Rettleiar til offentleglova - Klage og andre kontrollordningar

Klage og andre kontrollordningar

10 Klage og andre kontrollordningar

10.1 Klageordninga etter offentleglova Retten til å klage over avslag på krav om innsyn er regulert i offentleglova § 32.

Etter offentleglova § 32 fyrste ledd fyrste punktum har ein rett til å klage over «avgjerder etter denne lova», noko som i fyrste rekkje vil vere avslag på krav om innsyn og avvising av slikt krav, til dømes av di det ikkje går klart nok fram kva det blir kravd innsyn i. Ein tilsvarande regel fanst i offentlegheitslova 1970. Eit avslag på eit innsynskrav av di eit organ ikkje er omfatta av lova sitt verkeområde vil òg kunne påklagast. Klageinstansen vil då kunne slå fast med bindande verknad at eit organ eller eit dokument er omfatta av lova.

Det vil elles vere høve til å klage over måten innsyn blir gitt på, til dømes dersom ein blir nekta kopi av eit dokument eller får avslag på krav om utskrift eller liknande, samt på krav om betaling for kopiar eller utskrifter. Avslag på krav om innsyn i journal kan og påklagast. Dette gjeld òg der årsaka til avslaget er at organet ikkje fører journal eller at journalføringa er mangelfull. Derimot gir ikkje lova rett til å klage over brot på plikta til å føre journal eller på mangelfull journalføring, uavhengig av om det er gitt avslag på krav om innsyn.

Offentleglova § 32 fyrste ledd andre punktum slår fast at ei avgjerd om å gje innsyn ikkje kan påklagast. Det same vart lagt til grunn etter offentlegheitslova 1970. Det kunne vore aktuelt å klage for den som meiner å ha krav på teieplikt eller på anna grunnlag ikkje ynskjer at materiale skal gjerast offentleg, men det er det altså ikkje høve til.

Klageretten etter § 32 vil gjelde for den som har fått vedtak mot seg, typisk avslag på eit krav om innsyn, i tillegg til andre som har ei rettsleg klageinteresse i saka, som presseorganisasjonar. Dette går fram av tilvisinga i offentleglova § 32 tredje ledd til forvaltningslova kapittel VI, sidan det i forvaltningslova § 28, som inngår i kapittel VI, heiter at den vedtaket direkte gjeld og andre med rettsleg klageinteresse har klagerett. Det siste er ei utviding av klageretten samanlikna med offentlegheitslova 1970.

Ei klage etter offentleglova skal, på same vis som klager i forvaltnings-

retten generelt, setjast fram for det organet som gjorde det påklaga vedtaket, jf. forvaltningslova § 32 fyrste ledd bokstav a, som gjennom tilvisinga i offentleglova § 32 tredje ledd òg gjeld her. Klagaren treng difor ikkje ta stilling til kva organ som er klageinstans.

Klagefristen er tre veker frå det tidspunktet underretning om avslaget eller ei nærare grunngiving etter offentleglova § 31 andre ledd blir motteke av den som har fått avslag, jf. forvaltningslova § 29 fyrste ledd fyrste punktum, jf. offentleglova § 32 tredje ledd andre punktum. Organet som har gjort det påklaga vedtaket, kan gjere om vedtaket etter å ha motteke ei klage, dersom ein finn at det er grunnlag for det, jf. forvaltningslova § 33 andre ledd, jf. offentleglova § 32 tredje ledd. Saka vil då ikkje gå til nokon klageinstans.

Dersom eit lovbestemt kyrkjeleg organ avslår eit krav om innsyn m.m. kan dette vedtaket ikkje påklagast. Dette følgjer av kyrkjelova § 38 andre ledd. Klage til Sivilombodsmannen, jf. punkt 10.5.1 nedanfor, kan derimot fremjast på vanleg måte.

Offentleglova § 32 fyrste ledd fyrste punktum slår fast at ei klage etter lova skal gå til det næraste overordna forvaltningsorganet til det organet som har teke avgjerda. Dette inneber til dømes at avgjerdene frå fylkesmannen eller eit direktorat går til det aktuelle fagdepartementet. Ordninga var tilsvarande i offentlegheitslova 1970. Etter tredje punktum er fylkesmannen klageinstans for alle vedtak i kommunale eller fylkeskommunale organ. Dette er i tråd med klageordninga i forvaltningsretten elles, og i samsvar med det som var ordninga etter offentlegheitslova 1970.

