Rettleiar til offentleglova - Hovudprinsippa om innsyn etter offentleglova

Hovudprinsippa om innsyn etter offentleglova

4 Hovudprinsippa om innsyn etter offentleglova

4.1 Hovudregel – saksdokument i offentleg verksemd er offentlege Hovudregelen i offentleglova er at alle saksdokument i offentleg verksemd er opne for innsyn. Dette går fram av føresegna i § 3. Unntak frå denne hovudregelen krev grunnlag i føresegner i lova sjølv, anna lov eller i forskrift gitt med grunnlag i lov. Dersom eit dokument ikkje er omfatta av eit slikt lovforankra unntak, kan det ikkje nektast innsyn i det. Hovudregelen om innsyn er ikkje endra i høve til offentlegheitslova 1970.

Offentlegprinsippet vart grunnlovsfesta i 2004, i samband med endringa av Grunnlova § 100 om ytringsfridomen. Grunnlova § 100 fekk då ei ny føresegn i femte ledd som lyder:

«Enhver har Ret til Indsyn i Statens og Kommunernes Akter og til at følge Forhandlingerne i Retsmøder og folkevalgte Organer. Det kan i Lov fastsættes Begrænsninger i denne Ret ud fra Hensyn til Personvern og af andre tungtveiende Grunde.»

Offentlegprinsippet, slik det er kome til uttrykk i Grunnlova og i offentleglova § 3, inneber såleis at det ikkje er rom for å nekte innsyn i eit dokument etter ei rein skjønnsvurdering. Eit organ kan ikkje nekte innsyn berre av di leiinga eller tenestemenn i organet meiner at det ikkje vil vere ynskjeleg eller at det vil vere uheldig eller skadeleg for verksemda dersom dokumentet blir kjent. Ein instruks om å nekte innsyn i eit dokument eller i ein bestemt type dokument, vil vere ugyldig dersom det ikkje er heimel i lov eller i medhald av lov for å nekte innsyn i dokumenta.

Det vil heller ikkje i seg sjølv vere avgjerande om organet har motteke ei oppmoding frå eller gitt tilsegn til nokon om fortruleg handsaming av saka eller om unntak frå innsyn. Òg i desse tilfella må eventuelle unntak frå hovudregelen om innsyn vere heimla i ei unntaksføresegn som finst i offentleglova, eventuelt i forskrift til offentleglova, eller i særlovgivinga. Eit løfte eller ei avtale om hemmeleghald, kan med andre ord ikkje oppfyllast av eit organ, med mindre det aktuelle dokumentet eller dei aktu-

elle opplysningane er omfatta av ei unntaksføresegn. Difor bør ikkje eit organ gi slike løfte eller inngå slike avtalar. Organet bør i staden vise til relevante reglar som det er bunde av, til dømes om teieplikt.

Offentleglova pålegg som hovudregel ikkje offentlege verksemder å offentleggjere dokument av eige tiltak. Lova gir alle som ynskjer det eit rettskrav på å få gjere seg kjent med dokumenta, og den som vil bruke denne retten må sjølv ta initiativet ved å rette eit krav om innsyn til den offentlege verksemda som har dokumentet. Berre i nokre spesielle høve pålegg lova offentlege verksemder å offentleggjere dokument eller opplysningar av eige tiltak, sjå punkt 4.5.1 om offentleg elektronisk postjournal. Framgangsmåten ved krav om innsyn er nærare omtala i kapittel 9.

4.2 Kven kan krevje innsyn? Etter offentleglova § 3 andre punktum kan «alle» krevje innsyn i saksdokument, journalar og liknande register til organet hos vedkomande organ. Det same gjaldt etter offentlegheitslova 1970. Føresegna i § 3 andre punktum skal takast på ordet. Dette inneber at kven som helst kan krevje innsyn i dokument hos verksemder som er omfatta av lova, anten det gjeld journalistar eller andre enkeltpersonar, selskap eller organisasjonar, norske statsborgarar eller utlendingar, og anten dei krev innsyn på eigne eller andre sine vegne. Føremålet med å krevje innsyn har ingenting å seie for retten til å sjå dokumentet.

Det er ikkje eit vilkår for å krevje innsyn at ein oppgir namnet sitt når ein framset kravet, og det er såleis høve til å krevje innsyn anonymt. Ein treng ikkje gi fleire opplysningar enn dei som er naudsynte for å gjennomføre innsynsretten, slik som til dømes ei e-postadresse dersom ein ynskjer å få elektronisk kopi av dokumenta, eller eit faksnummer om ein ynskjer papirkopiar og forvaltningsorganet har telefaks.

Sjølv om det er høve til å krevje innsyn anonymt, er dette ikkje til hinder for at forvaltningsorganet fører kontroll med besøkjande. Dersom den som krev innsyn ynskjer å sjå originaldokumenta hos forvaltningsorganet, kan organet krevje at dei vanlege kontrollrutinane blir følgde, slik at det til dømes blir stilt krav om at vedkomande registrerer og legitimerer seg før han slepp inn.

4.3 Kvar kan ein krevje innsyn? Det følgjer av offentleglova § 3 andre punktum at ein kan krevje innsyn «hos vedkomande organ”. Det same gjaldt etter offentlegheitslova 1970. Dette inneber at ein kan krevje innsyn hos alle forvaltningsorgan som har det aktuelle dokumentet hos seg. Ein kan såleis krevje innsyn både hos organet som har sendt eit dokument og hos eit forvaltningsorgan som har motteke det. Dersom eit forvaltningsorgan har motteke eit brev eller eit anna dokument i kopi, vil òg dette organet ha plikt til å handsame eit krav om innsyn i dokumentet.

Dersom eit forvaltningsorgan får krav om innsyn i eit dokument det ikkje har, vil det derimot kunne avvise innsynskravet. I slike tilfelle vil det likevel følgje av det alminnelege kravet til god forvaltningsskikk at organet gir rettleiing til den som krev innsyn om kvar ein kan finne dokumentet.

Når dokumenta blir levert til Arkivverket, overtek Riksarkivaren råderetten over dokumenta, jf. arkivlova § 10 fjerde ledd. Eit krav om innsyn i dokument som er overførde til Arkivverket, må difor i utgangspunktet rettast til Riksarkivaren, men i praksis kan ein fremje slike krav direkte overfor det enkelte statsarkiv eller Riksarkivet.

4.4 Kva kan ein krevje innsyn i?

4.4.1 Innleiing Etter offentleglova § 3 gjeld innsynsretten for 1) saksdokument for organet, og 2) journalar og liknande register

Føresegna tilsvarer offentlegheitslova 1970 § 2. Til skilnad frå denne føresegna er ikkje møtekart til folkevalde organ i kommunar og fylkeskommunar nemnde i den nye lova. Bakgrunnen for dette er at slike møtekart vil vere omfatta av omgrepet saksdokument, slik at det ikkje er naudsynt å nemne dei særskilt.

Den nye lova gjeld fullt ut for alle organ det ikkje er fastsett overgangsreglar for. Det er berre fastsett overgangsreglar for dei sjølvstendige rettssubjekta som er omfatta av lova etter § 2 fyrste ledd bokstav c og d og forskrifta § 2, jf. avsnitt 3.3.4 og 3.3.5 ovanfor. For andre organ skal

den nye lova leggjast til grunn ved krav om innsyn i alle dokument, også for dokument som vart oppretta eller mottekne før den nye lova tok til å gjelde (1. januar 2009). Sidan den nye lova innskrenkar unntakshøvet, vil det i mange tilfelle vere slik at eit dokument som det før 1. januar 2009 kunne gjerast unntak for etter offentlegheitslova 1970, no må givast ut av di offentleglova ikkje gir høve til å gjere unntak for det. Dette gjeld uavhengig av om dokumentet er utarbeidd med tanke på mogleg innsyn eller ikkje.

I offentlegheitslova 1970 § 13 heitte det at dokument som var oppretta eller utferda av, kome inn til eller lagt fram for eit organ før lova tok til å gjelde (1. juli 1971), ikkje var omfatta av lova. Offentleglova inneheld inga tilsvarande føresegn, noko som inneber at lova gjeld for alle dokument, uavhengig av alder. Også dokument som er frå tida før offentleg heitslova 1970 tok til å gjelde, er såleis omfatta av innsynsretten etter den nye lova. Dette gjeld likevel ikkje for sjølvstendige rettssubjekt som er omfatta av den nye lova etter § 2 fyrste ledd bokstav c, d eller offentlegforskrifta § 2, jf. offentleglova § 33 andre ledd og offentlegforskrifta § 2 andre punktum.

4.4.2 Innsyn i «saksdokument for organet»

4.4.2.1 Innleiing Innsynsretten etter offentleglova er fyrst og fremst knytt til «saksdokument» for forvaltningsorganet. Omgrepet saksdokument er nærare definert i offentleglova § 4. Definisjonen er i hovudsak den same som i offentlegheitslova 1970.

