Rettleiar til offentleglova - Interne dokument til bruk for saksførebuinga

Interne dokument til bruk for saksførebuinga

7 Interne dokument til bruk for saksførebuinga

7.1 Innleiing Etter offentleglova §§ 14 og 15 er det høve til å gjere unntak for visse dokument som er utarbeidde til bruk i den interne saksførebuinga i eit organ. Desse dokumenta blir gjerne delte i to kategoriar. For det fyrste femner dette om dokument som eit organ har utarbeidd til bruk i si eiga interne saksførebuing, såkalla organinterne dokument, jf. § 14, og for det andre visse dokument som eit organ har innhenta frå andre organ eller personar utanfor organet til bruk i si interne saksførebuing, jf. § 15.

Unntaka i §§ 14 og 15 avløyser unntaksføresegnene i § 5 i offentlegheitslova 1970. Unntaket for organinterne dokument er i hovudsak vidareført uendra i den nye lova, medan unntaka for dokument som blir innhenta frå andre til bruk for saksførebuinga er endra. Unntakshøvet for slike dokument er vesentleg snevrare enn det var etter offentlegheitslova 1970.

Offentleglova § 16 regulerer korleis unntaksføresegnene i §§ 14 og 15 skal brukast i kommunane og fylkeskommunane, sjå nærare punkt 7.4 nedanfor.

Føresegnene i §§ 14 og 15 gir høve, men inga plikt, til å nekte innsyn. Regelen om meirinnsyn gjeld både for dokument som det kan gjerast unntak for etter § 14 og etter § 15. Omsynet til å kunne ha ein intern sfære der informasjon kan haldast fortruleg, det omsynet som grunngir desse unntaka, vil gjennomgåande gjere seg sterkare gjeldande for dei organinterne dokumenta enn for dokument som blir innhenta frå andre til bruk i saksførebuinga. Difor vil det oftare vere aktuelt å utøve meirinnsyn for dokument som er omfatta av § 15 enn for dei som er omfatta av § 14.

7.2 Unntaket for organinterne dokument

7.2.1 Generelt Offentleglova § 14 fyrste ledd slår fast hovudprinsippet om at eit organ kan gjere unntak frå retten til innsyn for dokument som organet har utarbeidd for eiga intern saksførebuing. Av di heile dokumentet vil ha ein slik karakter, har ein på dette området halde på løysinga om å kunne nekte innsyn i heile dokumentet.

7.2.2 Kva er eitt og same organ? Sidan vilkåret for at dette unntaket skal kunne brukast er at organet sjølv har utarbeidd dokumentet for si eiga saksførebuing, vil eit grunnleggjande spørsmål her vere kva som utgjer eitt og same organ.

Det generelle utgangspunktet er at ein organisasjon som framstår som ei sjølvstendig eining må reknast som eitt organ. I ei vurdering av om organet framstår som sjølvstendig må det leggjast vekt på korleis det er organisert, og om det har nokon sjølvstendig myndigheit til å treffe avgjerder.

Personar eller einingar som på permanent basis utfører sekretariatsfunksjonar for eit organ, skal normalt reknast som ein del av dette organet. Dette gjeld sjølv om sekretariatet i visse saker har fått myndigheit til å treffe avgjerder.

Dersom eit forvaltningsorgan eller eit sjølvstendig rettssubjekt er under leiing av eit kollegialt organ, som eit råd eller styre, må rådet eller styret reknast som ein del av organet eller rettssubjektet.

Det vil avhenge av ei konkret vurdering om personar som er mellombels knytte til eit organ, til dømes for eit utgreiingsoppdrag, skal reknast som ein del av organet eller som sjølvstendige eksterne oppdragstakarar. Dersom slike personar er tilsette som arbeidstakarar i organet, vil dei alltid måtte reknast som ein del av organet. Er dei derimot å rekne som oppdragstakarar, vil spørsmålet avhenge av kva slags oppdrag det er tale om, kva mandat personane har, kor lenge oppdraget skal vare, og om dei skal samarbeide tett med organet.

I nokre samanhengar vil likevel ikkje fast tilsette arbeidstakarar vere å rekne som ein del av organet. Mellom anna gjeld dette i samband med dokument som gjeld oppseiing, opprykk, permisjonar o.l., reiserekningar og andre krav på refusjon. Korrespondanse mellom ein arbeidstakar og eit organ som gjeld drifta av verksemda vil i utgangspunktet vere organintern, men dette kan stille seg annleis dersom det oppstår sterk konflikt mellom partane.

Korrespondanse mellom elevar og skulen, pasientar og sjukehuset eller innsette og fengselet vil normalt ikkje vere å rekne som interne dokument. Dette kan stille seg annleis dersom personane opptrer på vegner av institusjonen som ein del av opphaldet der, til dømes der ein tillitsvald automatisk er medlem av eit utval eller liknande i institusjonen.

Opptrer den tillitsvalde overfor institusjonen på vegne av nokre av dei vedkomande skal representere, til dømes i ein konflikt, vil korrespondansen derimot ikkje vere organintern.

7.2.2.1 Særleg om departement, direktorat osv. Eit departement er å rekne som eitt organ. På grunn av det sterke organisatoriske sambandet mellom dei ulike delane av departementet gjeld dette sjølv om enkelte avdelingar eller andre einingar innanfor departementet har sjølvstendig myndigheit til å treffe avgjerder.

På same måte er regjeringa som kollegium å rekne som eitt organ, sjølv om alle departementa vil vere involverte i arbeidet til regjeringa. Når det er tale om regjeringsnotat, utkast til slike notat og andre dokument som blir utveksla i samband med saker som regjeringa handsamar, må såleis alle departementa som er involvert reknast som delar av eitt og same organ, slik at dokumenta er omfatta av § 14 fyrste ledd. Det same gjeld for dokument som blir utveksla i samband med sakshandsaminga i statssekretærutval og andre utval innan regjeringa.

Eit vanleg frittståande direktorat reknast som eit organ for seg. Skulle eit direktorat derimot vere organisert som ei departementsavdeling, og difor ikkje treffe avgjerder i eige namn, vil det derimot vere eit hjelpe-organ for departementet, og bli rekna som ein del av departementet. Dersom eit direktorat som organisatorisk sett inngår som ei departementsavdeling likevel treffer avgjerder i eige namn, må dette derimot reknast som eit eige organ. Denne organiseringa er sjeldan å finne i dag.

Fylkesmannen er eit sjølvstendig organ overfor sentraladministrasjonen. Kvar fylkesmann utgjer eit organ for seg, medan avdelingane hos den enkelte fylkesmannen er ein del av det same organet (det enkelte fylkesmannsembetet).

Det kan oppstå tvil når det gjeld sentrale organ med tilknytte lokale einingar. Ein har lagt til grunn at norske delegasjonar til internasjonale organisasjonar er ein del av den norske forvaltninga som har oppnemnt dei, og vidare at norske ambassadar og andre utanriksstasjonar er ein del av Utanriksdepartementet.

7.2.2.2 Kommunar og fylkeskommunar Her viser ein til omtala av § 16 nedanfor under punkt 7.4.

7.2.2.3 Særleg om utval, arbeidsgrupper osv. Ei arbeidsgruppe som er oppnemnt av eit organ, til dømes eit departement, for å greie ut ei særskild sak, må normalt reknast som ein del av det organet som har oppnemnt ho. Intern korrespondanse mellom gruppa og organet vil det følgjeleg kunne gjerast unntak frå innsyn for etter § 14 fyrste ledd.

Formelle granskingskommisjonar(granskingsutval), klagenemnder, kontrollutval, lovbestemte råd og utgreiingsutval oppnemnde ved kongeleg resolusjon vil som utgangspunkt vere eigne organ etter offentleglova. Desse er typisk uavhengige og åtskilde frå andre organ.

Kvar ein skal trekkje grensa når det gjeld utval, må i tvilstilfelle avgjerast etter ei konkret heilskapleg vurdering, der ein mellom anna legg vekt på heimelsgrunnlaget for oppnemninga, kor lenge arbeidet varar, i kva grad utvalet har eigen organisasjon, mandatet og samansetjinga.

Koordinerande utval, som blir oppretta for å samordne aktiviteten til fleire andre organ politisk, fagleg eller administrativt, må typisk reknast som eigne organ, ikkje som hjelpeorgan underlagt nokon av dei andre.

7.2.2.4 Særleg om sjølvstendige rettssubjekt Etter offentleglova § 2 fyrste ledd bokstav c og d vil ei rekkje sjølvstendige rettssubjekt, til dømes selskap og stiftingar, vere omfatta av lova. I vurderinga etter offentleglova § 14 fyrste ledd må kvart enkelt sjølvstendig rettssubjekt reknast som eitt organ. Innanfor eit konsern vil dermed kvart enkelt selskap vere eit organ. Korrespondanse mellom sjølvstendige rettssubjekt vil såleis aldri kunne haldast utanom innsyn etter § 14 fyrste ledd.

7.2.3 Dokumentet må vere utarbeidd av organet sjølv For at § 14 fyrste ledd skal gjelde, må det aktuelle dokumentet vere utarbeidd av organet sjølv. Dette inneber at dokument som er utarbeidde av eksterne personar eller organ ikkje er omfatta av unntaket, sjølv om dei blir brukte og inkluderte i den interne saksførebuinga. Det er derimot ikkje til hinder for å nekte innsyn at eit dokument inneheld opplysningar som er innhenta eller komne inn frå utanforståande, så lenge sjølve dokumentet er utarbeidd av organet.

Vidare må det trekkjast ei grense mellom dokument utarbeidd av orga-

net og av tilsette som privatpersonar. Dersom nokon til dømes sender ein søknad til organet der vedkomande sjølv er tilsett, opptrer denne som privatperson i saka, og søknaden og vidare korrespondanse i saka er ikkje å rekne som interne dokument.

I saker om arbeidstilhøve, som tilsetjing, avskil, suspensjon osv., vil ein tilsett ha partsstilling overfor organet, og korrespondansen mellom dei er ikkje intern. Det same gjeld for korrespondanse som gjeld permisjonssøknader, reiserekningar osv. Korrespondanse med tillitsvalde frå eit organ si side vil vere organintern når den tillitsvalde opptrer i eigenskap av å vere medlem av utval eller liknande som er ein del av organet. Korrespondanse der den tillitsvalde opptrer på vegner av tilsette i forhandlingar og konfliktar, kan derimot ikkje reknast som organintern. I slike situasjonar vil derimot andre unntaksføresegner ofte kunne brukast.