Offentlegforskrifta § 11 gir nærare reglar om kven som skal vere klageinstans der dette elles kunne vore uklart.

Etter offentlegforskrifta § 11 fyrste ledd skal det organet som eit uavhengig forvaltningsorgan administrativt høyrer innunder, vere klageinstans når det uavhengige organet har avslått eit krav om innsyn. Dette vil til dømes gjelde ulike tilsyn og ombod, samt frittståande direktorat og utval som skal reknast som eigne organ. Klageorganet vil her typisk vere eit departement.

Etter offentlegforskrifta § 11 andre ledd fyrste punktum skal det statlege organet som utøver eigarskap til eit sjølvstendig rettssubjekt som nemnt i offentleglova § 2 fyrste ledd bokstav c, eller vel medlemmer til det

øvste organet i eit sjølvstendig rettssubjekt som nemnt i offentleglova § 2 fyrste ledd bokstav d, vere klageinstans når det sjølvstendige rettssubjektet har avslått eit krav om innsyn. Organet som utøver eigarskapen eller vel medlemmer til det øvste organet vil typisk vere eit departement. Etter offentlegforskrifta § 11 andre ledd andre punktum er det høve til å i staden bestemme at eit underordna forvaltningsorgan til organet som utøver eigarskapen eller vel medlemmer til det øvste organet skal vere klageinstans.

I mange tilfelle har kommunar eller fylkeskommunar slik eigardel i eit sjølvstendig rettssubjekt, eller slik rett til å velje medlemmer til det øvste organet i eit slikt rettssubjekt, at rettssubjektet blir omfatta av offentleglova etter § 2 fyrste ledd bokstav c eller d. Offentlegforskrifta § 11 tredje ledd gir reglar om kven som er klageinstans dersom sjølvstendige rettssubjekt som på eit slikt grunnlag er omfatta av lova, avslår innsynskrav.

Dersom det er éin kommune eller fylkeskommune som har slik eigardel eller rett til å velje medlemmer til det øvste organet i eit sjølvstendig rettssubjekt, følgjer det av § 11 tredje ledd fyrste punktum at fylkesmannen i det aktuelle fylket er klageinstans. Etter § 11 tredje ledd andre punktum er fylkesmannen i fylket òg klageinstans dersom det er fleire kommunar, eller ein fylkeskommune og ein eller fleire kommunar, som saman har slik eigardel eller rett til å velje medlemmer til det øvste organet i eit slikt sjølvstendig rettssubjekt.

Dersom kommunane som saman har slik eigardel eller rett til å velje medlemmer til det øvste organet i eit sjølvstendig rettssubjekt som er omfatta av offentleglova, ligg i ulike fylke, skal klageinstansen vere fylkesmannen i det fylket flest av kommunane tilhøyrer. Dette følgjer av § 11 tredje ledd tredje punktum. Høyrer like mange av dei aktuelle kommunane til ulike fylke, skal fylkesmennene i desse aktuelle fylka bli samde om kven som skal vere klageinstans, jf. § 11 tredje ledd fjerde punktum. Avtale om dette kan gjerast i den enkelte saka eller på meir generell basis.

Dersom ein fylkeskommune har eigardel eller rett til å velje medlemmer til det øvste organet i eit sjølvstendig rettssubjekt som er omfatta av offentleglova, saman med kommunar som høyrer til ulike fylke, skal likevel fylkesmannen i det fylket fylkeskommunen er tilknytt alltid vere klageinstans. Dette følgjer av § 11 tredje ledd tredje punktum. Har fleire fylkeskommunar saman eigardel eller rett til å velje medlemmer til det

øvste organet i eit sjølvstendig rettssubjekt, vil § 11 tredje ledd fjerde punktum gjelde tilsvarande, jf. § 11 tredje ledd femte punktum. Avtale mellom fylkesmennene kan òg i slike tilfelle gjerast i den enkelte saka eller på generell basis. Regelen i § 11 tredje ledd femte punktum gjeld òg der kommunar har eigardel eller rett til å velje medlemmer til det øvste organet i eit sjølvstendig rettssubjekt saman med fylkeskommunane.

Etter offentlegforskrifta § 11 fjerde ledd skal Kultur- og kyrkjedepartementet vere klageinstans dersom Stiftelsen Nasjonalmuseet for kunst avslår eit krav om innsyn.

Endeleg bestemmer offentlegforskrifta § 11 femte ledd at dersom administrasjonen ved Sametinget avslår krav om innsyn, skal Sametingsrådet vere klageinstans.