I dei fleste tilfelle vil det vere enkelt å avgjere kva som er saksdokument for organet, men i nokre tilfelle kan det likevel oppstå tvil om kva som fell inn under definisjonen. Omgrepet inneheld fleire komponentar som alle må vere oppfylde for at eit dokument skal kunne reknast som eit saksdokument for forvaltningsorganet. Vilkåra kan delast opp i følgjande punkt: 1) Kravet om innsyn må gjelde eit dokument. 2) Dokumentet må ha eit innhald som gjer det til eit saksdokument for forvaltningsorganet. 3) Tidspunktet for innsyn må ha kome.

Desse tre vilkåra vil delvis kunne overlappe kvarandre.

4.4.2.2 Dokumentomgrepet Omgrepet saksdokument er definert i offentleglova § 4 fyrste ledd. Definisjonen er meir utfyllande enn føresegna i § 3 i offentlegheitslova 1970, men realiteten i kva ein kan krevje innsyn i er i hovudsak den same. Fyrste ledd i føresegna definerer dokumentomgrepet, som er ein del av det meir omfattande omgrepet saksdokument. Med dokument er meint ei logisk avgrensa informasjonsmengd som er lagra på eit medium for seinare lesing, lytting, framsyning, overføring eller liknande.

Dokumentomgrepet er teknologi- og informasjonsnøytralt. Dette inneber at det ikkje har noko å seie korleis informasjonen er lagra, eller korleis han kjem til uttrykk, til dømes som tekst, lyd, bilde eller ein modell. Det sentrale er at informasjonen er lagra på ein måte som gjer det mogleg å finne han att. Definisjonen dekkjer både tradisjonelle papirdokument, inkludert kart, skisser og fotografi, informasjon som er lagra elektronisk, og mikrofilm, lydband eller video. Òg multimedie dokument, som inneheld ein kombinasjon av tekst, lyd og bilete, vil vere omfatta av definisjonen.

Alle lagringsformene er likestilte. Dette inneber mellom anna at det ikkje spelar noka rolle for innsynsretten om eit dokument er kome inn som elektronisk post eller som vanleg post.

I nokre tilfelle kan det oppstå spørsmål om kva som skal reknast som eitt dokument. Behovet for å avgjere kva som er eitt eller fleire dokument kan gjere seg gjeldande når det er aktuelt å nytte ei av dei unntaksføresegnene som knyter unntakshøvet til det enkelte dokument i ei sak, og elles når det gjeld § 12 om unntak for resten av dokumentet dersom unntakshøvet er knytt til opplysningar eller delar av eit dokument.

Ved vurderinga av kva som er eitt og kva som er fleire dokument er utgangspunktet at dette må avgjerast ut frå kva som utgjer ei logisk avgrensa informasjonsmengd. Det avgjerande er kva som etter sitt innhald høyrer saman og som står fram som ei samla framstilling. I dei aller fleste tilfelle er denne avgrensinga ikkje noko problem. Ei samanhengande skriftleg framstilling vil vere å rekne som eitt dokument sjølv om ho er på mange sider. Som hovudregel vil eit vedlegg til eit dokument vere å sjå på som eit eige dokument, men dette kan ikkje avgjerast på generelt grunnlag. Dersom hoveddokumentet ikkje gir nokon sjølv stendig informasjon, til dømes av di det er eit reint oversendingsbrev, men berre viser til vedlegget, kan det tale for at brevet og vedlegget er

å rekne som eitt og same dokument.

Avgrensinga av kva som er eitt dokument, kan by på utfordringar for informasjon i register og databasar. Det er likevel viktig å halde fast ved at dokumentomgrepet er teknologi- og informasjonsnøytralt, og at informasjon i register og databasar dermed ikkje står i noka anna stilling enn annan informasjon. Kva som skal reknast som eitt dokument i eit register eller ein database må på same måte som elles avgjerast ut frå kva som utgjer ei logisk avgrensa informasjonsmengd. Avhengig av korleis register eller databasar er ordna, kan dei innehalde ei rekkje dokument eller i prinsippet berre eitt dokument. Der register eller databasar inneheld mange dokument, vil føresegnene i offentleglova § 9 og § 28 andre ledd også ha mykje å seie for i kva grad det i praksis vil vere mogleg å krevje innsyn i informasjon i fleire dokument samstundes, sjå punkt

4.4.3 og 9.1 nedanfor.

Retten til innsyn er som den klare hovudregel avgrensa til å gjelde dokument som alt eksisterer når det blir kravd innsyn. Dette inneber at eit forvaltningsorgan som hovudregel ikkje har plikt til å utarbeide nye dokument på bakgrunn av eit innkome innsynskrav. Etter offentlegheitslova 1970 gjaldt dette utan unntak, sjølv om slik utarbeiding kunne gjerast ganske lett. Etter offentleglova § 9, som ikkje hadde nokon parallell i offentlegheitslova 1970, vil organet likevel ha plikt til å etablere et nytt dokument dersom dette er naudsynt for å etterkome eit innsynskrav, såframt dokumentet kan etablerast ved å lage ei samanstilling av opplysningar som er lagra i databasane til forvaltningsorganet, og samanstillinga kan lagast med enkle framgangsmåtar, sjå nærare om dette i punkt 4.4.3 nedanfor.

4.4.2.3 Innsynskravet må gjelde «saksdokument for organet» Føresegna i § 4 andre ledd seier kva som er saksdokument for organet, det vil seie kva dokument hos organet som er omfatta av innsynsretten etter offentleglova. Vurderinga av kva som skal reknast som saksdokument har to sider. For det fyrste gir føresegna ei avgrensing etter innhaldet. For det andre inneheld føresegna i andre ledd òg ei regulering av kva tid innsynsretten for eit dokument tek til å gjelde frå. Sjå punkt

4.4.2.4 nedanfor om dette. I punktet her blir avgrensinga etter innhaldet omtala.

For at eit dokument som er kome inn til eller lagt fram for eit organ skal

reknast som eit saksdokument for organet, er det etter § 4 andre ledd fyrste punktum eit vilkår at dokumentet etter sitt innhald gjeld ansvarsområdet eller verksemda til organet. Dette kom ikkje uttrykkjeleg fram i offentlegheitslova 1970, men lova vart likevel tolka slik at innsynsretten berre omfattar dokument som etter sitt innhald har ei tilknyting til verksemda organet driv. Føresegna i § 4 andre ledd fyrste punktum inneber såleis ikkje nokon realitetsskilnad i høve til offentlegheitslova 1970.

Vilkåret om at dokumentet må gjelde ansvarsområdet til organet inneber at ein må trekkje ei grense mot dei dokumenta som ligg føre i organet i original eller kopi, men som ikkje har slik tilknyting til verksemda. Dei dokumenta som fell utanfor, vil særleg vere dokument som ein medarbeidar i forvaltningsorganet har på arbeidsplassen i annan eigeskap enn som tenestemann i organet, til dømes som privatperson, medlem av eit utgreiingsutval eller medlem eller tillitsvalt i ei fagforeining eller eit politisk parti. At slike dokument fell utanfor, er no uttrykkjeleg slått fast i § 4 tredje ledd bokstav e.

I praksis kan det av og til vere vanskeleg å trekkje grensa mellom saksdokument for organet og ulike private dokument som knyter seg til anna verksemd. Dette gjeld særleg i tilfelle der eit privat dokument også omhandlar eller inneheld opplysningar om eit saksområde som høyrer inn under forvaltningsorganet sitt ansvarsområde. I slike tilfelle må ein gjere ei konkret vurdering.

Utgangspunktet for vurderinga er innhaldet i dokumentet. Det er eit grunnvilkår at dokumentet inneheld opplysningar som etter sin art kan brukast i verksemda i organet. Dersom dokumentet fyrst inneheld slike opplysningar, skal det ikkje mykje til for at eit dokument som i utgangspunktet har ein privat karakter likevel må reknast for å vere eit saksdokument for forvaltningsorganet. Til dømes vil eit dokument som ein tenestemann eller ein politikar har motteke som privatperson, og som inneheld opplysningar om ei sak som er til handsaming i forvaltningsorganet, normalt vere å rekne for eit saksdokument for organet dersom det er sendt på grunn av saka og inneheld opplysningar som kan vere av verdi for avgjerda i saka. Dersom det er fleire årsaker til at dokumentet er sendt, typisk både på grunn av saka og på grunn av det personlege tilhøvet mellom avsendaren og mottakaren, må det gjerast ei konkret vurdering som nemnt i førre avsnitt. Under alle omstende er det innhaldet i dokumentet som er avgjerande, og ikkje kvar det er sendt, kven det er adressert til eller andre formelle tilhøve ved dokumentet.

Dersom eit dokument er av blanda karakter, slik at det inneheld både private opplysningar og saksopplysningar, kan dei private opplysningane strykast i den kopien som det blir gitt innsyn i.

Dei særlege spørsmål som oppstår i samband med dokument som blir sende til og frå den politiske leiinga i forvaltningsorgan er det gjort utførleg greie for i St.meld. nr. 32 (1997-98) Om offentlighetsprinsippet i forvaltninga2 punkt 5.6 (s. 66 følgjande). Utgreiinga i denne vil også vere retningsgivande for grensedragingane av kva dokument som inngår i slik korrespondanse som skal reknast som saksdokument for organet.