7.2.4 Dokumentet må vere utarbeidd til organet si interne saksførebuing Unntaket i § 14 fyrste ledd gjeld berre dokument utarbeidde til saksførebuinga. Dette vil omfatte framlegg, utkast, konsept, skisser, utgreiingar og liknande arbeidsdokument som blir utarbeidd undervegs i prosessen. Innsyn kan òg bli nekta etter at saka er avslutta.

Det kan ikkje stillast krav til at dokumentet må gjelde ei bestemt sak. Meir generelle hjelpedokument som er utarbeidd til intern bruk, kan vere omfatta av unntaket. Døme er generelle vurderingar, statistikkar og kostnadsanalysar. Når det gjeld sjølvstendige rettssubjekt, som aksjeselskap, kan slik informasjon typisk gå fram av styreprotokollar og tilsvarande dokument. Slike dokument vil såleis òg kunne vere omfatta av unntaket i § 14 fyrste ledd.

7.2.5 Dokumentet må vere internt For at det skal kunne gjerast unntak etter § 14 fyrste ledd må dokumentet vere internt, noko som inneber at det som hovudregel ikkje kan vere sendt ut av organet. Dersom det blir sendt ut til utanforståande i original eller kopi vil høvet til å gjere unntak etter denne føresegna som hovudregel vere tapt. Dette vil gjelde uavhengig av kven dokumentet er oversendt til og på kva måte det er sendt.

Dette må likevel presiserast nærare. Oversending av eit internt dokument til ein klageinstans i samband med handsaming av ei klagesak medfører

ikkje at det ikkje lenger kan gjerast unntak frå innsyn i kraft av at dokumentet er internt. Det same gjeld oversending til andre klageinstansar, som Sivilombodsmannen eller offentleg oppnemnde klagenemnder, og til kontroll- og tilsynsorgan som Riksrevisjonen eller statlege ombod og tilsyn, som til dømes Likestillings- og diskrimineringsombodet, Kredit tilsynet eller Konkurransetilsynet i samband med desse organa si handsaming av kontroll- og tilsynssaker. Tilsvarande vil òg gjelde for meir spesielle kontrollorgan, som til dømes eit granskingsutval. I desse tilfella vil det normalt vere plikt til å gi ut organinterne dokument, slik at det ikkje dreier seg om friviljug utsending. Omsyna som talar for at unntakshøvet skal gå tapt ved utsending slår då ikkje til. Unntakshøvet vil heller ikkje gå tapt dersom elles organinterne dokument blir sende til slike kontroll- og tilsynsorgan utan at det ligg føre nokon formell plikt til å oversende dokumenta. Grunngivinga for dette er at ei anna løysing ville kunne føre til at informasjonstilfanget til kontroll- og tilsynsorgan vart avgrensa.

Ved oversending til organ med ei koordinerande rolle, som Statsministarens kontor og Finansdepartementet overfor departementa, og oversending til eit sideordna organ for vidare sakshandsaming, til dømes ein annan fylkesmann som følgje av ugildskap, vil òg unntakshøvet etter § 14 fyrste ledd framleis gjelde.

Dersom dokumentet berre blir vist fram til utanforståande, utan at dei får kopi, er dokumentet framleis omfatta av unntaket frå innsyn. Her må det likevel gå ei grense; dette kan ikkje medføre at den utanforståande får høve til å sjølv ta kopi, eller ta avskrift eller liknande, sidan det ville få same verknad som å gje ut ein kopi.

Om eit organinternt dokumentet blir sendt over i omarbeidd form, endrar ikkje dette på statusen som organinternt for det opphavlege dokumentet. Det krevst at dokumentet har gjennomgått reelle endringar samanlikna med den opphavlige versjonen.

7.2.6 Dokument som ikkje er omfatta av unntakshøvet for organinterne dokument Unntaket i offentleglova § 14 fyrste ledd vil femne om nokre dokument der omsyna bak unntaket ikkje gjer seg gjeldande. For å sikre at unntaket i § 14 fyrste ledd ikkje skal rekkje lenger enn dei reelle unntaksbehova tilseier, listar § 14 andre ledd opp visse dokument som ikkje er omfatta av det generelle unntakshøvet for interne dokument. Ein slik regel fanst ikkje i offentlegheitslova 1970. Slike dokument eller delar av

dokument som er omfatta av lista i § 14 andre ledd vil det likevel kunne gjerast unntak for etter dei andre unntaksføresegnene i lova, dersom vilkåra for det er til stades.

Etter § 14 andre ledd bokstav a kan ein ikkje gjere unntak frå retten til innsyn for dokument eller del av dokument som inneheld den endelege avgjerda til organet i ei sak. Dokumenta som berre inneheld sjølve avgjerda er ikkje utarbeidde for den interne saksførebuinga, og unntaket i fyrste ledd ville i alle høve ikkje gjelde for desse. Men andre ledd bokstav a vil òg omfatte elles organinterne dokument som inneheld den endelege avgjerda i form av ei påteikning. I slike tilfelle er det berre sjølve påteikninga som det ikkje kan gjerast unntak etter § 14 for. Resten av dokumentet vil vere organinternt på vanleg måte, men dersom det blir gitt innsyn i påteikninga må det gå fram kva slags dokument det er tale om. Regelen kjem berre inn der det er gjort endeleg avgjerd i ei sak. Reine interne avgjerder, som til dømes å ikkje gå vidare med eit prosjekt, er difor ikkje omfatta. Konklusjonar i regjeringskonferansar og i regjeringsoppnemnde utval er heller ikkje å rekne som endelege avgjerder.

§ 14 andre ledd bokstav b seier at det ikkje kan gjerast unntak etter fyrste ledd for generelle retningsliner for sakshandsaminga til eit organ. Det er ikkje krav om at retningslinene må vere rettsleg bindande. Dei må kunne ha innverknad på sakshandsaminga, men det er ikkje krav om at dei skal ha noko å seie for om vedtaka er gyldige eller den aktuelle aktiviteten lovleg. Døme på kva som vil vere omfatta av dette er generelt utforma skriv om korleis regelverk skal tolkast, retningsliner for utøving av skjønn, interne sakshandsamingsfristar og etiske retningsliner for sakshandsaminga. Retningsliner som berre gjeld ein eller nokre få bestemte saker vil ikkje vere generelle, og dei fell difor utanfor bokstav b.

Etter andre ledd bokstav c vil ikkje føredrag til saker som er avgjorde av Kongen i statsråd vere omfatta av fyrste ledd. Dette gjeld altså fyrst etter at saka er avgjort. Samanlikna med offentlegheitslova 1970 utgjer dette ei endring, då slike dokument var omfatta av unntaka ein fann i § 5 fyrste ledd og § 6 fyrste ledd nr. 3 i denne lova. Det vart likevel som oftast utøva meirinnsyn for slike dokument.

Bokstav d fastslår at presedenskort og liknande, kortfatta skildringar av innhaldet i eit dokument eller ei sak, heller ikkje skal vere omfatta av unntaket i fyrste ledd. Dette gjeld likevel ikkje der presedenskortet samanfattar innhaldet i organinterne dokument, eller elles gir uttrykk for interne vurderingar.

7.2.7 Avgrensing av unntakshøvet for organinterne dokument i offentlegforskrifta Etter offentlegforskrifta § 8 gjeld ikkje unntaket i offentleglova § 14 fyrste ledd for dokument frå administrasjonen til styret i helseføretak etter helseføretakslova, dokument frå administrasjonen til ei kollegial eining ved universitet og høgskolar og dokument mellom fakultet ved universitet og høgskolar. Dette inneber at saksførebuande dokument som blir utveksla mellom dei nemnde einingane i desse organa ikkje kan haldast utanom innsyn etter offentleglova § 14 fyrste ledd. Dei andre unntaka i offentleglova vil kunne brukast på slike dokument dersom vilkåra for det er til stades. Dette gjeld òg unntaka i § 15, til dømes der ei eining må reknast som underordna ei anna eining.

7.3 Dokument innhenta utanfrå for den interne saksførebuinga

7.3.1 Generelt om unntakshøvet for dokument innhenta frå andre I tillegg til dei dokumenta eit organ sjølv utarbeider under saksførebuinga vil det ofte vere behov for å innhente dokument utanfrå, både frå andre offentlege organ og frå private. Utgangspunktet etter offentleglova er at det ikkje er høve til å gjere unntak for dokument som blir innhenta utanfrå til bruk i den interne saksførebuinga til eit organ. Offentleglova § 15 opnar likevel for at det i visse situasjonar kan gjerast unntak frå retten til innsyn òg for dokument eller delar av dokument som er innhenta utanfrå. Unntakshøvet for dokument innhenta utanfrå for den interne saksførebuinga etter offentleglova er vesentleg snevrare enn etter offentlegheitslova 1970.

Dersom det fyrst er høve til å gjere unntak for eit dokument som er innhenta utanfrå, vil unntakshøvet gjelde både hos mottakaren og avsendaren.

Også dokument om innhenting av dokument utanfrå til bruk for saksførebuinga i eit organ, kan etter omstenda haldast utanom innsyn, jf. offentleglova § 15 tredje ledd. Det same gjeld for innkallingar til og referat frå møte som blir haldne for å få bidrag til saksførebuinga til eit organ. Også i disse tilfella gjeld unntakshøvet i så fall både hos mottakaren og avsendaren.

7.3.2 Unntak frå innsyn for dokument innhenta frå underordna organ

7.3.2.1 Generelt Offentleglova § 15 fyrste ledd fyrste punktum opnar for at eit organ kan gjere unntak frå retten til innsyn for dokument som organet har innhenta frå eit underordna organ til bruk i si interne saksførebuing, når dette er naudsynt for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar. Dersom desse vilkåra fyrst er oppfylde, kan det gjerast unntak for heile dokumentet.

