Rettleiar til offentleglova - Unntak frå innsyn - generelle spørsmål

Unntak frå innsyn - generelle spørsmål

5 Unntak frå innsyn – generelle spørsmål

5.1 Oversikt over unntaksføresegnene i offentleglova Eit forvaltningsorgan kan berre nekte innsyn i eit dokument dersom det er heimel for dette i lov eller i reglar gitte i medhald av lov, jf. offentleglova § 3 fyrste punktum. Unntaka kan gå fram av offentleglova sjølv, av forskrifter gitte i medhald av lova, andre lover eller av forskrifter gitte med heimel i andre lover. Slik var også situasjonen etter offentlegheitslova 1970.

Til liks med offentlegheitslova 1970 inneheld offentleglova to typar unntak frå hovudregelen om at saksdokument for eit organ som er omfatta av lova er offentlege:

• Unntaksføresegnene i offentleglova §§ 14 til 26 gir forvaltninga rett, men ikkje plikt, til å nekte innsyn i bestemte opplysningar eller dokument. For slike opplysningar og dokument har forvaltninga ei plikt til å vurdere om ein likevel bør gi heilt eller delvis innsyn, jf. offentleglova § 11, sjå om meirinnsynsregelen i punkt 4.9.

• Unntaksføresegna i offentleglova § 13 fyrste ledd slår fast at forvaltninga skal nekte innsyn i opplysningar som er underlagde teieplikt i lov eller i medhald av lov. Føresegna om meirinnsyn gjeld ikkje for slike opplysningar. Tvert imot kan det vere straffbart å gi ut opplysningar som er underlagde teieplikt.

5.2 Unntakseining Utgangspunktet for reguleringa av unntakshøvet i offentleglova er at det berre skal vere høve til å gjere unntak i den grad dette er naudsynt for å verne dei interessene som ligg bak unntaksreglane. Unntakshøvet er difor i mange tilfelle avgrensa til berre å omfatte opplysningar der faren for skadelege verknader ved å gi innsyn typisk ikkje er knytt til heile dokumentet. Etter offentlegheitslova 1970 var det derimot i hovudsak høve til å gjere unntak for heile dokument, sjølv om unntaksbehovet berre gjorde seg gjeldande for delar av dokumentet.

I føresegnene i offentleglova § 13, § 15 andre ledd, §§ 20 og 21, § 22 andre punktum, § 23 fyrste og andre ledd, § 24 fyrste og tredje ledd og § 26 andre ledd, tredje ledd andre punktum og fjerde ledd er unntakshøvet knytt til opplysningar. I andre tilfelle er unntakseininga heile dokumentet. Dette gjeld føresegnene om interne dokument i § 14 og § 15 fyrste ledd, samt unntaksføresegnene i §§ 17, 18, 19, § 22 fyrste punktum, § 23 tredje og fjerde ledd, § 24 andre ledd, § 25 og § 26 fyrste ledd og tredje ledd fyrste punktum.

Om unntakshøvet gjeld heile dokument eller opplysningar, går fram av lova ved at ho vekslar mellom å seie at det er høve til å gjere unntak for «dokument», «del av dokument» og «opplysningar» i dei ulike paragrafane. Når lova seier at det kan gjerast unntak for «dokument», vil det vere høve til å gjere unntak for heile dokumentet. Seier lova at det kan gjerast unntak for «opplysningar» eller «delar av dokument», vil det derimot berre vere høve til å gjere unntak for dei opplysningane eller delane av eit dokument som oppfyller unntaksvilkåra i den aktuelle føresegna.

Med unntak for § 13 om teieplikt må det, både når det er høve til å gjere unntak for heile dokument og for enkeltopplysningar i eit dokument, vurderast å gi heilt eller delvis meirinnsyn, sjå nærare i punkt 4.9 om dette.

Der unntakshøvet knyter seg til opplysningar, vil det i nokre tilfelle likevel oppstå eit behov for å nekte innsyn også i dei delane av dokumentet som ikkje oppfyller vilkåra i den aktuelle unntaksføresegna. For å vareta dette gir offentleglova § 12 i tre forskjellige situasjonar høve til å gjere unntak for resten av eit dokument, sjølv om den aktuelle unntaksføresegna berre gir høve til å gjere unntak for enkeltopplysningar i dokumentet. Det er ein føresetnad for å gjere unntak etter offentleglova § 12 at dokumentet inneheld opplysningar som det kan gjerast unntak for etter ei av føresegnene i lova som gir høve til å gjere unntak for opplysningar (eller delar av dokumentet). Kan ingen del av dokumentet haldast utanom innsyn, er det ikkje grunnlag for å bruke § 12. Ved praktiseringa av § 12 er det viktig å vere merksam på at reglane i den nye lova som knytter unntakshøvet til opplysningar, er innførde for å oppnå auka innsyn, og at det klare utgangspunktet er at resten av dokumentet skal vere offentleg. Offentleglova § 12 må ikkje praktiserast slik at dette utgangspunktet blir undergrave.

Føresegner som tilsvarar § 12 bokstav a og c fanst i dei føresegnene i offentlegheitslova 1970 der unntakshøvet var knytt til opplysningar. Offentlegheitslova 1970 hadde inga føresegn som svarar til offentleglova § 12 bokstav b.