Så lenge eit dokument ikkje er å rekne som eit privat dokument, vil dokument som er hos eit forvaltningsorgan i utgangspunktet vere å rekne som eit saksdokument for dette organet. Det er ikkje noko krav at dokumentet må gjelde ei konkret sak i organet. At dokumentet gjeld ansvarsområda til organet eller til verksemda meir generelt er tilstrekkeleg. Så lenge dette kravet er oppfylt, har det heller ikkje noko å seie at dokumentet ikkje har vore gjenstand for noka eigentleg sakshandsaming i organet. Sjølv om eit dokument berre er teke «til orientering», vil det såleis likevel kunne vere eit saksdokument for organet.

Det har heller ikkje noko å seie for spørsmålet om eit dokument skal reknast som eit saksdokument for organet om dokumentet er journalført eller ikkje.

I § 4 tredje ledd er det lista opp nokre dokument som ikkje i noko høve skal reknast som saksdokument for forvaltningsorgan. I tillegg til dokument som ein medarbeidar mottek i annan eigenskap enn som tilsett i organet (bokstav e), gjeld dette:

a) dokument som inngår i bibliotek- eller museumssamling, b) dokument som private har overlate til offentleg arkiv for bevaring, c) dokument som er overlate til eit organ for offentleggjering i periodisk skrift som blir gitt ut av organet, og d) avis, tidsskrift, reklamemateriell og liknande som organet mottek utan at det er knytt til ei bestemt sak i organet.

Felles for desse dokumenta er at kravet om at dei etter sitt innhald skal ha tilknyting til verksemda i organet, ikkje er oppfylt. Offentlegheitslova 1970 hadde inga føresegn tilsvarande offentleglova § 4 tredje ledd, men

2 Meldinga finst på http://www.regjeringen.no/nb/dep/jd/dok/regpubl/stmeld/19971998/ stmeld-nr-32-1997-98-.html?id=191621

ho vart likevel tolka slik at innsynsretten ikkje omfatta slike dokument. Føresegna i offentleglova § 4 tredje ledd inneber difor ikkje noka realitetsendring.

Opprekninga i offentleglova § 4 tredje ledd av kva for dokument som ikkje skal reknast som saksdokument for organet, er ikkje uttømande. Også i andre tilfelle der heilt særeigne omstende gjer seg gjeldande, kan det vere aktuelt å tolke offentleglova § 4 andre ledd innskrenkande slik at dokument som er omfatta av ordlyden i føresegna likevel ikkje blir rekna som saksdokument for organet. Døme på dette er såkalla elektroniske spor, det vil seie opplysningar som blir genererte automatisk og som viser aktiviteten i eit datasystem.

4.4.2.4 Når kan ein krevje innsyn – frå kva tid skal eit dokument reknast som saksdokument for organet? Hovudregelen om når, det vil seie frå kva tid, ein kan krevje innsyn følgjer av offentleglova § 4 andre ledd, som fastset tidspunktet for når eit dokument kan reknast som eit «saksdokument» for eit bestemt forvaltningsorgan. Før dette tidspunktet vil det ikkje liggje føre noko saksdokument i lova si tyding, og ålmenta vil dermed heller ikkje ha noko krav på innsyn. Føresegna skil mellom dokument som organet mottek utanfrå og dokument som organet sjølv opprettar. Desse reglane svarar i hovudsak til dei tilsvarande reglane i offentlegheitslova 1970, men det er gjort ei endring for dokument som organet sjølv opprettar og som ikkje blir sende ut frå organet, sjå nærare nedanfor.

Dokument som organet mottek utanfrå, blir etter § 4 andre ledd fyrste punktum rekna som saksdokument for organet når dei er komne inn til eller er lagde fram for organet. Eit dokument er kome inn til eller er lagt fram for organet når det er motteke per post, telefaks, elektronisk post eller på annan måte. Eit dokument som blir overlevert til ein person som er tilsett i organet, til dømes i eit møte, må normalt bli å rekne som eit saksdokument når overlevering har funne stad. Dette inneber ikkje at det dermed automatisk kan krevjast innsyn i dokumentet frå det tidspunktet overlevering skjer. Til dømes kan dette finne stad utanfor arbeidstida, det kan vere at dokumentet ikkje gjeld den aktuelle personen sitt arbeidsområde osv. Tidspunktet for innsyn vil typisk inntreffe når den som mottok dokumentet har bringa det inn til arbeidsplassen. Dersom eit dokument blir sendt heim til ein tenestemann eller politikar vil tilsvarande gjelde. Eit dokument som derimot berre har vorte vist fram for ein tenestemann eller politikar, og som vedkomande ikkje får med seg, kan ikkje reknast som kome inn til eller lagt fram for organet.

Dokument som eit forvaltningsorgan har tilgang til gjennom ein ekstern database, vil ikkje kunne seiast å ha kome inn til eller vere lagt fram for organet. Dette gjeld sjølv om databasen er lukka slik at ålmenta ikkje har tilgang til han. Dersom eit dokument blir lasta ned frå ein ekstern database til eit forvaltningsorgan, vil derimot dokumentet vere kome inn til eller lagt fram for organet.

Dokument som organet sjølv opprettar, blir etter § 4 andre ledd andre og tredje punktum rekna som eit saksdokument når det er sendt ut av organet, eller, dersom dette ikkje skjer, når dokumentet er ferdigstilt. Eit dokument er sendt når det er sendt som post, telefaks eller elektronisk post, med bod eller på annan måte. Dokumentet må bli sendt ut av organet for at det skal reknast for å vere sendt. Dersom eit dokument blir sendt internt i organet, vil det ikkje vere «sendt» i offentleglova sin forstand.

Dokument vil vere å rekne som sendt sjølv om det ikkje har kome fram til mottakaren. For dokument som blir sendt med vanleg post, vil det avgjerande tidspunktet vere den faktiske postlegginga. Det er ikkje tilstrekkeleg at brevet er underteikna. Dersom eit eksemplar av dokumentet blir faksa eller sendt på e-post før det blir postlagt, vil dokumentet vere sendt frå det tidspunktet dette er faksa eller sendt på e-post. Ei munnleg førehandsorientering om innhaldet i brevet, til dømes over telefon, vil ikkje vere tilstrekkeleg til at brevet kan reknast som sendt. Dette gjeld sjølv om innhaldet blir notert ned av mottakaren.

Dersom eit dokument ikkje blir sendt på vanleg vis, men blir lagt ut i ein database der det er tilgjengeleg for mottakarane av dokumentet, skal dokumentet reknast som sendt når det er lagt ut i databasen.

Dersom eit dokument blir fysisk overlevert til eit bod eller ein annan person utanfor organet, vil dokumentet vere å rekne som «sendt» etter offentleglova. At utanforståande personar får sjå dokumentet, til dømes i eit møte, fører derimot ikkje til at dokumentet må reknast som sendt. Dette gjeld òg dersom dokumentet blir delt ut under eit møte, men blir samla inn att når møtet er over.

Det er ikkje alle dokument som blir laga for å bli sende ut av organet. Enkelte dokument skal til dømes berre tene som bakgrunnsmateriale i den interne sakshandsaminga. Slike dokument, som ikkje skal sendast ut, skal etter § 4 andre ledd tredje punktum reknast som saksdokument når dei er ferdigstilte. Eit dokument vil som regel kunne reknast som ferdig-

stilt når det ikkje lenger er aktuelt å gjere endringar eller tilføyingar i det. På dette punktet skil ordninga i den nye lova seg frå offentlegheitslova 1970, der slike dokument (etter § 3 andre ledd) fyrst vart rekna som saksdokument når saka som dokumentet var ein del av var ferdighandsama.

Eksempel på dokument som denne regelen vil gjelde for, er interne instruksar, retningsliner og liknande. Regelen vil òg gjelde for notat som inneheld saksopplysningar, vurderingar og råd frå ei avdeling eller ein sakshandsamar, og som blir sende til leiinga i organet, ei anna avdeling eller ein annan sakshandsamar. Dersom slike dokument blir sende vidare med det føremål at andre skal kunne arbeide vidare med dei, vil dei likevel ikkje kunne reknast som ferdigstilte. Sjølv om slike dokument vil vere saksdokument som er omfatta av hovudregelen om innsynsrett, vil det ofte vere høve til å gjere unntak etter føresegna om organinterne dokument i § 14, sjå punkt 7.2 nedanfor.

4.4.2.5 Utsett innsyn

4.4.2.5.1 Innleiing Offentleglova § 5 opnar i tre forskjellige situasjonar for å utsetje tidspunktet for innsyn i dokumenta i ei heil sak eller i enkeltdokument ut over det som følgjer av hovudregelen i lova § 4 andre ledd andre og tredje punktum.