7.3.2.2 Mottakarorganet må vere overordna avsendarorganet Eit fyrste vilkår for å gjere unntak etter denne føresegna er at dokumentet som eventuelt skal haldast utanom innsyn må kome frå eit organ som er underordna mottakarorganet. Om eit organ er underordna eit anna vil fyrst og fremst avhenge av om det eine organet har omgjeringsog instruksjonsrett overfor det andre organet. Etter offentleglova § 15 fyrste ledd fyrste punktum vil dessutan eit organ vere å rekne som overordna eit anna dersom det kan påleggje det andre organet arbeidsoppgåver på det aktuelle saksområdet.

Ordinære direktorat vil til dømes vere underlagde eit departement, og politidistrikta er underlagde Politidirektoratet. Fylkesmennene vil på dei ulike fagområda dei handterer vere underlagde vedkomande fagdepartement, medan dei administrativt sett er underlagde Fornyings- og administrasjonsdepartementet. Også andre organ kan ha forskjellige overordna organ frå sak til sak. Døme på det er Servicesenteret for departementa (DSS) og Statsbygg. Desse organa vil vere å rekne som underordna det departementet eller organet det utfører oppgåver for i den enkelte sak. Det er ikkje eit vilkår for å gjere unntak at organet som får dokumentet er direkte overordna det andre.

Organ som ved handsaming av enkeltsaker har ei uavhengig stilling overfor forvaltninga elles, som visse ombod og tilsyn, blir rekna som underordna til organ som har høve til å påleggje dei generelle utgreiingsoppgåver. Dei vil likevel berre bli rekna som underordna organ etter offentleglova § 15 fyrste ledd fyrste punktum når det gjeld dokument som blir utveksla i samband med slike utgreiingsoppgåver og liknande som det overordna organet har pålagt dei å utføre. Dette inneber at omgrepet underordna organ i offentleglova § 15 fyrste ledd fyrste punktum er noko annleis enn elles i forvaltingsretten, sidan det

her er tilstrekkeleg for å bli rekna som underordna organ at eit anna organ kan påleggje organet utgreiingsoppgåver og liknande. Til dømes har Patentstyret ei uavhengig stilling i avgjerda av søknader om patent mv. Nærings- og handelsdepartementet og Justis- og politidepartementet kan likevel innanfor sine ansvarsområde påleggje Patentstyret meir generelle utgreiingsoppgåver, og i denne samanhengen vil Patentstyret vere å rekne som underordna det aktuelle departementet ved bruken av offentleglova § 15 fyrste ledd fyrste punktum. Eit anna døme er Regjeringsadvokaten, som har ei uavhengig stilling i si rådgivingsverksemd. Etter instruksen for Regjeringsadvokaten 9. mai 1962 § 2 kan likevel regjeringa eller eit departementet påleggje regjeringsadvokaten å gi juridiske utgreiingar. § 15 fyrste ledd fyrste punktum vil difor kunne brukast når Regjeringsadvokaten gir juridiske utgreiingar til regjeringa eller eit departement.

Det er ikkje krav om at organet som får dokumentet, og som skal bruke det i saksførebuinga si, er direkte overordna organet dokumentet kjem frå. Til dømes vil eit dokument frå ein fylkesmann i ei miljøsak kunne haldast utanom innsyn uavhengig av om dokumentet er utarbeidd til saksførebuinga i Direktoratet for naturforvaltning eller Miljøverndepartementet.

Dersom eit departement samarbeider med eit anna departement om ei sak og innhentar dokument frå eit underordna organ, vil slike dokument kunne vere omfatta av unntakshøvet hos det andre departementet, jf. offentleglova § 15 fyrste ledd andre punktum, jamvel om dette ikkje er overordna sendarorganet. Føresegna i offentleglova § 15 fyrste ledd fyrste punktum bør tolkast slik at dette gjeld både der eit dokument blir sendt frå eit underordna organ via det overordna departementet til eit anna departementet, og der dokumentet blir sendt direkte til det andre departementet i forståing med det overordna departementet. I tilfelle der det ikkje er høve til å gjere unntak for saksførebuande korrespondanse mellom to organ som samarbeider om ei sak, til dømes mellom to direktorat, vil det derimot ikkje vere høve til å gjere unntak for eit dokument som blir sendt til eit av organa frå eit organ som ikkje er underordna mottakaren, sjølv om avsendaren er underordna organet mottakaren samarbeider med om saka.

Sjølvstendige rettssubjekt, til dømes selskap, som er åtte av eller elles tilknytte stat, fylkeskommune eller kommune, skal aldri reknast som underordna organet dei er åtte av eller knytte til. Eit sjølvstendig rettssubjekt kan heller aldri reknast som eit underordna organ til eit anna

sjølvstendig rettssubjekt, til dømes vil ikkje § 15 fyrste ledd fyrste punktum kunne brukast mellom mor- og dotterselskap i eit konsern.

Kommunar og fylkeskommunar kan aldri reknast som underordna statlege organ.

Generelt vil ikkje eit organ A vere å rekne som underordna organ B åleine av di organ B utøver kontroll- og tilsynsmyndigheit over organ A.

Dokument som blir innhenta frå sideordna organ, frå overordna organ til bruk i eit underordna, frå partane i saka eller frå andre private, vil ikkje vere omfatta av unntakshøvet etter § 15 fyrste ledd fyrste punktum.

7.3.2.3 Dokumentet må vere utarbeidd av eit underordna organ Det saksførebuande dokumentet må vere utarbeidd av det underordna organet til det overordna organet. Det er likevel ikkje noko krav om at det underordna organet må ha utarbeidd dokumentet frå grunnen av. Unntaket vil også omfatte tilfelle der eit underordna organ utarbeider dokument som i stor grad er basert på materiale som er innhenta frå kjelder utanfor dette organet. Dersom eit underordna organ vidareformidlar ei bestilling frå eit overordna organ til eit anna organ som er underordna det underordna organet, vil framleis unntaket kunne brukast sjølv om bidraget sendast uendra vidare til det overordna organet. Derimot vil det ikkje vere høve til å gjere unntak dersom eit bidrag frå eit organ som ikkje kan reknast som underordna det underordna organet blir sendt uendra vidare til det overordna organet. Dersom unntaket i § 15 andre ledd kan brukast mellom det underordna organet og organet eller personar som gir bidrag, vil dette gjelde også når dokumentet blir oversendt til det overordna organet.

7.3.2.4 Dokumentet må vere til bruk for saksførebuinga i eit overordna organ Eit neste vilkår for å kunne gjere unntak etter § 15 fyrste ledd fyrste punktum er at dokumentet må vere til bruk for den interne saksførebuinga i det overordna organet. Dette inneber at sjølve føremålet med å innhente dokumentet i hovudsak må vere at det skal nyttast i førebuinga av ei uavslutta sak i det overordna organet. Dokument som blir sende motsett veg, det vil seie frå overordna organ til bruk i det underordna organet si førebuing av ei sak, kan ikkje haldast utanom innsyn etter offentleglova § 15 fyrste ledd fyrste punktum.

Dokument i avslutta saker som blir oversende til eit overordna organ til orientering, knyter seg ikkje til det overordna organet si førebuing av ei sak og vil difor falle utanfor unntaket.

Det er ikkje noko krav om at dokumentet reint faktisk blir brukt i saksførebuinga i det overordna organet. Det sentrale er om dokumentet er oversendt med sikte på slik bruk. Dersom føresetnaden ved oversendinga er at dokumentet skal sendast vidare i uendra form frå det overordna organet til utanforståande, og situasjonen er at unntaka i § 15 ikkje kan brukast ved oversendinga frå det overordna organet, vil ikkje unntaket kunne brukast.

Det er ikkje noko krav om at dokumentet gjeld éi bestemt sak i det overordna organet. Også utgreiingar o.l. som er utarbeidde for bruk i fleire saker kan vere omfatta av unntaket. Generelt og nøytralt bakgrunnsmateriale vil likevel som oftast ikkje kunne haldast utanom innsyn, av di vilkåret om at unntak må vere naudsynt ikkje vil vere oppfylt for dokument som har eit slikt innhald, sjå punkt 7.3.2.7 nedanfor.

7.3.2.5 Dokumentet må vere innhenta av det overordna organet Det tredje vilkåret for å kunne gjere unntak er at dokumentet må vere innhenta av det overordna organet, noko som er ei vidareføring av gjeldande rett under offentlegheitslova 1970.

For at dette vilkåret skal vere oppfylt, må det aktuelle dokumentet i utgangspunktet vere innsendt etter oppmoding eller direkte bestilling frå det overordna organet. I nokre situasjonar vil det likevel vere høve til å gjere unntak sjølv om det ikkje ligg føre noka uttrykkjeleg oppmoding eller bestilling frå det overordna organet. Til dømes vil det i tilfelle der to forvaltningsorgan har eit fast og tett samarbeid i enkelte tilfelle vere noko tilfeldig kor initiativet til å produsere eit dokument ligg. Etter omstenda vil det i slike tilfelle vere høve til å gjere unntak sjølv om det ikkje ligg føre noka oppmoding eller bestilling for det enkelte dokumentet. Ein ståande instruks om å sende inn dokument til bruk i intern saksførebuing i det overordna organet, vil vere tilstrekkeleg for å seie at slike dokument som er omfatta av instruksen er innhenta. Sjølv om det overordna organet ikkje har bedt om å få kvart enkelt dokument, vil det vere unntakshøve for alle dokument som blir oversende i ein situasjon der eit overordna organ oppmodar om bistand frå eit underordna organ i ei sak, og det deretter blir oversendt ei rekkje dokument frå det underordna organet.

Avgrensinga går mot dokument som det underordna organet sender ut av heilt eige tiltak. Dokument som blir sende frå underordna til overordna organ åleine av di det underordna organet har lovbestemt eller anna plikt til å kome med fråsegner i bestemte sakstypar, vil såleis ikkje vere omfatta av dette unntaket.

Vilkåret om at dokumentet må vere innhenta inneber også at det ikkje vil vere høve til å gjere unntak for dokument frå eit underordna organ som set i gang ei sakshandsaming hos det overordna organet. Vidare vil det normalt ikkje vere høve til å gjere unntak der underordna organ av eige tiltak oversender dokument med opplysningar og vurderingar som det går ut frå kan vere nyttige for ei sak som er under handsaming i det overordna organet. For oversendingar som ikkje gjeld ei konkret sak i det overordna organet, kan det gjennomgåande leggjast til grunn at det ikkje vil vere unntakshøve.

