjeld for andre sjølvstendige rettssubjekt som ikkje var omfatta av offentlegheitslova 1970, men som er omfatta av den nye lova.

3.3.5 Overgangsreglar Reglane i offentleglova § 2 fyrste ledd bokstav c og d, jf. andre punktum, fører til at lova gjeld for ei rekkje sjølvstendige rettssubjekt som offentlegheitslova 1970 ikkje gjaldt for. Dette inneber ikkje berre at innsynsretten gjeld hos desse rettssubjekta, men òg at rettssubjekta som no er omfatta av lova og som ikkje var omfatta av arkivlova og arkivforskrifta tidlegare får plikt til å føre journal etter føresegnene i arkivforskrifta, jf. offentleglova § 10 fyrste ledd.

Etter offentleglova § 33 andre ledd vil likevel innsynsretten og plikta til å føre journal for sjølvstendige rettssubjekt som er omfatta av lova, men som ikkje var omfatta av offentlegheitslova 1970, berre gjelde for dokument som er komne inn til eller oppretta av rettssubjektet etter at den nye offentleglova tok til å gjelde (1. januar 2009). Verksemder som ikkje var omfatta av offentlegheitslova 1970, men som er omfatta av den nye lova, treng dermed berre å føre journal etter arkivforskrifta for dokument som blir sende eller mottekne frå 1. januar 2009. Innsynsretten etter lova vil likeeins berre kunne brukast for dokument slike rettssubjekt mottek og opprettar frå og med 1. januar 2009. Omgrepet «opprettar» skal her forståast slik det er definert i offentleglova § 4 andre ledd andre og tredje punktum, det vil seie at eit dokument som er meint for utsending frå organet fyrst er oppretta når det er avsendt, medan eit dokument som ikkje er meint for utsending er oppretta når det er ferdigstilt. Overgangsregelen gjeld ikkje for dei sjølvstendige rettssubjekta som var omfatta av offentlegheitslova 1970, trass i at dette ikkje går heilt tydeleg fram av lovteksten. Alle dokument hos slike rettssubjekt er såleis omfatta av innsynsretten etter den nye lova, jf. nedanfor under punkt 4.4.1.

Slik vilkåra i § 2 fyrste ledd bokstav c og d er utforma, vil situasjonen kunne endre seg med omsyn til om lova gjeld for eit sjølvstendig rettssubjekt, til dømes i situasjonar der det offentlege sel seg ut eller kjøper seg opp i eit selskap. Dersom vilkåra i fyrste ledd bokstav c eller d ikkje lenger er oppfylde, vil dette få verknad med det same, slik at ved til dømes sal av eigardelar tilhøyrande det offentlege, vil det aktuelle rettssubjektet falle utanom lova frå det tidspunktet salet er gjennomført. I situasjonar der eit rettssubjekt som ikkje tidlegare har falle utenom lova blir omfatta til dømes ved offentleg oppkjøp, vil det vere behov for at rettssubjektet får noko tid til å områ seg. Det vil mellom anna vere behov for å få på plass naudsynte journalføringsrutinar mv. For slike situasjonar bestemmer offentleglova § 2 fyrste ledd tredje punktum at lova fyrst vil gjelde for rettssubjektet frå og med fjerde månadsskifte etter den måna-

den da vilkåra vart oppfylde. Til dømes vil eit rettssubjekt som oppfyller vilkåra frå november eit år bli omfatta av lova frå 1. mars året etter.

3.4 Verkeområdet for reglane som gjennomfører vidarebruksdirektivet Nokre føresegner i offentleglova er gitte for å gjennomføre vidarebruksdirektivet (EØS-avtalen vedlegg XI nr. 5k (direktiv 2003/98/EF) om vidarebruk av informasjon frå offentleg sektor). Verkeområdet til desse føresegnene er knytt opp til verkeområdet til vidarebruksdirektivet, jf. offentleglova § 2 sjette ledd, og er difor noko annleis enn det som gjeld i lova elles. Dette gjeld føresegnene i offentleglova § 6, § 7 andre ledd, § 8 tredje ledd tredje punktum og fjerde og femte ledd, og § 30 fyrste ledd tredje punktum og andre ledd gjeld. Uavhengig av kva som elles er bestemt i § 2, gjeld desse føresegnene for alle verksemder som er omfatta av vidarebruksdirektivet. Bakgrunnen for denne regelen er at verkeområdet til direktivet er fastsett på ein litt annan måte enn det som følgjer av dei generelle reglane i offentleglova § 2. For å sikre at direktivet blir gjennomført i samsvar med det Noreg er forplikta til, er det naudsynt å knyte verkeområdet til dei føresegnene som skal gjennomføre direktivet direkte til verkeområdet til direktivet.