Fyrste ledd gir høve til å fastsetje utsett innsyn for alle dokumenta i ei sak dersom det er grunn til å tru at dei dokumenta som ligg føre gir eit direkte misvisande bilete av saka, og at innsyn difor kan skade klare samfunnsinteresser eller private interesser. Andre ledd fastset at dokument som er utarbeidde av eller til Riksrevisjonen i saker som han vurderer å leggje fram for Stortinget, ikkje skal vere offentlege før saka blir motteke i Stortinget eller Riksrevisjonen har varsla vedkomande organ om at saka er ferdighandsama. Føresegna i andre ledd skil seg frå fyrste og tredje ledd ved at forvaltninga i desse tilfella ikkje berre har ein rett, men også plikt til å nekte innsyn i dokumenta inntil saka er motteke i Stortinget eller Riksrevisjonen har varsla om at ho er ferdighandsama. Tredje ledd gir høve til å utsette innsynstidspunktet i eit dokument inntil det har kome fram til den det vedkjem eller hendinga der det skal offentleggjerast har funne stad, dersom vesentlege private eller offentlege omsyn tilseier det.

Føresegner som svarar til fyrste og andre ledd fanst også i offentlegheitslova 1970, medan føresegna i tredje ledd er ny.

4.4.2.5.2 Utsett innsyn fordi dokumenta som ligg føre gir eit direkte misvisande bilete av saka, og innsyn difor kan skade klare samfunnsinteresser eller private interesser Etter § 5 fyrste ledd kan organet fastsetje at det fyrst skal vere innsyn i ei bestemt sak, det vil seie alle dokumenta i saka, frå eit seinare tidspunkt i saksførebuinga enn det som følgjer av §§ 3 og 4, såframt det er grunn til å tru at dei dokumenta som ligg føre gir eit direkte misvisande bilete av saka, og at innsyn difor kan skade klare samfunnsinteresser eller private interesser. Vilkåra for å utsetje innsynstidpunktet etter denne føresegna er svært strenge. Den tilsvarande føresegna i offentlegheitslova 1970 § 4 vart lite brukt.

To vilkår må begge vere oppfylde for at tidpunktet for innsyn skal kunne utsetjast etter fyrste ledd. For det fyrste må det vere grunn til å tru at dokumenta som ligg føre på tidspunktet det er aktuelt å bruke føresegna, gir eit direkte misvisande bilete av saka. Det er dokumenta i seg sjølv som må gi eit misvisande bilete. At det er grunn til å tru at pressa eller andre, uavhengig av innhaldet i dokumenta, vil gi ei skeiv framtilling av saka, gir ikkje grunnlag for å nekte innsyn. Det er heller ikkje nok at dokumenta gir eit noko ubalansert eller eit ikkje fullstendig bilete av kva saka dreier seg om. Det krevst at dokumenta gir eit kvalifisert misvisande bilete, og det er det samla inntrykket som er avgjerande. Dersom eitt av dei dokumenta som ligg føre gir eit klart misvisande bilete, men dette blir balansert ved hjelp av dei andre dokumenta i saka, vil såleis vilkåret ikkje vere oppfylt. Etter kvart som det kjem til fleire dokument i saka, kan det vere at dei samla sett ikkje lenger gir eit klart misvisande bilete, og det vil då ikkje vere høve til å nekte innsyn med heimel i fyrste ledd. Det kan i denne vurderinga ikkje takast omsyn til at opplysningar i dokument som det blir nekta innsyn i etter andre føresegner eventuelt ville balansert det biletet dei andre dokumenta i saka gir.

For det andre er det eit vilkår for å utsetje innsynstidspunktet etter § 5 fyrste ledd at innsyn kan skade klare samfunnsinteresser eller private interesser. Skaden må ventast å oppstå fordi dokumenta gir eit direkte misvisande bilete av saka. Dersom offentleggjering av dokumentet vil føre til skade av andre grunnar, vil det ikkje vere høve til å utsetje innsynstidspunktet etter denne føresegna. Skadeverknadene må vidare gjelde klare samfunnsinteresser eller private interesser, og det må vere ein konkret fare for ein ikkje uvesentleg skade på desse interessene.

Tilfelle der det kan vere aktuelt å bruke denne føresegna, kan til dømes

vere på eit tidleg stadium i saker der nokon rettar grove skuldingar mot ein bestemt tenestemann i eit forvaltningsorgan eller mot private. Føresegna vil etter omstenda òg kunne brukast på eit tidleg stadium i tenestemannssaker om avskil eller liknande og i granskingssaker.

4.4.2.5.3 Utsett innsyn i dokument til eller frå Riksrevisjonen Føresegna i § 5 andre ledd fastset at dokument som er utarbeidde av eller til Riksrevisjonen i saker som han vurderer å leggje fram for Stortinget som ledd i den konstitusjonelle kontrollen, fyrst blir offentlege hos forvaltninga når saka er motteke i Stortinget eller når Riksrevisjonen har varsla om at saka er ferdighandsama utan at ho blir oversendt til Stortinget. Dette inneber at det vil gjelde utsett innsyn for all korrespondanse mellom Riksrevisjonen og forvaltninga i saker som Riksrevisjonen vurderer å leggje fram for Stortinget som ledd i den konstitusjonelle kontrollen. Det er ein føresetnad for å kunne utsetje innsynstidspunktet etter denne føresegna at Riksrevisjonen har gitt forvaltningsorganet varsel om at han vurderer å leggje saka fram for Stortinget i samsvar med riksrevisjonslova § 18 andre ledd andre punktum. Dersom Riksrevisjonen ved oversendinga av ei sak til forvaltninga har påført dokumenta ei påteikning om at dei er unnatekne frå innsyn etter riksrevisjonslova § 18 andre ledd er dette tilstrekkeleg. Har Riksrevisjonen derimot ikkje gitt slikt varsel, vil forvaltningsorganet ikkje kunne utsetje tidspunktet for innsyn, jamvel om Riksrevisjonen vurderer å leggje saka fram for Stortinget.

Når slikt varsel er gitt, har derimot forvaltningsorganet ikkje berre rett, men òg ei plikt, til å nekte innsyn i saksdokumenta inntil saka er motteke i Stortinget eller Riksrevisjonen har varsla om at saka er ferdighandsama utan at ho blir oversendt til Stortinget. Forvaltningsorganet har altså ikkje høve til å gi innsyn i slike dokument på eit tidlegare tidspunkt.

Plikta for forvaltninga til ikkje å offentleggjere slike dokument, gjeld fram til saka er motteke i Stortinget eller ho blir ferdighandsama utan å bli lagt fram for Stortinget. Riksrevisjonslova § 18 andre ledd krev ikkje at Riksrevisjonen varslar forvaltningsorganet om at saka er motteke i Stortinget, men i praksis vil dette som regel skje. Sjølv om forvaltningsorganet ikkje mottek noko slikt varsel frå Riksrevisjonen, vil det ikkje lenger kunne nekte innsyn i dokumentet med heimel i denne føresegna etter at saka er kome fram til Stortinget. Dersom saka blir ferdighandsama utan at ho er vorte lagt fram for Stortinget, vil det heller ikkje

lenger vere høve til å nekte innsyn i dokumenta etter § 5 andre ledd. Det følgjer både av riksrevisjonslova § 18 andre ledd tredje punktum og av offentleglova § 5 andre ledd at dersom saka blir ferdighandsama utan at ho blir lagt fram for Stortinget, er dokumentet offentleg frå det tidspunktet Riksrevisjonen har varsla forvaltningsorganet om dette. Dersom eit forvaltningsorgan får eit krav om innsyn i korrespondanse med Riksrevisjonen etter at det har gått ei viss tid utan at det har høyrt noko meir om saka, må organet difor ta kontakt med Riksrevisjonen, og finne ut om saka er oversendt til Stortinget eller er ferdighandsama.

4.4.2.5.4 Utsett innsyn inntil dokumentet er kome fram til den det vedkjem eller hendinga der det skal offentleggjerast har funne stad Føresegna i § 5 tredje ledd gir forvaltninga høve til å fastsetje at det ikkje skal givast innsyn i eit dokument inntil det har kome fram til den det vedkjem, eller hendinga der dokumentet skal offentleggjerast har funne stad. Utsetjing av innsynstidspunktet etter denne føresegna kan berre skje dersom vesentlege offentlege eller private interesser tilseier det. Utsett innsyn etter denne føresegna gjeld berre for enkeltdokument, ikkje for alle dokumenta i ei sak.

Føresegna tek for det fyrste sikte på å sikre at private i særlege tilfelle skal ha høve til å gjere seg kjende med eit dokument som vedkjem dei i særleg grad, før dokumentet blir gjort tilgjengeleg for ålmenta. Føresegna vil til dømes kunne nyttast der granskingsrapportar blir oversende til dei granskinga gjeld eller til pårørande. Etter dette alternativet vil innsyn berre kunne utsetjast fram til dokumentet har kome fram til desse personane. Det er med andre ord tale om ei kortvarig utsetjing av innsynstidspunktet.