7.3.2.6 Dokumentet må vere internt Det vil normalt ikkje lengar vere høve til å gjere unntak etter offentleglova § 15 fyrste ledd fyrste punktum dersom eit dokument som det elles kunne vore gjort unntak for etter denne føresegna blir oversendt til utanforståande(det vil seie oversendingar der ingen av unntaka i § 15 kan brukast). Tilsvarande gjeld såleis her som for unntaket i § 14 for organinterne dokument. Ved oversending til kontrollorgan og liknande vil unntakshøvet likevel framleis gjelde. Sjå punkt 7.2.5 om dei tilsvarande spørsmåla for organinterne dokument

7.3.2.7 Unntak må vere naudsynt for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar Det er ikkje tilstrekkeleg for å gjere unntak etter offentleglova § 15 fyrste ledd fyrste punktum at dei ovanfor omtala vilkåra er oppfylde. I tillegg krevst det at unntak er naudsynt for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar. Dette er eit nytt unntaksvilkår, som innsnevrar unntakshøvet for dokument innhenta frå underordna organ vesentleg i høve til offentlegheitslova 1970.

Føremålet med dette vilkåret er å sikre at det ikkje skal vere unntakshøve for dokument som blir innhenta frå underordna organ åleine fordi dokumentet er til bruk for den interne saksførebuinga hos overordna organ, men at det berre skal kunne gjerast unntak for slike dokument i situasjonar der det er eit reelt og sakleg behov for unntak ut frå omsy-

net til den interne saksførebuinga. Eit slik behov for unntak vil fyrst og fremst gjere seg gjeldande der det underordna organet gir fortrulege råd og vurderingar om kva for standpunkt eit overordna organ bør ta i ei sak.

Det er ikkje noko krav for å kunne gjere unntak etter offentleglova § 15 fyrste ledd fyrste punktum at det kan påvisast fare for at den interne avgjerdsprosessen i den konkrete saka dokument gjeld blir skadelidande. I mange tilfelle vil det vere slik at innsyn i dokument som blir innhenta utanfrå ikkje vil ha skadeverknader for avgjerdsprosessen i den konkrete saka. Særleg etter at saka er ferdighandsama vil skadeverknader i den konkrete saka vanskeleg kunne oppstå. Dersom det blir gitt innsyn i dokument til saksførebuinga som blir innhenta utanfrå, vil dette derimot kunne få skadelege verknader på framtidige avgjerdsprosessar, ved at avgjerdsgrunnlaget kan bli dårlegare på grunn av at underordna organ blir meir tilbakehaldne med å gi frimodige råd og vurderinga. Det er klart at unntaket i § 15 fyrste ledd fyrste punktum også vernar om omsynet til å sikre forsvarlege avgjerdsprosessar på lengre sikt, slik at det ved vurderinga av om skadevilkåret er oppfylt også kan leggjast vekt på moglege skadeverknader på framtidige avgjerdsprosessar. I mange tilfelle vil det også vere nettopp slike framtidige skadeverknader som vil gi grunnlag for å gjere unntak. Det følgjer av dette at det også kan vere høve til å gjere unntak etter offentleglova § 15 fyrste ledd fyrste punktum etter at saka det aktuelle dokumentet er ein del av er avslutta. Der det er omsynet til moglege skadeverknader på framtidige avgjerdsprosessar som gir grunnlag for å gjere unntak, vil det ikkje ha noko å seie om den konkrete saka dokumentet er ein del av er avslutta eller ikkje.

Det sentrale ved vurderinga av om det er naudsynt med unntak vil ofte vere om dokumentet har eit slikt innhald eller er av en slik karakter at slike meir langsiktige skadeverknader kan oppstå dersom slike dokument gjennomgåande eller nokså ofte blir gjorde offentlege.

Det avgjerande for vurderinga av om det er naudsynt med unntak vil dermed ofte vere om dokumentet har eit innhald eller ein karakter av ein bestemt type eller er oversendt i ein bestemt type samarbeidssituasjon.

Vilkåret om at unntak må vere naudsynt vil såleis kunne vere oppfylt der det er eit tett samarbeid mellom avsendarorganet og mottakerorganet. Til dømes vil det i tilfelle der organa utvekslar utkast til ei endeleg avgjerd eller eit endeleg utkast for å få merknader og innspel ofte vere høve til å gjere unntak. Dersom ein skriv merknader og innspel direkte inn i slike utkast vil dette gjelde nokså gjennomgåande.

Også elles der eit underordna organ direkte gir råd og vurderingar om kva avgjerd det overordna organet bør treffe, eller korleis det bør stille seg i ei sak, vil vilkåret ofte vere oppfylt. I situasjonar der eit underordna organ gir bidrag til saksførebuinga til eit departement i saker som skal fremjast for Stortinget, handsamast i regjeringa av Kongen i statsråd eller på annan måte på politisk nivå, vil det ganske gjennomgåande vere høve til å gjere unntak for råd og vurderingar frå underordna organ. Det same gjeld der underordna organ tek del i saksførebuinga til eit departement i samband med at statsråden skal svare på spørsmål frå Stortinget, halde ein tale eller liknande. Når det gjeld talar, vil det generelt vere høve til å gjere unntak for innspel frå underordna organ dersom innhaldet i talen elles kan bli kjent før han er halden og for bidrag som ikkje blir brukte i talen.

Dersom det ikkje er eit tett samarbeid mellom underordna og overordna organ og det underordna organet berre gir reint faglege råd og vurderingar i reine administrative og faglege spørsmål, vil det derimot som oftast ikkje vere høve til å gjere unntak.

Dokument som berre inneheld generelle premissar som skal inngå i avgjerdsgrunnlaget til mottakaren, til dømes generelle utgreiingar av faktiske tilhøve eller av gjeldande rettstilstand, vil det som hovudregel heller ikkje vere høve til å gjere unntak for. Dokument som har eit slikt innhald vil det som regel ikkje kunne gjerast unntak for, sjølv når det ligg føre eit tett samarbeid mellom organa, eller når eit underordna organ tek del i saksførebuinga til eit departement i saker som skal fremjast for Stortinget mv. Unntaksvis kan det likevel tenkjast at det óg vil vere høve til å gjere unntak for slike dokument, til dømes dersom det går fram av samanhengen at dokumentet skal brukast i arbeidet med å utforme eit svar til Stortinget.

Endelege konsekvensutgreiingar i enkeltsaker står i ei særstilling. Det vil ikkje vere høve til å gjere unntak for slike utgreiingar etter § 15 fyrste ledd fyrste punktum.

7.3.3 Unntak for dokument som eit departement har innhenta frå eit anna departement til bruk i den interne saksførebuinga si Offentleglova § 15 fyrste ledd andre punktum gir høve til å gjere unntak frå innsyn for dokument som eit departement har innhenta frå eit anna departement til bruk i si interne saksførebuing når det er naudsynt for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar. Dette unntaket vil altså

berre vere aktuelt for dokument som blir utveksla mellom departement, ikkje for dokument som blir utveksla mellom andre sideordna forvaltningsorgan. Unntaket vil vidare berre vere aktuelt der dokument blir utveksla mellom norske departement. Unntakshøvet omfattar heile dokument. Vilkåra for å nekte innsyn kan oppsummerast slik:

1) Dokumentet må vere utarbeidd av eit departement. 2) Dokumentet må vere utarbeidd til bruk for saksførebuinga i eit anna departement. 3) Dokumentet må vere innhenta av departementet som skal bruke dokumentet i saksførebuinga. 4) Dokumentet må vere internt. 5) Unntak må vere naudsynt for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar.

Kva som er eit departement skapar ikkje problem. Statsministerens kontor skal i denne samanhengen reknast som et departement. Når det elles gjeld dei fem vilkåra; sjå framstillinga i punkta 7.3.2.3 til 7.3.2.7 om dei tilsvarande vilkåra for unntak for dokument frå underordna til overordna organ. Vilkåra skal tolkast på same måte for dokument frå eit departement til eit anna departement. Når det gjeld vilkåret om at unntak må vere naudsynt for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar, vil vilkåret likevel i praksis oftare vere oppfylt for korrespondanse mellom departement enn for dokument frå underordna til overordna organ. Dette er av di det er eit svært tett samarbeid mellom departementa i mange saker, og dei i stor grad handterer saker som er ein del av politiske prosessar.

7.3.4 Unntak for del av dokument som er innhenta utanfrå og som inneheld råd og vurderingar av korleis eit organ bør stille seg i ei sak

7.3.4.1 Generelt om unntakshøvet etter § 15 andre ledd Etter offentleglova § 15 andre ledd er det høve til å gjere unntak for delar av dokument som inneheld råd og vurderingar av korleis eit organ bør stille seg i ei sak, og som organet har innhenta til bruk for si interne saksførebuing, når det er påkravd av omsyn til ei forsvarleg ivaretaking av det offentlege sine interesser i saka. Det er altså eit vilkår for unntak etter denne føresegna at det er fare for at innsyn vil kunne skade det offentlege sine interesser i saka. Dette inneber ei innsnevring av unntakshøvet samanlikna med offentlegheitslova 1970, som gav høve til unntak for dokument som vart innhenta frå særlege rådgivarar og sakkun-

nige, utan at det vart oppstilt noko slikt skadevilkår. Til skilnad frå denne føresegna i offentlegheitslova 1970, vil unntakshøvet etter offentleglova § 15 andre ledd gjelde uavhengig av kven dokumentet er innhenta frå.

Det avgjerande for unntakshøvet etter § 15 andre ledd er innhaldet i dokumentet og faren for skadeverknader på det offentlege sine interesser. Føresegna kan difor gi grunnlag for unntak uavhengig av kven utanfor organet eit dokument kjem frå. Ho vil etter omstenda kunne brukast både på dokument som blir innhenta frå andre forvaltningsorgan og frå private. Vidare vil føresegna også kunne brukast på dokument som eit overordna organ innhentar frå eit underordna organ og for dokument som eit departement innhentar frå eit anna departement, men sidan unntakshøvet etter § 15 andre ledd er snevrare enn etter § 15 fyrste ledd, vil unntaket i § 15 andre ledd i praksis ikkje ha noko å seie for slike dokument.