Verkeområdet til vidarebruksdirektivet går fram av direktivet artikkel 1 og 2. Det følgjer av artikkel 1 nr. 1 at direktivet gjeld for dokument som «offentlege styresmakter» held. Offentlege styresmakter er i artikkel 2 nr. 1 definerte som «staten, regionale eller lokale myndigheter, offentligrettslige organer og sammenslutninger dannet av én eller flere slike myndigheter eller offentligrettslige organer». I artikkel 2 nr. 2 er offentlegrettslege organ definerte som

«ethvert organ a) som er opprettet særlig med det formål å oppfylle behov i allmennhetens interesse som ikke er av industriell eller kommersiell art, og b) som er en juridisk person, og c) som er finansiert hovedsakelig av statlige, regionale eller lokale myndigheter, eller andre offentligrettslige organer, eller som er underlagt slike organsert administrative kontroll, eller som har et administrasjonsorgan, ledelsesorgan eller kontrollorgan der mer enn halvparten av medlemmene er utpekt av statlige, regionale eller lokale myndigheter eller andre offentligrettslige organer».

Det er særleg føresegna om at verksemder som hovudsakleg er finansierte av offentlege styresmakter er omfatta av direktivet som femner vidare enn det generelle verkeområdet til offentleglova.

3.5 Lova gjeld ikkje for gjeremål som domstolane har etter rettsstellovene m.m. Etter offentleglova § 2 fjerde ledd fyrste punktum gjeld lova ikkje for gjeremål som domstolane har etter rettsstellovene. I medhald av forskriftsheimelen i lova § 2 fjerde ledd fjerde punktum er det i offentlegforskrifta § 3 fyrste ledd fyrste punktum fastsett at domstollova, straffeprosesslova, tvistelova, skilsdomslova (voldgiftsloven), tvangsfullføringslova, skjønnslova, gjeldsordningslova, konkurslova, skiftelova og jordskiftelova skal reknast som rettsstellover.

Dette inneber at lova ikkje gjeld for dokument hos domstolane i saker som blir regulerte av dei nemnde lovane. På dette punktet er løysinga den same som etter offentlegheitslova 1970 § 1 tredje ledd. Lova vil dermed mellom anna ikkje gjelde for dokument i sivile saker og straffesaker hos domstolane eller i saker om tvangsfullføring, konkurs og gjeldsordning. Dersom slike dokument blir utarbeidde av eller oversende til andre organ som er omfatta av offentleglova, og som mottek dokumenta i annan eigenskap enn som rettsstellsorgan, jf. nedanfor, vil lova gjelde på vanleg måte for dokumenta hos desse organa. På dette punktet skil offentleglova seg frå offentlegheitslova 1970. Etter § 1 tredje ledd i denne gjaldt ikkje lova i det heile for saker som vart handsama etter rettsstellovane, og dette vart tolka slik at lova heller ikkje gjaldt for slike dokument når dei var hos eit organ som ikkje hadde dei i eigenskap av å vere rettsstellorgan, til dømes eit forvaltningsorgan som mottok dei som part i ein rettssak. Etter offentleglova vil slike dokument vere omfatta av lova hos organ som mottek dei som part eller elles i annan eigenskap enn å vere rettsstellorgan. Sjølv om den nye lova gjeld for dokument som eit organ som er omfatta av lova mottek eller utarbeider som part i rettssak for norsk domstol, vil likevel slike dokument kunne haldast utanom innsyn etter offentleglova § 18, jf. punkt 8.3 nedanfor om dette. Den reelle skilnaden frå offentlegheitslova 1970 for dokument som eit forvaltningsorgan har utarbeidd eller motteke som part i ei rettssak blir dermed at journalføringsplikta etter § 10 fyrste ledd og plikta til å vurdere meirinnsyn etter § 11 også vil gjelde for slike dokument.

For dokument hos domstolane som ikkje er knytte til saker som er regulerte av dei nemnde lovane, vil lova gjelde på vanleg vis. Dette vil til dømes gjelde dokument i saker om tilsetjingar og anna personalforvaltning, internadministrasjon, vigslar og notorialforretningar.

Heller ikkje alle gjeremål domstolane har etter rettsstellovane er haldne utanom offentleglova. I medhald av offentleglova § 2 fjerde ledd fjerde punktum er det i offentlegforskrifta § 3 fyrste ledd andre punktum fastsett at offentleglova gjeld for saker hos domstolane om gebyrfastsetjing og om salærfastsetjing til forsvarar, prosessfullmektigar og sakkunnige.

I medhald av offentleglova § 2 fjerde ledd fjerde punktum fastslår offentlegforskrifta § 3 andre ledd vidare at offentleglova ikkje gjeld for gjeremål som Arbeidsretten har etter arbeidstvistlova andre kapittel og tenestetvistlova sjette kapittel, gjeremål som Rikslønnsnemnda har etter lønnsnemndlova § 1 andre ledd og tenestetvistlova sjuande kapittel, og gjeremål som Husleigetvistutvalet har i tvistar etter husleigelovene, jf. husleigelova § 12-5. Dette inneber at lova ikkje vil gjelde for Arbeidsretten, Rikslønnsnemnda og Husleigetvistutvalet i saker desse organa handsamar etter dei nemnde lovene.