For det andre tek føresegna sikte på å verne om offentlege interesser i tilfelle der opplysningar skal offentleggjerast på eit bestemt tidspunkt, og det er viktig at dei ikkje blir kjende før denne hendinga. Eksempel på tilfelle der denne føresegna kan nyttast, er der eit aktuelt dokument viser kor mykje regjeringa skal gi til den årlege TV-aksjonen eller liknande arrangement. Det kan då nektast innsyn i dokumentet inntil opplysningane er offentleggjorde slik som planlagt.

4.4.3 Plikt til å etablere samanstillingar frå databasar Offentleglova § 9 har ikkje nokon parallell i offentlegheitslova 1970. Etter denne føresegna vil eit organ som mottek eit innsynskrav etter omstenda ha plikt til å etablere eit nytt dokument gjennom å få i stand

ei samanstilling av opplysningar som er elektronisk lagra dersom dette er naudsynt for å etterkome innsynskravet. Etter offentlegheitslova 1970 hadde aldri offentlege verksemder noka slik plikt.

Etter offentleglova § 9 vil eit organ ha plikt til å etablere eit nytt dokument (samanstilling) dersom dette er naudsynt for å etterkome eit innsynskrav, såframt det nye dokumentet (samanstillinga) kan etablerast på grunnlag av opplysningar som finst elektronisk lagra i databasane til organet og samanstillinga kan gjerast ved hjelp av enkle framgangsmåtar. Plikta til å etablere eit nytt dokument gjeld såleis berre når samanstillinga kan etablerast ut frå opplysningar som finst elektronisk lagra i databasane til organet. Offentlege verksemder vil aldri ha plikt til å lage samanstillingar ut frå opplysningar som berre finst lagra på andre måtar, til dømes i papirdokument. Vidare vil det berre vere ei plikt til å lage samanstillingar når dette kan gjerast med enkle framgangsmåtar. Dette inneber at organet berre vil ha ei slik plikt når organet har dataverktøy som kan etablere samanstillinga, og at det einaste organet må gjere for å få samanstillinga etablert er å gi enkle kommandoar, til dømes enkle skildringar av kva resultat ein ynskjer. Dersom det trengst meir tidkrevjande operasjonar frå sakshandsamarane, vil det ikkje vere plikt til å etablere slike samanstillingar.

Føresegna i § 9 vil til dømes vere aktuell hos organ som har databasar med statistisk informasjon, dersom organa har dataverktøy som kan setje saman informasjonen på ulike måtar. Eit anna døme som vil vere praktisk for dei fleste organ, er elektroniske sakshandsamingssystem som kan setje saman til dømes slike saksopplysningar som finst i journalane på ulike måtar, og mellom anna kan etablere såkalla sakskort.

Det er ikkje noko krav for å utløyse plikta til å etablere ei samanstilling etter offentleglova § 9 at den som ber om innsyn faktisk krev at ei slik samanstilling skal etablerast. Den som krev innsyn vil på vanleg vis krevje å få informasjon om eit bestemt emne eller liknande. Organet som mottek eit slikt innsynskrav kan då ikkje nøye seg med å konstatere at det ikkje har noko dokument hos seg med slik informasjon som blir kravd, men må også vurdere om informasjonen kan skaffast fram gjennom å etablere ei samanstilling etter § 9.

Resultatet av ei samanstilling etter § 9 vil som regel bli eit nytt saksdokument i offentleglova § 4 si tyding. Dei vanlege reglane i lova vil gjelde for dette dokumentet. Blir resultatet av samanstillinga eit dokument som fell inn under eit av unntaka i lova, vil det på vanleg vis kunne nek-

tast innsyn i dokumentet på det grunnlaget. Dette vil organet normalt ikkje kunne sjå før samanstillinga er gjennomført, og det kan dermed ikkje nekte å gjennomføre ei samanstilling med tilvising til at resultatet vil kunne haldast utanom innsyn. Dette gjeld jamvel om alle eller nokre av opplysningane som skal inngå i samanstillinga isolert sett skal eller vil kunne haldast utanom innsyn, av di det av den grunn ikkje utan vidare er slik at heile resultatet av ei slik samanstilling vil kunne haldast utanom innsyn.

Det er vidare ein føresetnad for at organet skal ha plikt til å etablere ei samanstilling at opplysningane som det er aktuelt å etablere samanstillinga ut frå er omfatta av hovudreglane om innsynsrett i offentleglova §§ 3 og 4.

4.4.4 Innsyn i journalar og liknande register

4.4.4.1 Innleiing Etter offentleglova § 3 gjeld innsynsretten, i tillegg til dokument, òg journalar og liknande register for organet. Tilsvarande reglar gjaldt også etter offentlegheitslova 1970.

Med journal siktar lova til den laupande og systematiske oversikten over inngåande og utgåande dokument organa som er omfatta av lova skal føre etter reglane i arkivlova og arkivforskrifta. Tilgang til journalane i forvaltninga er ein viktig føresetnad for at innsynsretten skal kunne gjennomførast og verke etter sitt føremål. Dette gjeld særleg fordi det i utgangspunktet er eit krav etter offentleglova § 28 andre ledd fyrste punktum at den som vil ha innsyn kan identifisere saka eller sakene vedkomande ynskjer å sjå. Både for ålmenta og journalistar er tilgang til journalane heilt sentralt for å få kunnskap om kva som skjer i forvaltninga og kva dokument det kan vere av interesse å be om innsyn i. Liknande register vil for det fyrste omfatte slike register som har ein liknande funksjon som dei eigentlege journalane, til dømes enklare postlister. For det andre vil dette omfatte andre former for saksoversikter og dokumentoversikter. Eit eksempel er såkalla sakskort, som er ei oversikt over dei dokumenta som finst i ei bestemt sak. Om noko blir kalla journal eller liknande har ikkje noko å seie, det er funksjonen til registeret som er avgjerande. Når det gjeld slike liknande register, er det i alle tilfelle ein føresetnad for at dei skal vere underlagde innsynsrett, at dei ikkje inneheld andre opplysningar enn dei som kan gå fram av den offentlege journalen.

Interne hjelperegister som blir førde i tillegg til journalen, slik som presedensregister eller saksoversikter for sakshandsamarar, fell utanfor omgrepet «journal og liknande register». Slike register som vakt- og sambandsjournalen til politiet og liknande vil òg falle utanfor. Ein vaktjournal vil dessutan normalt vere eit internt dokument etter offentleglova § 14.

Til skilnad frå offentlegheitslova 1970 § 2 andre ledd andre punktum er ikkje møtekart til folkevalde organ i kommunar og fylkeskommunar særskilt nemnt. Bakgrunnen for dette er at slike møtekart vil falle inn under definisjonen av saksdokument, slik at det ikkje er naudsynt å nemne dei særskilt. Det følgjer av offentleglova § 16 fyrste ledd bokstav b at det ikkje er høve til å gjere unntak for slike dokument etter unntaka for interne dokument, noko som indirekte tyder at dei er omfatta av hovudregelen om innsyn.

Publikum har krav på å få sjå heile journalen, ikkje berre enkeltinnføringar. Dette inneber såleis at regelen om at ein berre kan krevje innsyn i dokument i ei bestemt sak, eller i rimelig utstrekning saker av ein bestemt art, jf. offentleglova § 29 andre ledd andre punktum, ikkje gjeld for innsyn i journalar. Tilsvarande gjeld for innsyn i liknande register som er omfatta av lova.

4.4.4.2 Oversikt over reglane om journalføring og offentleg journal Det følgjer av offentleglova § 10 fyrste ledd at verksemder som er omfatta av offentleglova skal føre journal etter reglane i arkivlova, lov 4. desember 1992 nr. 126, med forskrifter. Dette gjaldt også etter offentlegheitslova 1970. Dei aktuelle spørsmåla rundt journalføringa er nærare regulerte i forskrift 11. desember 1998 nr. 1193 om offentlege arkiv (arkivforskrifta). Reglane i arkivforskrifta om korleis journalane skal førast er ikkje endra med den nye offentleglova.

Alle organ og verksemder som er omfatta av verkeområdet til offentleglova har plikt til å føre journal. Dette gjeld sjølv om den aktuelle verksemda ikkje er omfatta av arkivlova sitt verkeområde, noko som vil gjelde ein del verksemder som er omfatta av offentleglova, særleg slike som er omfatta på grunnlag av § 2 fyrste ledd bokstav c eller d. For å få eit sikkert grunnlag for journalføringsplikt for desse verksemdene, er det difor naudsynt at journalføringsplikta òg følgjer direkte av offentleglova. Andre reglar i arkivlova med forskrifter vil derimot ikkje gjelde for verksemder som er omfatta av offentleglova, men ikkje av arkivlova.