I motsetjing til unntaket i offentleglova § 15 fyrste ledd og det liknande unntaket i offentlegheitslova 1970, gir offentleglova § 15 andre ledd berre høve til å gjere unntak for dei delane av eit dokument som oppfyller unntaksvilkåra. Dei andre delane av dokumentet vil det måtte givast innsyn i, med mindre offentleglova § 12 gir høve til å gjere unntak for dei. Dersom alle delar av eit dokument oppfyller vilkåra i offentleglova § 15 andre ledd, vil det sjølvsagt vere høve til å gjere unntak for heile dokumentet etter føresegna, utan at det er naudsynt å ta i bruk § 12.

7.3.4.2 Unntaket gjeld berre for råd og vurderingar av korleis mottakarorganet bør stille seg i ei sak Unntakshøvet etter andre ledd gjeld berre for dei delane av eit dokument som inneheld råd om og vurderingar av korleis mottakarorganet bør stille seg i ei sak. Dette omfattar råd om og vurderingar av kva handlingsalternativ mottakarorganet bør velje i ein bestemt situasjon, kva avgjerd det bør treffe og liknande, medrekna vurderingar av kva konsekvensar dei ulike alternativa kan medføre. Det vil kunne vere unntakshøve uavhengig av kva slags rådgiving det gjeld. Unntaket er såleis ikkje avgrensa til berre å gjelde bestemte typar rådgiving, til dømes juridisk rådgiving.

Det skal i samband med dette unntaket leggjast til grunn ei vid forståing av saksomgrepet. Det krevst såleis ikkje at det må dreie seg om ei sak som skal ende opp i eit bindande vedtak. Unntaket vil òg kunne brukast i saker om til dømes utarbeiding av handlingsplanar og stortingsmeldingar.

Fråsegner som ikkje har karakter av råd om og vurderingar av korleis organet bør stille seg i ei sak, vil det derimot ikkje kunne gjerast unntak for. Dei delane av eit dokument som berre inneheld generelle premissar som kan inngå i avgjerdsgrunnlaget til mottakaren, til dømes generelle utgreiingar av rettsspørsmål eller av faktiske tilhøve, vil det difor ikkje vere høve til å gjere unntak for. Dersom slike generelle premissar er fletta saman med råd om og vurderingar av korleis mottakaren bør stille seg i ei sak, vil det likevel kunne vere høve til å gjere unntak for dei. Der generelle premissar og råd og vurderingar er fletta saman gjennom heile dokumentet, kan det tenkjast tilfelle der heile dokument kan haldast utanom innsyn etter § 15 andre ledd. Rettslege utgreiingar i enkeltsaker er eit døme på tilfelle der dette gjerne kan vere aktuelt. I andre tilfelle vil det på vanleg måte kunne gjerast unntak frå heile dokumentet dersom vilkåra i § 12 er oppfylde.

Endelege konsekvensutgreiingar i enkeltsaker står i ei særstilling. Det vil heller ikkje etter § 15 andre ledd vere høve til å gjere unntak for slike utgreiingar.

7.3.4.3 Unntak må vere påkravd av omsyn til ei forsvarleg ivaretaking av det offentlege sine interesser Innsyn kan berre nektast etter offentleglova § 15 andre ledd når det er påkravd av omsyn til ei forsvarleg ivaretaking av det offentlege sine interesser i saka. Det er altså ikkje berre mottakarorganet sine interesser det kan leggjast vekt på i denne vurderinga, men òg interessene til andre offentlege verksemder som saka har eller kan få verknader for. At unntak må vere «påkravd» er eit nokså strengt krav. Dette inneber at det må vere ei nokolunde reell fare for at innsyn vil føre til skade av eit visst omfang på dei aktuelle interessene. Unntaket vil fyrst og fremst kunne vareta behovet for å gjere unntak for råd og vurderingar som eit offentleg organ innhentar i samband med at det er involvert i forhandlingar eller tvistar. Dette vilkåret inneber at det ikkje vil vere kurant å bruke dette unntaket i saker av meir generell art, eller i saker som gjeld tradisjonell myndigheitsutøving.

Det vil kunne endre seg ettersom tida går om dette vilkåret er oppfylt. Dreier saka seg til dømes om forhandlingar eller ein tvist, vil det ofte vere slik at vilkåret ikkje lenger vil vere oppfylt etter at det er oppnådd semje eller tvisten er endeleg løyst.

7.3.4.4 Dokumentet må vere innhenta av mottakarorganet til bruk for den interne saksførebuinga For at det skal vere unntakshøve etter offentleglova § 15 andre ledd, må det aktuelle dokumentet vere innhenta av mottakarorganet til bruk for den interne saksførebuinga. Kravet om at dokumentet må vere innhenta er meir absolutt etter § 15 andre ledd enn etter § 15 fyrste ledd. Etter § 15 andre ledd vil det såleis ikkje vere høve til å gjere unntak i situasjonar der det ikkje ligg føre ei oppmoding om å oversende dokumentet eller ei bestilling frå mottakarorganet.

Utanom at unntaket i offentleglova § 15 andre ledd berre vil vere aktuelt for dokument som gjeld korleis mottakarorganet bør stille seg i éi bestemt sak, og ikkje vil gi grunnlag for unntak for dokument som gjeld saksførebuinga i fleire saker, til dømes alle saker av ei bestemt type, har kravet om at dokumentet må vere til bruk for mottakarorganet si interne saksførebuing same innhald som etter § 15 fyrste ledd. Sjå difor punkt 7.3.2.4 ovanfor.

7.3.5 Unntak for dokument om innhenting av dokument til bruk for saksførebuinga Offentleglova § 15 tredje ledd seier at unntaka i paragrafen fyrste og andre ledd gjeld tilsvarande for dokument som gjeld innhenting av dokument som nemnde i fyrste og andre ledd. Dermed kan dokument som i samband med innhenting av ei fråsegn blir sende til eit underordna organ, frå eit departement til eit anna departement eller til nokon som gir råd eller vurderingar som nemnde i offentleglova § 15 andre ledd, etter omstenda haldast utanom innsyn.

Om unntaksvilkåra er oppfylde må avgjerast separat for kvart enkelt dokument. Det kan dermed vere slik at det vil vere høve til å gjere unntak for dokumentet om innhenting, medan unntaksvilkåra ikkje er oppfylde for svaret. Det vil nok likevel oftare vere slik at det kan gjerast unntak frå innsyn for svaret, medan dokumentet om innhenting er offentleg.

Unntaket i § 15 tredje ledd kan berre brukast for dokument som gjeld innhenting av dokument etter § 15 fyrste eller andre ledd. Dette inneber at unntaket berre vil gjelde når det blir innhenta dokument til bruk for mottakarorganet si saksførebuing, sjå punkt 7.3.2.4 ovanfor. Gjeld innhentinga andre føremål enn å få bidrag til saksførebuinga, vil det ikkje vere unntakshøve.

Vilkåret om at innsyn må vere naudsynt for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar gjeld vidare tilsvarande for høvet til å gjere unntak for dokument om innhenting av dokument som er omfatta av § 15 fyrste ledd. For at det skal vere høve til å gjere unntak for dokument om innhenting av råd og vurderingar som nemnde i § 15 andre ledd krevst det at unntak må vere påkravd av omsyn til ei forsvarleg ivaretaking av det offentlege sine interesser i saka.

Vurderinga av om skadevilkåra i § 15 fyrste eller andre ledd er oppfylde for dokument om innhenting må skje på same måte som for svara. Sjå om dette punkta 7.3.2.7 og 7.3.4.3 ovanfor. Dersom innhentingsdokumentet inneheld førebelse vurderingar og forslag frå innhentingsorganet, vil ofte skadevilkåret vere oppfylt. Særleg vil dette gjelde i situasjonar der utkast til ei avgjerd eller det som skal vere innhentingsorganet sitt endelege dokument blir oversendt i samband med innhentinga. Dersom det i innhentingsdokumentet berre blir bede om ei generell utgreiing av visse spørsmål, til dømes faktiske tilhøve, vil det derimot som regel ikkje vere høve til å gjere unntak.

Unntaket for dokument om innhenting vil ikkje berre gjelde sjølve brevet eller liknande der det blir bede om ei fråsegn, men alle dokument som blir oversende i samband med innhentinga, så langt som skadevilkåret er oppfylt. Til dømes vil utgreiingar, dokument som inneheld førebelse vurderingar og utkast til avgjerder, og liknande interne arbeidsdokument som blir oversendte for å opplyse problemstillinga, kunne vere omfatta av unntaket. Det er likevel ein føresetnad for unntak at dei aktuelle dokumenta kan haldast utanom innsyn uavhengig av oversendinga, til dømes i medhald av offentleglova § 14 fyrste ledd.

7.3.6 Unntak for innkallingar til og referat frå møte Etter offentleglova § 15 tredje ledd gjeld unntaka i § 15 fyrste og andre ledd tilsvarande òg for innkallingar til og referat frå møte mellom overordna og underordna organ, mellom departement og mellom eit organ og nokon som gir råd eller vurderingar som nemnde i andre ledd. Bakgrunnen for denne føresegna er at det ofte vil vere eit alternativ til å innhente ei fråsegn, til dømes frå eit underordna organ, at det i staden blir halde eit møte om saka for å diskutere ho. Innkallinga og referatet frå møtet vil då tre i staden for høvesvis innhentingsdokumentet og svaret. Offentlegheitslova 1970 hadde ikkje noko tilsvarande unntak, men det vart i praksis lagt til grunn at ho gav høve også til å gjere unntak for innkallingar til og referat frå møte der dette hadde same funksjon som

dokument om innhenting og svar.