Alle klageinstansar kan prøve alle sider av saka, både reint juridiske vurderingar, til dømes om dokumentet er omfatta av eit unntakshøve, og vurderinga av om det skal givast meirinnsyn.

Offentleglova § 32 fyrste ledd sjette punktum slår fast at når det blir klaga over avgjerder frå eit departement, der klageinstansen vil vere Kongen i statsråd, skal departementet opplyse om at retten til å klage til Sivilombodsmannen ikkje gjeld for avgjerder av Kongen i statsråd.

10.2 Rett til å klage som om innsynskravet var avslått dersom det ikkje er avgjort innan fem arbeidsdagar Offentleglova § 32 andre ledd inneheld reglar om kor lang tid det kan gå frå eit krav om innsyn er sett fram til det kan fremjast klage over at innsyn ikkje blir gitt. Det fanst ingen tilsvarande regel i offentlegheitslova 1970.

Etter offentleglova § 32 andre ledd fyrste punktum skal det reknast som eit avslag på innsyn, som gir klagerett etter fyrste ledd, dersom den som har kravd innsyn ikkje har fått svar innan fem arbeidsdagar etter at organet mottok innsynskravet. Utan ein slik regel kan klageretten bli illusorisk av di den som har kravd innsyn aldri får noko avslag å klage på.

Offentleglova § 32 andre ledd inneber likevel ikkje at det gjeld ein maksimumsfrist på fem dagar for å avgjere eit innsynskrav. Som det går fram under punkt 9.3 ovanfor kan ei sakshandsamingstid på over fem arbeidsdagar vere innanfor lova. Føresegna i offentleglova § 32 andre

ledd medfører inga endring i dette. Likevel er fristen etter § 32 andre ledd absolutt, slik at klagerett kan inntreffe lenge før fristen til å avgjere innsynskravet er ute.

Etter forvaltningslova § 33, som gjeld her, jf. offentleglova § 32 tredje ledd andre punktum, skal fyrsteinstansen ved klage sjølv vurdere saka på nytt før klaga og saksdokumenta elles blir sende til klageinstansen. Dette gjeld også ved klager etter offentleglova § 32 andre ledd. Det er ikkje aktuelt med oversending til ein klageinstans før fyrsteinstansen har vurdert saka på nytt, og den nye vurderinga vil her innebere å ta ei endeleg avgjerd. Dermed vil klageretten etter offentleglova § 32 andre ledd i praksis fungere som ei påminning og purring overfor organet som handsamar innsynskravet.

Når det kjem ei klage grunna at det har teke over fem dagar utan at det er kome noka avgjerd av eit framsett innsynskrav, og saka deretter endar med avslag, er det ikkje naudsynt med noka ny klage mot dette avslaget. Saka skal i så fall gå til klageinstansen etter dei vanlege reglane. Ei slik klage på bakgrunn av at saka ikkje er avgjort innan fem dagar vil difor vere å rekne som ei latent klage inntil saka faktisk er avgjort av fyrsteinstansen.

For å motverke at det blir sendt klager før saka er avgjort i forvaltningsorganet, kan det vere nyttig å sende eit førebels svar til den som har bedt om innsyn, der det blir gjort greie for kvifor ein ikkje har fått svar enno. Slikt førebels svar bør sendast før fristen på fem dagar er ute. Ei viss plikt til å sende slikt svar følgjer alt av prinsippet om god forvaltningsskikk. Eit slikt førebels svar påverkar ikkje klageretten som gjeld etter fem dagar. I «svar» etter offentleglova § 32 andre ledd ligg det krav om endeleg avgjerd av innsynskravet, og ein kan ikkje få utsett dette gjennom førebelse svar.

Heller ikkje ei oversending av dokument eller delar av dokument etter kvart som dei blir gjennomgåtte og klargjorde for innsyn, fører til at klageretten etter fem dagar ikkje kan gjerast gjeldande. Lova gir klagerett utan ytterlegare vilkår dersom kravet om innsyn ikkje er avgjort fullstendig innan fem dagar etter at kravet vart motteke, og dette kan ikkje avhjelpast gjennom at kravet er delvis avgjort.