Reglane om journalføring går fram av arkivforskrifta kapittel II B. Etter § 2-6 her har organet plikt til å registrere i journalen alle inngåande og utgåande saksdokument som er gjenstand for sakshandsaming og har verdi som dokumentasjon. For organinterne dokument, det vil i denne samanhengen seie dokument som er utarbeidde og berre sirkulerer innanfor eit organ, jf. arkivforskrifta §§ 1-1 til 1-3, er det som hovudregel ikkje noka journalføringsplikt, jf. arkivforskrifta § 2-6 fyrste ledd tredje punktum. For slike dokument er det opp til organet sjølv om, og i så fall i kva omfang, dei skal journalførast. Nokre organinterne dokument er det likevel journalføringsplikt for, jf. arkivforskrifta § 2-6 fyrste ledd fjerde punktum. Dette gjeld dokument som er omtala i offentleglova § 14 andre ledd, § 16 fyrste ledd bokstav a til d, § 16 andre ledd, § 16 tredje ledd fyrste punktum og offentlegforskrifta § 8. Desse føresegnene reknar opp organinterne dokument som ikkje kan haldast utanom innsyn etter offentleglova § 14 fyrste ledd på det grunnlag at dei er utarbeidde til bruk for den interne saksførebuinga til eit organ. Slike dokument er altså omfatta av journalføringsplikta. Dette inneber ei utviding av journalføringsplikta for organinterne dokument i høve til det som gjaldt før den nye offentleglova tok til å gjelde.

Både for dei tilfella der det er journalføringsplikt, og der eit organ vel å journalføre organinterne dokument som ikkje er omfatta av journalføringsplikta, fastset arkivforskrifta § 2-7 kva opplysningar som skal førast inn i journalen om det enkelte dokument. Dette er:

- journalføringsdato - saks- og dokumentnummer - sendar og/eller mottakar - opplysningar om sak, innhald eller emne - dateringa på dokumentet

I tillegg skal journalen innehalde arkivkode, ekspedisjons- eller avskrivingsdato og avskrivingsmåte.

4.4.4.3 Innsyn i journalen Ålmenta har i utgangspunktet rett til innsyn i heile journalen. Som nemnt ovanfor, har organet ikkje plikt til å journalføre organinterne dokument, men dersom slike dokument fyrst blir journalførte, vil òg innføringane om desse vere offentlege, med mindre arkivforskrifta § 2-7 andre ledd eller offentlegforskrifta § 9 gir høve til å gjere heilt eller delvis unntak frå innsyn for dei.

Når det gjeld kva opplysningar om det enkelte dokument som er offentlege, er utgangspunktet at alle opplysningar som eit organ har plikt til å journalføre etter arkivforskrifta § 2-7 fyrste ledd, er offentlege. Opplysningar som organet ikkje har plikt til å journalføre, til dømes opplysningar om kven som er sakshandsamar eller om sakshandsamingsfristar, har det heller inga plikt til å ta med i den utskrifta eller kopien av journalen som ålmenta kan krevje innsyn i.

Arkivforskrifta § 2-7 andre ledd inneheld nærare reglar om høvet til å gjere unntak for opplysningar i den offentlege journalen. Dersom det ikkje er mogleg å registrere eit dokument utan å røpe opplysningar som er undergitte lovheimla teieplikt, eller som det elles kan gjerast unntak frå innsyn for, kan ein utelate eller nøytralisere enkeltopplysningar i den offentlege journalen.

Forvaltninga har plikt til å syte for at opplysningar som er undergitte lovbestemt teieplikt ikkje blir kjende. Når dokumentet blir registrert, er det difor ikkje tilstrekkeleg å ta omsyn til den enkelte journalinnføringa. Ein må òg sjå til at det ikkje blir mogleg å finne fram til teiepliktige opplysningar ved å kople innføringa mot informasjon andre stader, til dømes mot tidlegare journalinnføringar. Opplysningar som ikkje er underlagde teieplikt, men som det er høve til å nekte innsyn i etter føresegnene i offentleglova, har forvaltninga inga plikt til å halde utanom innsyn. Om slike opplysningar skal haldast utanfor innsyn i journalen, vil måtte avgjerast etter ei vurdering av om det er eit reelt og sakleg behov for å utelate eller nøytralisere opplysningane. Når det er et reelt og sakleg behov for å nekte ålmenta innsyn i det registrerte dokumentet, kan det i enkelte tilfelle vere eit tilsvarande behov for å utelate eller nøytralisere opplysningar i journalen.

Når det gjeld dokument som er graderte etter lov 20. mars 1998 nr. 10 om forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven), er det gitt særlege reglar i forskrift, sjå forskrift 1. juli 2001 nr. 744 om informasjonstryggleik §§ 4-10 til 4-17. Vidare inneheld instruks fastsett ved kgl. res. 17. mars 1972 (Beskyttelsesinstruksen) særlege reglar for handsaming av dokument som treng vern av andre grunnar enn dei som er nemnde i tryggingslova med forskrifter.

4.5 Publisering av journalar og dokument på Internett

4.5.1 Tilgjengeleggjering av journalar på Internett I utgangspunktet gjeld offentleglova § 30 om korleis det skal givast innsyn òg når det blir kravd innsyn i journalar. Det vil seie at den som krev innsyn berre har rett til å få papirkopi eller elektronisk kopi av journalen, jf. offentleglova § 30 fyrste ledd andre punktum. Vedkomande har ikkje rett til sjølv å søkje i dei elektroniske journalane til organet.

I offentlegforskrifta § 6 er det likevel fastsett at ein del organ som fører elektronisk journal skal gjere han tilgjengeleg for ålmenta på Internett og nærare reglar om korleis dette skal gjerast. Slike reglar fanst ikkje i offentlegheitslova 1970.

Offentlegforskrifta § 6 fyrste ledd fastslår kva organ som skal gjere journalane sine tilgjengelege på Internett, medan offentlegforskrifta § 6 andre ledd listar opp bestemte organ som ikkje er omfatta av plikta til å gjere journalane tilgjengelege på Internett.

Dei organa som er omfatta av ordninga etter offentlegforskrifta § 6 fyrste ledd skal offentleggjere journalane sine gjennom ein felles sentral internettportal kalla Offentleg elektronisk postjournal (OEP). Denne er enno under utvikling, og difor har § 6 i offentlegforskrifta i skrivande stund3 ikkje teke til å gjelde.

Offentlegforskrifta § 6 tredje ledd gir nærare reglar om innhaldet i elektroniske journalar som blir tilgjengleggjorde på Internett. Desse reglane inneber at dei journalane som blir gjorde tilgjengelege på Internett etter offentlegforskrifta § 6 vil ha eit noko annleis innehald enn journalane slik dei opphavleg blir førte i samsvar med arkivforskrifta. Den som ynskjer det vil framleis kunne gå direkte til det enkelte organ som er omfatta av ordninga etter § 6, og be om innsyn i journalen på vanleg vis der. Vedkomande vil då ha krav på å få sjå journalen slik han skal sjå ut når han er ført i samsvar med arkivforskrifta.

Etter offentlegforskrifta § 6 tredje ledd fyrste punktum skal journalane som blir offentleggjorde gjennom OEP-ordninga innehalde opplysningar som nemnt i forskrift 11. desember 1998 nr. 1193 om offentlege arkiv (arkivforskrifta) § 2-7 fyrste ledd andre punktum. Derimot vil ikkje opplysningar som nemnte i arkivforskrifta § 2-7 fyrste ledd tredje punktum

November 2009.

og tredje ledd fyrste punktum gå fram av journalane i OEP. I journalar som blir gjorde tilgjengelege gjennom OEP skal det etter offentlegforskrifta § 6 tredje ledd andre punktum opplysast om kontaktpunkt hos det aktuelle organet. Dette skal gjere situasjonen enklare for dei som ynskjer å ta kontakt om ei sak eller eit dokument. Det kan vere oppretta særskilde kontaktpunkt for dei enkelte sakene, til dømes ein sakshandsamar, eller det kan vere eit generelt kontaktpunkt for alle saker. Dersom organet vel sistnemnde løysing er det ein føresetnad at ein frå dette kontaktpunktet kan bli vist vidare til nokon som kan gje nærare opplysningar om den aktuelle saka. Kontaktpunktet vil typisk vere eit telefonnummer, eventuelt òg ei e-postadresse.

Etter § 6 tredje ledd tredje punktum skal det gå fram av journalane i OEP når opplysningar er utelatne i samsvar med arkivforskrifta § 2-7 andre ledd. Dersom det er teke avgjerd om at det heilt eller dels skal gjerast unntak frå innsyn for eit dokument, blir det i fjerde punktum opna for at journalen også kan innehalde opplysningar om dette i form av fullstendig unntaksheimel. Det er altså ikkje innført plikt til å opplyse i journalen at det er avgjort at dokument er unnateke frå innsyn, men det er gitt eit høve til å gjere det. Denne føresegna regulerar ikkje i kva grad dokument bør klassifiserast med omsyn til innsynsretten før det er bede om innsyn, og grip ikkje i det heile inn i dei gjeldande retningslinene for høvet til slik førehandsklassifisering, sjå punkt 5.4.