At unntaka i offentleglova § 15 gjeld tilsvarande inneber for det fyrste at føremålet med møtet må vere å få bidrag til det inviterande organet si saksførebuing, sjå punkt 7.3.2.4 ovanfor. Unntaket vil dermed ikkje omfatte innkallingar til og referat frå møte som har andre føremål, til dømes der eit organ innkallar til eit møte for å orientere interesserte om eit eller anna. Det følgjer av offentleglova § 15 fjerde ledd at innkallingar til og referat frå såkalla høyringsmøte heller ikkje vil kunne haldast utanom innsyn etter § 15 tredje ledd.

For det andre vil vilkåret om at innsyn må vere naudsynt for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar gjelde tilsvarande for høvet til å gjere unntak for innkallingar til og referat frå møte mellom organ som er nemnde i § 15 fyrste ledd. Og dersom det skal vere høve til å gjere unntak for innkallingar til og referat frå møte mellom eit organ og nokon som gir råd og vurderingar som nemnde i § 15 andre ledd, krevst det at det må vere påkravd av omsyn til ei forsvarleg ivaretaking av det offentlege sine interesser i saka. Vurderinga av om skadevilkåra i § 15 fyrste eller andre ledd er oppfylde for innkallingar til og referat frå møte må skje på same måte som for dokument om innhenting og svar. Sjå om dette punkta 7.3.2.7, 7.3.4.3 og 7.3.5 ovanfor. På same måte som for dokument om innhenting og svar må innkallinga og referatet vurderast separat.

Tilsvarande som for innhentingsdokument og svar vil ikkje unntaket berre omfatte sjølve innkallinga og referatet, men også tilknytte dokument som oppfyller unntaksvilkåra, under føresetnad av at dei aktuelle dokumenta kan haldast utanom innsyn uavhengig av oversendinga, sjå punkt 7.3.5.

7.3.7 Høyringsbrev og høyringsfråsegner Offentleglova § 15 fjerde ledd slår fast at unntaka i paragrafen ikkje gjeld for dokument som blir innhenta som ledd i allmenn høyring i ei sak. Dette inneber at fråsegner frå høyringsinstansar, uavhengig av kven instansane er, ikkje er omfatta av unntakshøvet etter 15 fyrste og andre ledd. Ein tilsvarande regel fanst i offentlegheitslova 1970. Til skilnad frå offentlegheitslova 1970 er regelen utvida, slik at det heller ikkje er høve til å gjere unntak for høyringsfråsegner i allmenne høyringar i enkeltsaker.

Regelen i § 15 fjerde ledd vil gjelde også for høyringsfråsegner som kjem inn etter at høyringsfristen er ute. Det er ikkje høve til å sende éi offentleg og éi ikkje offentleg høyringsfråsegn i saka.

Heller ikkje dokument som blir sende på allmenn høyring vil det vere høve til å gjere unntak for etter § 15. Dette inneber at oversendingsbrev, adressatlister, høyringsnotat og liknande og innkomne høyringsfråsegner vil vere offentlege. Dette vil gjelde uavhengig av kva saka dreier seg om.

Føresegna i offentleglova § 15 fjerde ledd gjeld berre der ei sak blir sendt på allmenn høyring. Det vil dreie seg om situasjonar der ei sak blir sendt på høyring til ein relativt brei krins av offentlege og private instansar. Ofte, men ikkje alltid, vil det vere fastsett i lov at ei sak skal sendast på allmenn høyring, sjå til dømes forvaltningslova § 37 og planog bygningslova 1985 § 33-2.

Når det gjeld departementa, følgjer det av utgreiingsinstruksen punkt

5.1 at offentlege utgreiingar, proposisjonar og meldingar til Stortinget, forskrifter mv. som hovudregel skal sendast på allmenn høyring av fagdepartementet. Også andre saker kan bli sende på allmenn høyring.

I mange tilfelle vil ei sak eller eit spørsmål bli lagt fram for andre offentlege instansar i andre samanhenger enn ved allmenn høyring. Etter utgreiingsinstruksen punkt 4.1 skal saker med økonomiske, administrative eller andre vesentlege konsekvensar for andre departement leggjast fram for desse før saka blir sendt på allmenn høyring. Dette er ikkje ei allmenn høyring etter offentleglova § 15 fjerde ledd. Unntaka i § 15 fyrste til tredje ledd vil dermed kunne brukast på slik korrespondanse dersom unntaksvilkåra er oppfylde.

Utgreiingsinstruksen punkt 6.1 slår fast at utkast til meldingar og proposisjonar til Stortinget skal leggjast fram for Finansdepartementet og andre departement saka vedkjem før utkastet blir lagt fram for regjeringa. Dette skal heller ikkje reknast som ei allmenn høyring etter § 15 fjerde ledd. Unntaka i § 15 fyrste til tredje ledd vil derfor gjelde for slik korrespondanse. Det same gjeld når utkast til lovproposisjonar blir lagde fram for Lovavdelinga i Justisdepartementet for lovteknisk gjennomgåing etter utgreiingsinstruksen punkt 7.3.

7.4 Unntakshøvet for interne dokument i kommunar og fylkeskommunar

7.4.1 Generelle utgangspunkt I utgangspunktet gjeld offentleglova § 14 for dokument som blir utveksla innanfor kommunar og fylkeskommunar og offentleglova § 15 for dokument som kommunar og fylkeskommunar innhentar utanfrå. I offentlegheitslova 1970 var det ikkje særlege reglar for unntakshøvet for interne dokument i kommunar og fylkeskommunar, utanom føresegna i § 5 tredje ledd, som bestemte at saksframlegg med vedlegg til eit kommunalt eller fylkeskommunalt folkevalt organ ikkje kunne haldast utanom innsyn etter unntaka for interne dokument.

Etter offentlegheitslova 1970 vart som den klare hovudregel kommunen og fylkeskommunen rekna som eitt organ i samband med unntaket for organinterne dokument. Dette medførte med nokre få unntak at all saksførebuande korrespondanse innanfor kommunar og fylkeskommunar kunne haldast utanom innsyn.

Eit viktig siktemål med offentleglova er å auke retten til innsyn i saksførebuande korrespondanse som blir utveksla innanfor kommunar og fylkeskommunar. Dette blir regulert gjennom offentleglova § 16. Denne føresegna fastlegg bruksområdet for offentleglova §§ 14 og 15 når det gjeld dokument som blir utveksla innanfor kommunar og fylkeskommunar. Føresegna seier med andre ord ikkje noko om i kva grad ein kommune eller fylkeskommune skal reknast som eitt organ eller ikkje, men fastset at unntaka i offentleglova §§ 14 og 15 ikkje gjeld for bestemte saksførebuande dokument eller i bestemte situasjonar der det blir utveksla saksførebuande dokument innanfor kommunar og fylkes-kommunar, sjølv om vilkåra i desse føresegnene er oppfylde. Konsekvensen av § 16 er at unntakshøvet for saksførebuande dokument som blir utveksla innanfor kommunar og fylkeskommunar er vesentleg mindre enn det var etter offentlegheitslova 1970.

7.4.2 Offentleglova § 16 fyrste ledd – dokument i kommunar og fylkeskommunar som unntaka i §§ 14 og 15 ikkje gjeld for Offentleglova § 16 fyrste ledd fyrste punktum bokstav a til d reknar opp fire grupper av dokument det ikkje kan gjerast unntak for etter §§ 14 og 15, sjølv om vilkåra i desse er oppfylde. Det kan derimot gjerast unntak etter andre unntaksreglar i lova, om vilkåra i den aktuelle føresegna er oppfylde.

Offentleglova § 16 fyrste ledd fyrste punktum bokstav a seier at det ikkje kan gjerast unntak for saksframlegg som blir sendt til eit kommunalt eller fylkeskommunalt folkevalt organ. Det same gjeld for eventuelle vedlegg til saksframlegget. Ei tilsvarande føresegn fanst i offentlegheitslova 1970. Føresegna gjeld både for saksframlegg frå administrasjonen til folkevalde organ og frå eit folkevalt organ til eit anna folkevalt organ.

Dersom ein kommune eller fylkeskommune har innført parlamentarisk styreform, vil kommunerådet (byrådet) eller fylkesrådet vere å rekne som eit folkevalt organ, med den konsekvens at det ikkje kan gjerast unntak etter offentleglova §§ 14 eller 15 for saksframlegg frå administrasjonen til kommunerådet eller fylkesrådet. Vidare kan det ikkje gjerast unntak etter §§ 14 eller 15 for dokument frå den enkelte kommuneråden eller fylkesråden til det samla kommunerådet eller fylkesrådet.

Dersom kvart enkelt medlem av kommunerådet eller fylkesrådet har fått tildelt leiaransvar for delar av administrasjonen, slik situasjonen er i Oslo, vil dette likevel stille seg noko annleis. Det kan då gjerast unntak etter offentleglova § 14, når vilkåra i denne føresegna er oppfylde, for saksframlegg frå administrasjonen til den aktuelle kommuneråden eller fylkesråden.

Etter offentleglova § 16 fyrste ledd fyrste punktum bokstav b er ikkje sakslister til møte i folkevalde organ i kommunar og fylkeskommunar omfatta av unntakshøvet etter §§ 14 og 15. Også etter offentlegheitslova 1970 var desse offentlege.

Etter offentleglova § 16 fyrste ledd fyrste punktum bokstav c kan det ikkje nektast innsyn i medhald av offentleglova §§ 14 og 15 i dokument som blir sende frå eller til kommunale og fylkeskommunale kontrollutval, revisjonsorgan og klagenemnder. Føresegna gjeld for dokument som blir sende frå kontrollutval, revisjonsorgan og klagenemnder til andre einingar i kommunen eller fylkeskommunen. For dokument som blir sende frå andre organ til kontrollutval, revisjonsorgan eller klagenemnder, gjeld føresegna berre for dokument som er utarbeidde med sikte på oversending til ein slik instans. Mange dokument innanfor ein kommune eller fylkeskommune er sjølvsagt i utgangspunktet interne, i den forstand at dei kan haldast utanom innsyn etter offentleglova §§ 14 eller 15 og er utarbeidde uavhengig av kontroll-, revisjons- eller klagesaker. For slike dokument vil unntakshøvet framleis gjelde, sjølv om dei blir oversende frå ei kommunal eining til kontrollutval, revisjonsorgan

eller klagenemnd i samband med ei sak som blir handsama av ein slik instans.