Offentleglova § 32 andre ledd andre punktum bestemmer at retten etter fyrste punktum til å klage dersom ein ikkje mottek svar innan fem arbeidsdagar ikkje gjeld for saker der Kongen i statsråd er klageinstans,

det vil seie ved krav om innsyn hos eit departement. Etter offentleglova § 32 andre ledd tredje punktum gjeld heller ikkje regelen i fyrste punktum for innsynskrav der det etter oppmoding frå den som krev innsyn blir retta førespurnad til den som har krav på tystnad om samtykke til oppheving av teieplikt, jf. offentleglova § 13 tredje ledd, og når spørsmål om nedgradering må leggjast fram for eit anna organ. I slike tilfelle vil sakshandsaminga i praksis alltid ta lengre tid enn fem arbeidsdagar.

10.3 Klagesaksførebuing og sakshandsaming i klageinstansen Det følgjer av offentleglova § 32 tredje ledd fyrste punktum at ei klage skal førebuast og avgjerast utan ugrunna opphald. Ordlyden er tilpassa formuleringa i forvaltningslova § 11 a fyrste ledd for å få fram at òg saksførebuinga skal skje raskt, og kravet er elles det same som etter § 29 fyrste ledd andre punktum gjeld for handsaming av innsynskrav i fyrsteinstansen, jf. punkt 9.3 ovanfor. Klagesaksførebuinga vil, i tråd med forvaltningslova § 33, til dels finne stad i fyrsteinstansen, som skal leggje saka til rette for klageinstansen. Handsaminga av klagesaker vil typisk ta noko lengre tid enn handsaminga i fyrsteinstansen, sidan klageinstansen må gjennomgå og vurdere saka på nytt, og ein stiller strengare krav til grunngivinga av avgjerder i klagesaker. Slike saker vil ofte òg vere meir kompliserte enn fyrsteinstanssakene. Både sjølve kravet om innsyn, grunngivinga for å nekte dette, og eventuelle nye moment i klaga må vurderast.

Offentleglova § 32 tredje ledd andre punktum seier at reglane i forvaltningslova kapittel VI gjeld for klagehandsaming etter offentleglova så langt dei passar. Reglane om klagehandsaming i offentleglova skil seg noko frå det som elles følgjer av forvaltningslova, ved at dei omtala særreglane for klager etter offentleglova gjeld. Derimot vil dei sentrale reglane om klagefrist (forvaltningslova §§ 29-31), krava til ei klage (§ 32), reglane om saksførebuing i klagesaker (§ 33), at klageinstansen skal prøve alle sider av saka (§ 34 andre ledd), noko som for saker som går til Kongen i statsråd er nytt i høve til offentlegheitslova 1970, og rett til å få dekt sakskostnader som har vore naudsynte for å få endra vedtaket (§ 36) gjelde fullt ut. Etter forvaltningslova § 36 fjerde ledd vil forvaltninga som hovudregel ha plikt til å opplyse parten om retten til å krevje sakskostnader dersom vedtaket blir endra.

10.4 Tvangsgjennomføring av vedtaket til klageinstansen Offentleglova § 32 fjerde ledd bestemmer at vedtaket til klageinstansen er særleg tvangsgrunnlag etter tvangsfullføringslova kapittel 13 overfor kommunar, fylkeskommunar og sjølvstendige rettssubjekt som er omfatta av offentleglova etter § 2 fyrste ledd bokstav b til d. Dersom eit slikt organ nektar å følgje vedtak frå klageinstansen om å gi innsyn, vil den som har kravd innsyn kunne få tvangsfullført kravet på grunnlag av vedtaket frå klageinstansen. Tvangsfullføringa vil i slike saker skje gjennom at kravet blir sett fram for tingretten, som vil påleggje det aktuelle organet ei laupande tvangsmulkt inntil det blir gitt innsyn slik klageinstansen pålegg. Utan denne føresegna hadde den som kravde innsyn ikkje hatt tvangsgrunnlag som følgje av vedtaket, og ein måtte då fyrst ha gått til domstolane for å få dom for kravet, og deretter sett i verk tvangsfullføring.

10.5 Andre kontrollordningar for oppfølging av offentleglova

10.5.1 Klage til Sivilombodsmannen Sivilombodsmannen er Stortingets ombodsmann for forvaltninga, og fører kontroll med forvaltninga si verksemd. Som ein del av dette har det vorte ført kontroll med korleis forvaltninga har etterlevd offentlegheitslova 1970. Det er ikkje innført eller lagt opp til endringar med omsyn til Sivilombodsmannen si verksemd i samband med innføringa av den nye lova.