Etter offentlegforskrifta § 6 fjerde ledd fyrste punktum skal opplysningar som er nemnde i § 7 andre ledd, ikkje gå fram av journalar som blir gjorde tilgjengelege gjennom OEP. Denne avgrensinga av kva opplysningar som kan gå fram av journalar som blir gjorde tilgjengelege på Internett gjeld etter § 6 fjerde ledd andre punktum òg for journalar og liknande register som organ som ikkje er omfatta av OEP-ordninga, jf. § 6 fyrste ledd, legg ut på Internett. Slike opplysningar som er nemnde i offentlegforskrifta § 7 andre ledd skal dermed aldri gå fram av journalar som blir gjorde tilgjengelege på Internett, uavhengig av om tilgjengleggjeringa skjer i medhald av offentlegforskrifta § 6 fyrste ledd eller på frivillig grunnlag. Kva opplysningar som er omfatta av § 7 andre ledd, og som dermed ikkje kan gå fram av journalar som blir lagde ut på Internett, går fram under punkt 4.5.2.

Personnamn vil ofte gå fram av journalar, særleg i felta for mottakar og avsendar av dokumenta. For å vareta personvernomsyn er det i forskrifta § 6 fjerde ledd tredje punktum fastsett at OEP skal innrettast slik at det ikkje skal vere mogleg å få treff på personnamn i innførslar i jour-

nalane som er eldre enn eitt år. Det vil seie at ein ved søk på eit personnamn som går fram av eit av journalfelta i OEP, vil få treff på eit dokument inntil det har gått eitt år frå dokumentet vart journalført. Når det har gått meir enn eitt år, vil ein derimot ikkje få treff på dokumentet ved å søkje på namnet. Kravet om at det skal vere ein slik søkjesperre, gjeld berre for dei journalane som er omfatta av OEP-ordninga. Det inneber at kravet om at det skal vere ei slik søkjesperre ikkje vil gjelde for organ som legg ut journalane sine på Internett utan at dei er forplikta til det etter offentlegforskrifta § 6.

4.5.2 Tilgjengeleggjering av dokument på Internett Offentleglova § 10 tredje ledd fyrste punktum slår fast at verksemder som er omfatta av lova kan gjere dokument tilgjengelege for ålmenta på Internett, med unntak for opplysningar som er underlagde teieplikt (slike opplysningar kan heller ikkje gjerast offentlege på annan måte, jf. punkt 6 nedanfor). Det fanst ingen tilsvarande regel i offentlegheitslova 1970, men det var også tidlegare høve til å offentleggjere dokument på Internett. Føresegnene i offentleglova § 10 tredje ledd fyrste punktum og offentlegforskrifta § 7 fyrste ledd klargjer likevel at det er høve til slik offentleggjering. Det er opp til den enkelte verksemda å fastsetje i kva grad dette høvet skal brukast.

I medhald av offentleglova § 10 tredje ledd andre punktum er det i offentlegforskrifta § 7 andre ledd fastsett at også nokre andre opplysningar enn dei som er underlagde teieplikt ikkje skal offentleggjerast på Internett. Denne opprekninga femner om opplysningar som det normalt vil vere høve til å offentleggjere på annan måte enn på Internett. Avgrensingane i offentlegforskrifta § 7 andre ledd gjeld for publisering av både journalar, jf. offentlegforskrifta § 6 fjerde ledd fyrste og andre punktum, og dokument på Internett. For journalar som blir lagde ut på Internett gjeld avgrensingane i § 7 andre ledd uavhengig av om organet som legg ut journalane sine er omfatta av OEP-ordninga eller ikkje, jf. punkt 4.5.1 ovanfor, og for dei organa som er omfatta av OEP gjeld avgrensingane både for journalar som blir lagde ut gjennom OEP og journalar som blir gjorde tilgjengelege på Internett på annan måte, til dømes på heimesidene til organet.

Offentlegforskrifta § 7 andre ledd bokstav a fastset at opplysningar som er underlagde teieplikt ikkje kan leggjast ut på Internett. Dette følgjer også av offentleglova § 10 tredje ledd fyrste punktum og av sjølve reglane som fastset teieplikt. Det er teke med i forskrifta av pedagogiske omsyn.

Etter § 7 andre ledd bokstav b kan heller ikkje opplysningar som det kan gjerast unntak frå innsyn for etter offentlegforskrifta § 9 gjerast tilgjengelege på Internett. Dersom slike opplysningar hadde vorte lagde ut på Internett hadde det sjølvsagt vore uaktuelt å gjere unntak for dei.

Etter § 7 andre ledd bokstav c skal vidare opplysningar som nemnde i personopplysningslova § 2 nr. 8 ikkje gjerast tilgjengelege på Internett. Dette dreier seg om såkalla sensitive personopplysningar, og omfattar opplysningar om rase eller etnisk bakgrunn, opplysningar om politisk, religiøs eller filosofisk oppfatning, opplysningar om at ein person har vore mistenkt, sikta, tiltala eller dømt for ei straffbar handling, opplysningar om helsetilhøve eller om seksuelle tilhøve som legning og opplysningar om medlemskap i fagforeiningar. Slike opplysningar vil som oftast vere underlagde teieplikt, men nokre av dei vil etter omstenda ikkje vere det.

Etter § 7 andre ledd bokstav d skal heller ikkje fødselsnummer, personnummer og andre nummer med tilsvarande funksjon gjerast tilgjengelege på Internett. Slik informasjon er normalt ikkje omfatta av teieplikt, men er likevel sensitiv informasjon, som kan misbrukast. Fødselsnummer utgjer fødselsdato og personnummer. Fødselsdatoen åleine kan derimot gjerast tilgjengeleg på Internett. Andre nummer med tilsvarande funksjon vil til dømes vere utanlandske identifikasjonsnummer som tilsvarar norske personnummer.

§ 7 andre ledd bokstav e bestemmer at opplysningar om løn og godtgjering til fysiske personar, med unntak for opplysningar om løn og godtgjering til personar i leiande stillingar i det offentlege og i leiande stillingar eller i styret i sjølvstendige rettssubjekt, ikkje skal gjerast tilgjengelege på Internett. Det skal leggjast til grunn ei vanleg forståing av kva som er ei leiande stilling. I det offentlege vil dette iallfall femne om politiske stillingar i stat og kommune og høgare administrative stillingar som til dømes avdelingsdirektør og ekspedisjonssjef i departement, og rådmann og etatssjef i kommunar og fylkeskommunar. I sjølvstendige rettssubjekt vil dette femne om alle som inngår i leiinga i eit selskap, og i tillegg vil heile styret vere omfatta.

Endeleg fastset § 7 andre ledd bokstav f at materiale som ein tredjeperson har immaterielle rettar til ikkje kan leggjast ut på Internett, med unntak for materiale som er nemnd i forskrifta § 5 fyrste ledd andre punktum, sjå punkt 9.4.2 nedanfor om denne føresegna. Tredjeperson er i denne samanhengen nokon annan enn den verksemda som eventuelt

skal leggje opplysningane ut. Dersom vedkomande tredjeperson samtykkjer i at opplysningane blir lagde ut på Internett, vil det vere høve til det. Det krevst her eit uttrykkjeleg samtykke frå den som elles har krav på vern.

Dersom ei verksemd fyrst vel å tilgjengeleggjere nokre dokument på Internett, er det fastsett i offentlegforskrifta § 7 tredje ledd at verksemda i så fall skal opplyse om kva for kriterium som ligg til grunn for utvalet av dokument som blir lagde ut. Føremålet med denne føresegna er fyrst og fremst å sikre at det ikkje blir gitt inntrykk av at utvalet av dokument som ligg på Internett er uttømmande. Slike opplysningar må gå fram på Internett i tilknyting til dokumenta som blir offentleggjorde der, slik at informasjonen blir tilgjengeleg for brukarane av internettilbodet.

4.6 Forbod mot forskjellshandsaming I offentleglova § 6 er det teke inn ei føresegn om forbod mot forskjellshandsaming når det blir gitt tilgang til informasjon etter offentleglova. Føresegna gjennomfører artiklane 10 og 11 i vidarebruksdirektivet 2003/98/EF. I offentlegheitslova 1970 fanst det inga tilsvarande føresegn, men òg etter denne lova følgde det av dei alminnelege innsyns reglane at innsyn berre kunne nektast dersom det fanst heimel for det i lov, og av ulovfesta prinsipp at det ikkje var høve til å praktisere meirinnsyn ulikt overfor ulike aktørar. I realiteten inneber difor ikkje føresegna noka stor endring av rettstilstanden.

Føresegna i § 6 har, i likskap med dei andre føresegnene som er gitte for å gjennomføre reglane i vidarebruksdirektivet, eit noko anna verkeområde enn reglane elles i lova. Det følgjer av føresegna i § 6 tredje ledd at paragrafen ikkje gjeld for verksemder som ikkje er omfatta av direktivet, med mindre Kongen fastset noko anna i forskrift. Dette inneber mellom anna at føresegna ikkje vil gjelde for dokument hos allmenn kringkastarar eller utdannings-, forskings- og kulturinstitusjonar, jf. direktivet artikkel 1 nr. 2 bokstavane d til f, sjølv om desse dokumenta elles er omfatta av offentleglova. Dette har likevel ikkje så mykje å seie, då forbod mot forskjellshandsaming vil følgje av ålmenne forvaltningsrettslege prinsipp. På den andre sida vil direktivet i andre samanhengar gjelde for verksemder som ikkje er omfatta av offentleglova, jf. direktivet artikkel 2 nr. 1 og 2. Det følgjer av § 2 sjette ledd at føresegnene som er gitte for å gjennomføre direktivet skal gjelde for alle verksemder som er omfatta av direktivet, sjå punkt 3.4 ovanfor.