I offentleglova § 16 fyrste ledd andre punktum er det presisert at unntaket i § 14 likevel gjeld for dokument som går mellom kommunale og fylkeskommunale kontrollutval og sekretariatet til dette utvalet. Kontrollutval skal ha eit sekretariat som er uavhengig av administrasjonen elles. For korrespondanse mellom dette sekretariatet og kontrollutvalet vil altså offentleglova § 14 gjelde på vanleg måte.

Etter offentleglova § 16 fyrste ledd fyrste punktum bokstav d gjeld unntaka i §§ 14 og 15 heller ikkje der ei eining innanfor ein kommune eller fylkeskommune opptrer som ekstern part overfor ei anna slik eining. Dette tek sikte på tilfelle der ei slik eining overfor den andre eininga opptrer på same måte som utanforståande, til dømes der skuleetaten søkjer plan- og bygningsetaten om byggjeløyve. I slike tilfelle vil korkje sjølve søknaden eller annan korrespondanse i saka kunne haldast utanom innsyn etter §§ 14 eller 15. Same resultat vart også lagt til grunn etter offentlegheitslova 1970.

7.4.3 Offentleglova § 16 andre og tredje ledd – dokument i kommunar og fylkeskommunar som unntaket i § 14 ikkje gjeld for

7.4.3.1 Offentleglova § 14 gjeld ikkje for dokument frå eller til særlovsorgan og kommunale og fylkeskommunale føretak Offentleglova § 16 andre ledd slår fast at unntaket i § 14 ikkje gjeld for dokument frå eller til kommunale eller fylkeskommunale særlovsorgan og for dokument frå eller til eit kommunalt eller fylkeskommunalt føretak etter kommunelova kapittel 11. Slike dokument kan det derimot gjerast unntak for etter offentleglova § 15 og dei andre unntaka i lova, dersom vilkåra for det er oppfylde. Unntaket i offentleglova § 15 fyrste ledd fyrste punktum vil her som elles berre kunne brukast der det blir utveksla dokument mellom overordna og underordna organ og dei andre vilkåra for unntak i føresegna er oppfylde. Unntaket i § 15 andre ledd vil kunne brukast uavhengig av kva for einingar som utvekslar dokument, men på vanleg måte vil dette unntaket berre kunne brukast på dei delane av eit dokument som inneheld råd om og vurderingar av korleis mottakaren bør stille seg i ei sak. Unntak må dessutan vere påkravd av omsyn til ei forsvarleg ivaretaking av det offentlege sine interesser i saka.

Fyrste alternativ i § 16 andre ledd slår fast at offentleglova § 14 ikkje gjeld for dokument som blir sende frå eller til eit kommunalt eller fylkeskommunalt særlovsorgan. Slik var det også etter offentlegheitslova 1970.

Kommunale og fylkeskommunale særlovsorgan er organ som er oppretta i medhald av ei særlov og ikkje på grunnlag av kommunelova. Eksempel på særlovsorgan er eldreråd, jf. lov 8. november 1991 nr. 76 om kommunale og fylkeskommunale eldreråd. Dei særlovsorgana som finst i dag har stort sett ikkje nokon eigen administrasjon, men er knytte til den samla administrasjonen i kommunen. Det må difor skiljast mellom dokument som administrasjonen utarbeider for særlovsorganet og andre dokument. Regelen om at det ikkje kan gjerast unntak etter § 14 vil berre gjelde for dokument som administrasjonen ikkje har utarbeidd for særlovsorganet. Når administrasjonen opptrer som sekretariat for eit særlovsorgan, vil § 14 kunne brukast på korrespondanse mellom administrasjonen og særlovsorganet.

Etter det andre alternativet i offentleglova § 16 andre ledd kan det ikkje gjerast unntak etter offentleglova § 14 for dokument frå eller til eit kommunalt eller fylkeskommunalt føretak etter kommuneloven kapittel 11. Etter offentlegheitslova 1970 var det uavklara om slike dokument kunne haldast utanom innsyn etter unntaket for organinterne dokument.

Dersom administrasjonssjefen eller ansvarleg kommuneråd eller fylkesråd, jf. kommunelova § 72 nr. 3, som ledd i kontrollen av eit slikt føretak etter kommunelova § 72 får oversendt organinterne dokument frå føretaket, vil det framleis kunne gjerast unntak for desse dokumenta etter § 14, i tråd med kva som elles gjeld for dokument som blir oversende til kontroll- eller klageinstansar.

Selskap som er organiserte etter aksjelova, allmennaksjelova, selskapslova eller lov 29. januar 1999 nr. 6 om interkommunale selskap, er sjølvstendige rettssubjekt. Sjølvstendige rettssubjekt skal aldri reknast som ein del av ein kommune eller fylkeskommune, sjølv om dei har ein tilknyting til kommunen gjennom eigarskap eller på annan måte. Korrespondanse mellom ein kommune og eit sjølvstendig rettssubjekt vil difor aldri kunne haldast utanom innsyn etter offentleglova § 14. Heller ikkje offentleglova § 15 fyrste ledd vil kunne brukast på slik korrespondanse.

7.4.3.2 Unntaket i § 14 gjeld ikkje for dokument frå eller til ei kommunal eller fylkeskommunal eining med sjølvstendig avgjerdsrett Etter offentleglova § 16 tredje ledd fyrste punktum gjeld unntaket i § 14 ikkje for dokument frå eller til ei kommunal eller fylkeskommunal eining på område der eininga har sjølvstendig avgjerdsrett. Nokon tilsvarande regel fanst ikkje i offentlegheitslova 1970, og saksførebuande dokument som vart utveksla mellom einingar med sjølvstendig avgjerdsmyndigheit kunne dermed som hovudregel haldast utanom innsyn etter den gamle lova. Føresegna i offentleglova § 16 tredje ledd fyrste punktum inneber såleis ei vesentleg utviding av innsynsretten i dokument hos kommunar og fylkeskommunar. Unntaka i § 15 og dei andre unntaka i lova vil, dersom vilkåra for det er oppfylde, kunne brukast på korrespondanse frå eller til kommunale og fylkeskommunale einingar, også på område der einingane har sjølvstendig avgjerdsrett.

Det avgjerande for om unntaket i offentleglova § 14 vil gjelde for dokument frå eller til ei eining, vil etter § 16 tredje ledd fyrste punktum såleis vere om det aktuelle dokumentet gjeld eit saksområde der eininga har sjølvstendig avgjerdsrett. Det som avgjer om unntaket i offentleglova § 14 gjeld, er såleis om ei eining har fått delegert avgjerdsrett innanfor det aktuelle området. Dersom så er tilfelle, vil § 14 ikkje kunne brukast på korrespondanse frå eller til den aktuelle eininga på saksområde der eininga har slik sjølvstendig avgjerdsrett. Gjeld dokumentet eit område der eininga har slik rett, vil dette vere avgjerande, ikkje om det er aktuelt for eininga å ta noka avgjerd i den konkrete saka. I generelle saker der eininga ikkje har nokon avgjerdsrett, til dømes i saker om planar, det kommunale budsjettet, rekneskap og tilsetjingar, vil korrespondanse mellom eininga og andre delar av kommunen eller fylkeskommunen vere omfatta av det vanlege unntaket i § 14 fyrste ledd.

Dei ulike einingane innanfor ein kommune eller fylkeskommune vil gjerne ha fått delegert avgjerdsrett innanfor sine saksfelt. I så fall vil ikkje unntaket i § 14 kunne brukast på dokumenta på dei aktuelle saksområda så langt delegeringa rekk. For korrespondanse frå eller til einingar på område der det ikkje er delegert avgjerdsrett, vil § 14 kunne brukast på vanleg vis.

Dersom det er delegert avgjerdsrett til delar av kommunen eller fylkeskommunen, vil òg administrasjonssjefen, eventuelt ansvarleg kommuneråd eller fylkesråd, vere å rekne som ei eiga eining ved bruken av § 14 når det gjeld korrespondanse på dei aktuelle saksområda. Admi-

nistrasjonssjefen, eventuelt ansvarleg kommuneråd eller fylkesråd, vil i slike tilfelle vere overordna dei ulike einingane som har fått delegert avgjerdsrett, slik at § 15 fyrste ledd fyrste punktum kan brukast på saksførebuande dokument som blir innhenta frå ei eining på område der eininga har sjølvstendig avgjerdsrett.

I kommunar og fylkeskommunar som har innført parlamentarisk styringsform vil i alle fall kollegiet som utgjer kommunerådet (byrådet) eller fylkesrådet ha avgjerdsrett, slik at dokument frå eller til kommunerådet eller fylkesrådet på saksområde der det har avgjerdsrett ikkje vil vere omfatta av offentleglova § 14. Om § 14 kan brukast på korrespondanse frå eller til den enkelte kommunerådsavdelinga eller fylkesrådavdelinga, vil avhenge av om den enkelte kommuneråden eller fylkesråden har fått tildelt avgjerdsrett på det aktuelle saksområdet.

I kommunar som har oppretta eigne kommunedelar (bydelar) vil desse delane som regel ha desse som regel ha fått tildelt avgjerdsrett på enkelte saksområde. Der ein kommunedel har fått tildelt avgjerdsrett innanfor fleire saksfelt, kan den enkelte kommunedelen ha organisert seg slik at avgjerdsrett er delegert vidare til forskjellige einingar i kommunedelen. I så fall vil ikkje unntaket i § 14 kunne brukast på korrespondanse til og frå desse einingane i kommunedelen på saksområde der dei har fått delegert avgjerdsrett.

Institusjonar som skular, sjukeheimar osv. kan òg ha fått delegert avgjerdsrett, og unntaket i § 14 vil ikkje kunne brukast på korrespondanse til og frå slike institusjonar så langt korrespondansen gjeld saksområde der dei har fått delegert avgjerdsrett.

I små kommunar vil den samla administrasjonen vere liten. I så fall kan det godt vere slik at lite eller ingen avgjerdsrett er delegert. Offentleglova § 16 tredje ledd vil då få lite eller ingenting å seie.

Offentleglova § 15 og dei andre unntaka i lova vil som nemnt gjelde på vanleg vis for korrespondanse frå eller til kommunale og fylkeskommunale einingar, også på område der ei eining har sjølvstendig avgjerdsrett.