Kontrollen skjer både etter at saker er klaga inn for Ombodsmannen, og av eige tiltak frå denne. I praksis vil Ombodsmannen prøve alle sider av saka, òg om det skulle vore gitt meirinnsyn. Normalt vil ikkje Ombodsmannen handsame ei sak som blir klaga inn før dei ordinære klagemoglegheitene er nytta, dersom han ikkje finn at det ligg føre særleg grunn til å ta opp saka straks, jf. instruks for Ombodsmannen § 5. Dette inneber at det primært vil vere etter at ein klageinstans har stadfesta eit vedtak om å nekte innsyn at Ombodsmannen vil kome inn i saka, og at det vil vere vedtaket frå klageinstansen som vil bli innklaga til Ombodsmannen.

I saker der eit krav om innsyn er retta til eit departement, og klageinstansen dermed er Kongen i statsråd, vil situasjonen derimot vere annleis. Det følgjer av ombodsmannslova, lov 22. juni 1962 nr. 8, § 4 fyrste

ledd bokstav b at avgjerder gjorde i statsråd fell utanfor arbeidsområdet til Sivilombodsmannen, og klage til denne vil dermed vere uaktuelt dersom saka fyrst er handsama av Kongen i statsråd. Dette er bakgrunnen for pålegget i offentleglova § 32 fyrste ledd sjette punktum om at departementa ved klager på avgjerder frå dei skal opplyse om at retten til klage til Sivilombodsmannen ikkje gjeld for avgjerder av Kongen i statsråd.

Sivilombodsmannen har ikkje myndigheit til å treffe rettsleg bindande avgjerder, men kan etter ombodsmannslova § 10 fyrste ledd uttale «sin mening» om tilhøve som fell innanfor hans arbeidsområde, og etter andre ledd påpeike det om han finn at det er gjort feil eller utvist «forsømmelig forhold» i den offentlege forvaltninga. Det vil såleis kome ei uttale med kritikk av forvaltninga dersom Sivilombodsmannen meiner at det skulle vore gitt innsyn i ei sak der eit forvaltningsorgan har gjort unntak.

Klagefristen til Sivilombodsmannen er etter ombodsmannslova § 6 tredje ledd eitt år etter at tenestehandlinga det blir klaga over fann stad, men ei eldre sak kan takast opp av Ombodsmannen etter eige tiltak. Denne fristen er ofte lite interessant når det gjeld å få innsyn i dagsaktuelle saker, men i mange tilfelle vil det vere eldre dokument det blir kravd innsyn i, slik at tidspunktet spelar mindre rolle, og mange kan dessutan ha interesse av å få avklara i ettertid om dei hadde rett til innsyn eller ikkje, til dømes med tanke på seinare innsynssaker i same kategori.

10.5.2 Domstolskontroll Gyldigheita av forvaltningsvedtak kan normalt prøvast for domstolane, og dette er òg tilfelle med forvaltninga si etterleving av offentleglova.

Søksmål med krav om at avgjerd om å nekte innsyn blir kjent ugyldig kan reisast av personar som i samsvar med tvistelova § 1-3 andre ledd har eit «reelt behov for å få kravet avgjort i forhold til saksøkte», noko som skal avgjerast ut frå ei vurdering av «kravets aktualitet og partenes tilknytning til det». Slike personar vil fyrst og fremst vere dei som har kravd innsyn og fått avslag. Når desse vilkåra i § 1-3 er oppfylde, kan òg organisasjonar gå til søksmål i eige namn dersom det aktuelle tilhøvet ligg innanfor føremålet og det naturlege verkeområdet for organisasjonen å vareta, noko som følgjer av tvistelova § 1-4 fyrste ledd. Dersom det er ein journalist eller eit medieorgan elles som har fått avslag på inn-

syn, vil organisasjonar som Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag og andre presseorganisasjonar kunne gå til søksmål etter desse reglane. Domstolen kan prøve om forvaltninga i det aktuelle tilfellet hadde høve til å gjere unntak frå retten til innsyn, og om det er gjort ei tilstrekkeleg vurdering av spørsmålet om meirinnsyn bør utøvast. Derimot kan sjølve utfallet av forvaltninga si meirinnsynvurdering, den konkrete vurderinga, ikkje prøvast av domstolen, då dette vurderingstemaet ligg innanfor det frie skjønnet til forvaltninga. Domstolane kan likevel, i tråd med det som elles gjeld om prøving av fritt skjønn, prøve om det i meirinnsynsvurderinga er teke utanforliggjande omsyn, lagt til grunn rett faktum osv.