Etter offentleglova § 2 fjerde ledd andre punktum gjeld lova heller ikkje for gjeremål som andre organ enn domstolane har etter rettsstellovene i eigenskap av rettsstellorgan. Dette svarar til løysinga etter offentlegheitslova 1970 § 1 tredje ledd. Sidan forliksråda ikkje lenger er å rekne som domstolar vil deira verksemd vere omfatta av denne føresegna. Dokument som fell inn under denne føresegna er vidare dokument som gjeld forkynningar i Noreg og utlandet som blir handterte av politiet og andre forvaltningsorgan, dokument som gjeld lensmannsskjønn og dokument i saker som namsmennene handterer etter tvangsfullføringslova og gjeldsordningslova.

Etter fjerde ledd tredje punktum gjeld lova heller ikkje for gjeremål som politiet og påtalemakta har etter straffeprosesslova. Dette inneber at dokument i straffesaker korkje vil vere omfatta av lova hos domstolane eller hos politiet eller påtalemakta. Dette tilsvarer rettsstoda etter offentlegheitslova 1970 § 1 tredje ledd. Føresegna i fjerde ledd tredje punktum inneber vidare at dokument i saker om erstatning for urettvis straffeforfølging, inndraging og andre saker som blir handsama etter straffeprosesslova, ikkje er omfatta av offentleglova når dokumenta er hos politiet og påtalemakta. Rettssaksdokument i sivile saker vil derimot vere omfatta av lova òg hos politiet og påtalemakta dersom dei i eigen-

skap av part eller i annan eigenskap enn rettsstellorgan utarbeider eller mottek slike dokument.

3.6 Tilhøvet til miljøinformasjonslova Lov 9. mai 2003 nr. 31 om rett til miljøinformasjon og deltakelse i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet (miljøinformasjonsloven), gir rett til innsyn i miljøinformasjon. Miljøinformasjonslova omfattar etter § 5 fleire verksemder enn kva offentleglova gjer, medan informasjonsområdet det kan krevjast innsyn i er langt snevrare, då miljøinformasjonslova berre gir rett til innsyn i materiale som fell innunder lova si definisjon av miljøinformasjon, slik dette kjem til uttrykk i miljøinformasjonslova § 2.

Retten til innsyn i miljøinformasjon etter miljøinformasjonslova går lenger enn innsynsretten etter offentleglova. For det fyrste har offentlege organ plikt til å ha visse former for miljøinformasjon, jf. lova §§ 8 og 9, og for det andre er sjølve innsynsretten sterkare etter miljøinformasjonslova enn etter offentleglova. Dersom det skal gjerast unntak frå innsyn for miljøinformasjon må det for det fyrste kunne gjerast unntak for den aktuelle miljøinformasjonen etter offentleglova, og det er vidare eit vilkår for unntak at dei interessene som blir tilgodesette ved nekting av innsyn veg tyngre enn dei miljø- og samfunnsinteressene som blir tilgodesette ved innsyn, jf. miljøinformasjonslova § 11 andre ledd. Etter miljøinformasjonslova § 12 skal vidare miljøinformasjon om visse tilhøve alltid givast ut. Sakshandsamings- og klagereglane i miljøinformasjonslova (§§ 13 til 15) er dessutan òg noko annleis enn dei tilsvarande reglane i offentleglova.

Offentleglova og miljøinformasjonslova vil i stor grad ha samanfallande verkeområde. Sidan miljøinformasjonslova gir dei som krev innsyn noko sterkare rettar enn offentleglova, er det naudsynt at organ som er omfatta av begge lovene ikkje nøyer seg med å vurdere eit innsynskrav som gjeld miljøinformasjon etter reglane i offentleglova, men også gjer ei vurdering etter reglane i miljøinformasjonslova. Dette vil sjølvsagt ikkje vere naudsynt dersom ein finn at det skal eller bør givast innsyn etter offentleglova, men dersom ein finn at kravet skal eller kan og bør avslåast etter offentleglova, må ein også vurdere om eit slikt resultat er i samsvar med miljøinformasjonslova. Dette gjeld uavhengig av om den som har kravd innsyn berre har vist til offentleglova, eller ikkje har vist til noko regelsett i det heile. Det vil liggje til det organet som mottek

eit innsynskrav å syte for at dette blir vurdert etter dei reglane som gir sterkast innsynsrett.

Denne rettleiaren tek berre for seg reglane i offentleglova med forskrift, og går ikkje inn på eventuelle skilnader mellom offentleglova og miljøinformasjonslova på dei enkelte punkta i gjennomgangen av offentleglova.

3.7 Omgrepet «organ» i offentleglova I offentleglova blir omgrepet «organ» brukt i ei rekkje føresegner. Offentleglova § 5 fjerde ledd slår fast at når omgrepet organ blir brukt i lova så blir det sikta til alle verksemder som lova gjeld for, jf. lova § 2. Omgrepet «organ» i offentleglova omfattar dermed også sjølvstendige rettssubjekt som lova gjeld for.