Ved bruken av offentleglova § 15 fyrste ledd fyrste punktum må administrasjonssjefen reknast som overordna alle einingane i kommunen eller fylkeskommunen. Ein kommuneråd eller fylkesråd vil på same måte bli rekna som overordna dei einingane i kommunen eller fylkeskommunen

vedkomande er ansvarleg for. Der det er innført kommunal eller fylkeskommunal parlamentarisme, vil kommunerådet eller fylkesrådet også måtte reknast som overordna alle einingane i kommunen eller fylkeskommunen.

Det innbyrdes tilhøvet mellom einingane i ein kommune eller fylkeskommune vil elles ofte vere slik at det ikkje vil liggje føre noko overordna og underordna organ i offentleglova § 15 fyrste ledd fyrste punktum si tyding.

Offentleglova § 15 fyrste ledd andre punktum gjeld berre for korrespondanse mellom departement, og føresegna vil aldri kunne brukast på korrespondanse innanfor kommunar og fylkeskommunar.

Unntaket i § 15 andre ledd vil kunne brukast på dokument frå eller til kommunale eller fylkeskommuna einingar på område der einingane har sjølvstendig avgjerdsrett dersom vilkåra i føresegna er oppfylde. Dette kan til dømes vere praktisk dersom kommunale einingar innhentar råd og vurderingar frå ein kommuneadvokat som er ein del av kommunen til bruk på saksområde der einingane har sjølvstendig avgjerdsrett.

7.4.3.3 Tilfelle der unntaket i § 14 likevel gjeld for dokument frå eller til ei kommunal eller fylkeskommunal eining på område der eininga har sjølvstendig avgjerdsrett I offentleglova § 16 tredje ledd andre og tredje punktum er det fastsett avgrensingar av regelen i tredje ledd fyrste punktum om at unntaket i § 14 ikkje gjeld for dokument frå eller til ei kommunal eller fylkeskommunal eining på område der eininga har sjølvstendig avgjerdsrett. Bakgrunnen for dette er at det i visse sakstypar vil gjelde eit behov for fortruleg korrespondanse mellom administrasjonssjefen eller ansvarleg kommuneråd eller fylkesråd og dei underliggjande einingane.

Etter offentleglova § 16 tredje ledd andre punktum gjeld for det fyrste unntaket i § 14 likevel i saker der administrasjonssjefen eller kommune rådet eller fylkesrådet gjennomfører kontrolltiltak overfor ei eining, sjølv om kontrollen gjeld eit saksområde der eininga har sjølvstendig avgjerdsrett. Denne føresegna omfattar berre saker om kontrolltiltak i medhald av kommunelova § 23 nr. 2 andre punktum. For korrespondanse som gjeld generell oppfølging av eininga frå administrasjonssjefen si side, vil dermed ikkje unntaket i offentleglova § 14 gjelde, dersom oppfølginga gjeld saksområde der den aktuelle eininga har sjølvstendig avgjerdsrett.

For det andre følgjer det av offentleglova § 16 tredje ledd andre punktum at unntaket i § 14 gjeld for utkast til vedtak og for utkast til innstillingar som blir lagde fram for administrasjonssjefen eller kommune rådet eller fylkesrådet før det blir gjort vedtak, eller før ei innstilling blir lagt fram for eit folkevalt organ. Når ei eining som har sjølvstendig avgjerdsrett på eit område, likevel vel å leggje eit utkast til vedtak eller innstilling fram for administrasjonssjefen eller kommunerådet eller fylkesrådet før eininga gjer vedtak eller legg saka fram for eit folkevalt organ, kan altså utkastet haldast utanom innsyn etter § 14 trass i oversendinga. Etter offentleglova § 16 tredje ledd tredje punktum vil også eventuelle merknader frå administrasjonssjefen eller kommunerådet eller fylkesrådet til slike utkast til vedtak og innstillingar kunne haldast utanom innsyn etter offentleglova § 14.

Det er sjølvsagt ein føresetnad for at det skal kunne nektast innsyn etter offentleglova § 14 i slike dokument som er nemnde i offentleglova § 16 tredje ledd andre og tredje punktum at vilkåra etter § 14 fyrste ledd er oppfylde.

7.5 Meirinnsyn i interne dokument Unntaka i offentleglova §§ 14 og 15 gir forvaltninga ein rett, men inga plikt, til å gjere unntak dersom vilkåra i føresegnene er oppfylde. For dokument eller del av dokument som det kan nektast innsyn i etter desse føresegnene, skal det dermed vurderast å utøve heilt eller delvis meirinnsyn, jf. offentleglova § 11. Det som er sagt om meirinnsynsvurderinga i punkt 4.9 vil også vere relevant for dokument eller delar av dokument som kan haldast utanom innsyn etter §§ 14 og 15. I punktet her vil det likevel bli sagt noko meir om meirinnsynsvurderinga der det er unntakshøve etter §§ 14 eller 15.

Meirinnsynsregelen vil særleg ha noko å seie for dokument som det kan nektast innsyn i etter offentleglova § 15 fyrste ledd, men det berre er klart avgrensa delar av dokumentet som inneheld opplysningar det er naudsynt å gjere unntak for av omsyn til å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar. I slike situasjonar bør det ofte utøvast meirinnsyn for dei andre delane av dokumentet. Dette kan stille seg annleis dersom dette vil vere arbeidskrevjande, til dømes dersom det er eit stort dokument og dei aktuelle delane er spreidde over heile dokumentet, eller der opplysningane som det eventuelt bør utøvast meirinnsyn i er samanfletta med opplysningar som det bør nektast innsyn i.

Meirinnsynsvurderinga blir den same for dokument om innhenting av slike dokument som er omfatta av § 15 fyrste ledd og for innkallingar til og referat frå møte mellom organ som er nemnde i fyrste ledd, jf. § 15 tredje ledd.

Der delar av eit dokument eller heile dokument kan haldast utanom innsyn etter offentleglova § 15 andre ledd vil det, slik unntaksvilkåra i denne føresegna er utforma, gjennomgåande også vere eit tungtvegande sakleg og reelt behov for unntak så langt unntakshøvet rekk. I meirinnsynsvurderinga skal rett nok omsyna som talar for offentleg innsyn vegast mot unntaksbehovet. Det er likevel vanskeleg å tenkje seg situasjonar der det bør utøvast meirinnsyn når det er unntakshøve etter § 15 andre ledd. Det same vil gjelde der det er høve etter § 15 tredje ledd til å gjere unntak for dokument om innhenting av råd og vurderingar etter § 15 andre ledd og for innkallingar til og referat frå møte mellom eit organ og nokon som gir råd eller vurderingar som nemnde i § 15 andre ledd.

Offentleglova byggjer på ein føresetnad om at unntakshøvet for organinterne dokument i offentleglova § 14 fyrste ledd er gjennomgåande godt grunngitt. For kjernen av dokument som er omfatta av dette unntaket, det vil mellom anna seie råd og vurderingar, i vid tyding, av kva avgjerd organet bør treffe eller kva handlemåte mv. det bør velje i ei sak, vil det dermed nokså gjennomgåande gjelde at det ikkje bør utøvast meirinnsyn, korkje heilt eller delvis. Dette kan etter omstenda stille seg annleis for dokument som ligg i randsona av dette unntaket, til dømes dokument som utelukkande inneheld generelle premissar som er allment kjende eller tilgjengelege.

Regjeringsnotat, utkast til slike notat og merknader til slike notat er omfatta av unntakshøvet etter offentleglova § 14 fyrste ledd. Notata, utkasta og merknadene skal alltid haldast utanom innsyn. Meirinnsyn er difor ikkje aktuelt for slike dokument.

Utkast til proposisjonar og meldingar som skal fremjast for Stortinget og utkast til kongelege resolusjonar som skal handsamast av regjeringa, vil normalt bli lagde fram for andre departement. Det vil då vere høve til å gjere unntak etter offentleglova § 15 tredje ledd jf. fyrste ledd andre punktum. Det same gjeld for realitetsmerknader frå andre departement til slike utkast, jf. offentleglova § 15 fyrste ledd andre punktum. For slike utkast og realitetsmerknader vil det også nokså gjennomgåande vere slik at det ikkje bør utøvast meirinnsyn.

Tidsmomentet vil vidare ha noko å seie ved vurderinga av om det bør utøvast meirinnsyn i interne dokument. Generelt vil behovet for unntak frå innsyn vere større før ei sak er avslutta enn etter at ho er avslutta. Som framheva ovanfor i punkt 4.9.2 og 7.3.2.7, skal unntaka for interne dokument i stor grad verne om dei langsiktige skadeverknadene innsyn i slike dokument kan medføre. Dette må det sjølvsagt også takast omsyn til i meirinnsynsvurderinga. Når det gjeld dokument i kjernesona av unntaket i offentleglova § 14 fyrste ledd og dokument som er omfatta av unntaka i offentleglova § 15 fyrste ledd og dokument om innhenting av slike, medrekna innkallingar til og referat frå møte mellom organ som nemnde i § 15 fyrste ledd, jf. § 15 tredje ledd, bør det som regel heller ikkje utøvast meirinnsyn i dokument som gjeld avslutta saker. For utkast til proposisjonar mv. og realitetsmerknader mellom departement gjeld dette nokså unntakslaust. Når dette har gått svært lang tid etter at saka vart avslutta, kan likevel tidsmomentet etter omstenda tilseie at det bør utøvast meirinnsyn også i slike dokument.

Unntaket i § 15 andre ledd, jf. tredje ledd, vil ofte vere aktuelt i forhandlingssituasjonar, tvistesituasjonar og liknande. Etter at forhandlingane er avslutta eller tvisten er løyst, vil det ofte vere slik at vilkåret om at unntak må vere påkravd av omsyn til ei forsvarleg ivaretaking av det offentlege sine interesser i saka ikkje lenger vil vere til stades, slik at det ikkje lenger kan nektast innsyn. Unntaksvilkåra i denne føresegna tek dermed omsyn til tidsmomentet, slik at det ikkje er naudsynt å falle tilbake på meirinnsynsregelen for å vareta dette.