Etter offentleglova § 12 bokstav a kan det for det fyrste gjerast unntak for resten av eit dokument dersom desse delane av dokumentet åleine vil gi eit klart misvisande inntrykk av innhaldet. Det er ikkje tilstrekkeleg etter dette alternativet at resten av dokumentet til ein viss grad gir eit misvisande inntrykk, den misvisande effekten må vere «klar». Føresegna gir såleis eit nokså snevert unntakshøve for resten av dokumentet. I vurderinga må ein leggje vekt på om feilaktige slutningar på grunnlag av dokumentet kan skade enkeltpersonar eller vesentlege interesser elles. Det avgjerande er om innhaldet i dokumentet isolert, etter at det er gjort unntak, typisk gjennom overstryking av visse opplysningar, objektivt sett er klart misvisande samanlikna med innhaldet i det fullstendige dokumentet. Eventuell fare for at media eller andre vil kunne kome til å referere innhaldet på eit misvisande vis har ikkje noko å seie i denne vurderinga så lenge resten av dokumentet rimelegvis ikkje kan gi grunnlag for mistydingar.

For det andre gir § 12 bokstav b høve til å gjere unntak for resten av eit dokument dersom det vil vere urimeleg arbeidskrevjande å skilje ut dei opplysningane som er omfatta av ei unntaksføresegn. Det vil vere aktuelt å bruke denne føresegna når det blir kravd innsyn i store dokument, og dei opplysningane som fell inn under eit unntak er spreidde over heile eller store delar av dokumentet, slik at det blir svært arbeidskrevjande å gjennomgå dokumentet og fjerne dei opplysningane som skal haldast utanom innsyn. Det dreier seg altså om eit nokså snevert unntak som ikkje vil gi grunnlag for å gjere unntak for resten når det gjeld dokument av vanleg storleik. Dette gjeld sjølv om eit dokumentet av vanleg storleik inneheld mange opplysningar som kan haldast utanom innsyn.

For det tredje fastset § 12 bokstav c at det kan gjerast unntak for resten av eit dokument dersom dei opplysningane som er omfatta av ei unntaksføresegn utgjer den vesentlegaste delen av dokumentet. Ein kan her både leggje vekt på omfanget av opplysningane det blir gjort unntak for, og på kor sentrale desse opplysningane er. I dei tilfella der eit dokument ikkje vil gi noka meining når det blir sett bort frå opplysningane som kan eller skal haldast utanom innsyn, eller berre heilt uvesentleg informasjon som formalia og liknande då står att, vil det vere naturleg å gjere unntak for heile dokumentet. Slike tilfelle kan ofte i prinsippet falle innanfor både bokstav a og c, men det mest nærliggjande vil her vere å nytte bokstav c.

5.3 Vilkår for å gjere unntak at innsyn må kunne føre til skadelege verknader Eit grunnleggjande prinsipp i offentleglova er at ein berre skal kunne gjere unntak frå hovudregelen om innsyn når innsyn kan føre til skade eller fare for skade. Ideelt sett bør dei enkelte unntaksføresegnene utformast så presist at dei alt på grunn av utforminga av unntaksvilkåra berre gir høve til å nekte innsyn i dei tilfella der det ligg føre slik fare for skade. Dette er likevel ikkje alltid mogleg. I mange av unntaksføresegnene er det difor òg teke inn eit uttrykkjeleg vilkår om at innsyn berre kan nektast dersom det kan føre til skade på dei interessene som føresegna skal verne om. Eit slikt skadekrav kan og må formulerast på ulike måtar. Utforminga av skadekrava i dei enkelte føresegnene blir omtala i samband med dei ulike unntaksføresegnene.

5.4 På kva tidspunkt skal vurderinga av om det er unntaksplikt eller unntakshøve skje – førehandsklassifisering Slik unntaksvilkåra i mange av unntaksføresegnene i lova er utforma, vil tidsmomentet ofte ha noko å seie for om vilkåra for unntak er oppfylde. Tidsmomentet vil også etter omstenda innverke på meirinnsynsvurderinga etter § 11, jf. punkt 4.9.2. Organet skal mellom anna difor gjere ei konkret og sjølvstendig vurdering av alle innsynskrav det mottek, ut frå situasjonen på tidspunktet det blir teke stilling til kravet, jf. offentleglova § 29 andre ledd fyrste punktum (sjå punkt 9.2). At det tidlegare har vore nekta innsyn er dermed ikkje avgjerande. Det avgjerande vil vere om unntaksvilkåra framleis er oppfylde, og eventuelt om det framleis ikkje er grunn til å utøve meirinnsyn.

Såkalla førehandsklassifisering vil seie at det blir fastsett at det heilt eller delvis skal eller kan og bør gjerast unntak frå innsyn i dokument, utan at nokon har bede om innsyn. Dette skjer til dømes ved at dokument som blir sende ut eller mottekne, blir påstempla at det er gjort unntak frå innsyn for dei etter ei eller anna føresegn i lova. Dette skal som den klare hovudregel ikkje førekome. Bakgrunnen for dette er at slik klassifisering kan binde opp vurderingane hos organet når det seinare kjem krav om innsyn eller hos andre organ som mottek klassifiserte dokument. Førehandsklassifisering kan dermed motverke regelen om at eit organ som får eit innsynskrav skal gjere ei konkret og sjølvstendig vurdering av kravet, og at innsynsspørsmålet skal avgjerast ut frå situasjonen på tidspunktet då innsynskravet blir avgjort.

Førehandsklassifisering bør berre finne stad for dokument eller opplysningar der det er klart at det ligg føre teieplikt eller der det er på reine at det kan gjerast unntak, og at det ikkje er aktuelt med meirinnsyn. Der det er sannsynleg at omstenda vil endre seg innan rimeleg tid, slik at unntaksbehovet vil bli mindre, bør ikkje førehandsklassifisering skje.