Føresegna nyttar omgrepet «informasjon» i staden for «dokument». Bakgrunnen for dette er at dokumentomgrepet i direktivet på nokre område er vidare enn dokumentomgrepet etter offentleglova §§ 3 og 4. Føresegna vil difor òg gjelde der det blir gitt ut informasjon som ikkje fell inn under definisjonen av «saksdokument» i §§ 3 og 4, men som er omfatta av definisjonen av informasjon i direktivet.

§ 6 fyrste ledd fyrste punktum slår fast at det ved handtering av krav om innsyn etter offentleglova ikkje er høve til noka slags forskjellshandsaming mellom samanliknbare innsynskrav. Føresegna forbyr berre forskjellshandsaming mellom samanliknbare innsynskrav. Innsynskrav med ulike føremål, til dømes der føremålet med det eine kravet er kommersiell vidarebruk og føremålet med det andre ikkje-kommersiell vidarebruk, kan ikkje utan vidare samanliknast etter denne føresegna. På den andre sida har forvaltningsorgan ikkje høve til å krevje opplysningar om kva som er føremålet. Forskjellshandsaming på grunnlag av at krava ikkje er samanliknbare vil difor berre vere mogleg dersom den som krev innsyn frivillig gir opplysningar om føremålet. Spørsmålet om kva som skal reknast som samanliknbare innsynskrav må avgjerast etter ei konkret vurdering. Samanlikninga er ikkje avgrensa til same saksfelt; det kan òg trekkjast vekslar til andre sakskategoriar.

Forskjellshandsaming kan for det fyrste innebere at samanliknbare innsynskrav blir handsama ulikt med omsyn til om ein i det heile får tilgang til dokument. Slik forskjellshandsaming er i fyrste rekke aktuelt når det gjeld spørsmålet om å gi meirinnsyn. Dersom eit dokument ikkje fell inn under ei unntaksføresegn, vil det følgje alt av hovudregelen i lova at alle som ber om det må få innsyn i dokumentet. Men i dei tilfella der forvaltninga kan nekte innsyn, vil det likevel vere høve til å gi innsyn etter føresegna om meirinnsyn i § 11, utenom for opplysningar som er underlagde teieplikt. Føresegna i § 6 fyrste ledd fyrste punktum vil i desse tilfella vere til hinder for at samanliknbare innsynskrav blir forskjellshandsama i vurderinga av om ein skal gi meirinnsyn. Det vil seie at dersom eit forvaltningsorgan fyrst har gitt meirinnsyn éin gong, må det òg gi meirinnsyn når det kjem nye innsynskrav som er samanliknbare med det fyrste.

Vidare er forbodet til hinder for ulik handsaming mellom samanlikn bare innsynskrav når det gjeld eventuelle vilkår for innsyn og korleis det blir gitt innsyn. Dette gjeld både i tilfelle der det ikkje gjeld noko aktuelt unntak, og det såleis ligg føre ein absolutt rett til innsyn, og i tilfelle der ein gir innsyn etter føresegna om meirinnsyn. Dersom enkelte

aktørar får innsyn på ein bestemt måte eller i ein bestemt form, inneber dette at andre har krav på innsyn på same måte og i same form så lenge innsynskrava er samanliknbare. Dersom til dømes ein aktør har inngått avtale med eit organ om å få alle dokument av ein bestemt type oversende automatisk, utan å måtte setje fram eit krav om innsyn i det enkelte tilfelle, kan organet i utgangspunktet ikkje nekte andre aktørar same service dersom dei ber om det.

I § 6 fyrste ledd andre punktum er det presisert at det ikkje gir grunnlag for ulik handsaming at kravet om innsyn er sett fram av ei offentleg verksemd, dersom føremålet med kravet ikkje har samanheng med dei offentlege oppgåvene til verksemda. Dette inneber at offentlege og offentleg tilknytte verksemder skal handsamast likt med private aktørar når det gjeld tilgang til informasjon, dersom føremålet med å innhente informasjonen fell utanfor dei offentlege oppgåvene til verksemda. Det følgjer motsetjingsvis av dette at det vil vere høve til forskjellshandsaming mellom offentlege verksemder og private når den offentlege verksemda innhentar informasjon for å bruke han i aktivitetar som er ein del av dei offentlege oppgåvene til organet.

Føresegna i § 6 fyrste ledd fyrste punktum presiserer at det òg vil vere ulovleg forskjellshandsaming dersom det blir avtala at nokon skal ha ein einerett på tilgang til informasjon. Der ålmenta har ein rett til innsyn etter offentleglova eller anna lovgiving, vil det såleis følgje alt av hovud reglane i offentleglova at det ikkje vil vere lovleg å gi nokon ein einerett til tilgang til dokument. Føresegna klargjer at det òg i dei tilfella der ein gir innsyn etter ei meirinnsynsvurdering ikkje vil vere høve til å gi nokon ein slik einerett. Vidare inneber føresegna at utvalde aktørar får inngå avtalar om ein særleg dokumenttilgang utover det som følgjer av offentleglova eller andre lover, til dømes avtalar om automatisk tilsending av dokument, men dersom eit forvaltningsorgan yter slike tenester, skal alle aktørane bli stilde likt.

I § 6 andre ledd fyrste punktum er det slått fast at forbodet mot å inngå einerettsavtalar ikkje er til hinder for at det blir gjort slike avtalar dersom dette er naudsynt for å levere ei teneste i ålmenta si interesse. Dette kan til dømes vere tilfelle der det ikkje vil vere rekningssvarande å utvikle tenester med basis i informasjonen dersom det er konkurranse, slik at det utan einerett ikkje vil vere nokon som vil tilby tenester på grunnlag av denne informasjonen. Dersom det blir gjort einerettsavtalar etter denne føresegna, følgjer det av andre ledd andre punktum at det kvart tredje år skal finne stad ei ny vurdering av om vilkåret for å inngå avtalen er

oppfylt. Dersom ein etter ei slik fornya vurdering kjem til at vilkåret ikkje lenger er til stades, må einerettsavtalen opphøyre. Når ein inngår eventuelle einerettsavtalar må ein ta høgde for dette ved utforminga av avtalen.

Andre ledd tredje punktum fastset at einerettsavtalar som blir slutta i medhald av dette leddet, skal vere offentlege. Dette inneber at slike avtalar alltid skal vere offentlege, uavhengig av kva som ville følgje av reglane i lova elles. I fjerde punktum er det presisert at heller ikkje avtalar om einerett som blir gjorde etter føresegna i fyrste punktum kan gjelde informasjon som ålmenta har eit rettskrav på innsyn i etter lov eller forskrift. Avtalar om einerett vil med andre ord ikkje kunne avgrense den innsynsretten andre har etter offentleglova eller anna regelverk.

4.7 Bruk av offentleg informasjon Offentleglova § 7 fyrste ledd slår fast at informasjon som det er gitt tilgang til etter offentleglova eller etter anna lovgiving som gir ålmenta rett til innsyn, kan brukast til eitkvart føremål, dersom ikkje anna lovgiving eller retten til ein tredjeperson er til hinder for det. Det var inga tilsvarande føresegn i offentlegheitslova 1970, men utgangspunktet var likevel det same. Føresegna inneber såleis ikkje noko nytt i høve til tidlegare gjeldande rett, men klargjer dette viktige prinsippet.

Føresegna i fyrste ledd fastset at når det blir gitt innsyn etter offentleglova eller anna lovgiving som gir ålmenta innsynsrett, kan dokumentet i utgangspunktet brukast til eit kvart ynskeleg føremål. Dette gjeld såleis både i tilfelle der innsyn er gitt etter offentleglova og der grunnlaget er andre lover, som til dømes miljøinformasjonslova. Føresegna gjeld på den andre sida ikkje når innsyn er gitt etter spesielle regler om rett til å sjå dokument i eiga sak, slik som reglane i forvaltningslova §§ 18 flg. Dersom dokumenta er offentleg tilgjengelege, til dømes ved at dei ligg ute på Internett, er dette likestilt med tilfelle der det er sett fram eit innsynskrav på vanleg måte, og hovudregelen om vidarebruk vil gjelde òg for slike dokument.

Offentleglova set to avgrensingar av retten til vidarebruk. For det fyrste kan anna lovgiving setje grenser ved at visse former for bruk kan vere forbode. Det kan vere at innhaldet i eit dokument kan stride mot føresegner i straffelova, som til dømes føresegnene om ærekrenkingar eller rasisme, dersom det blir brukt på bestemte måtar. Person opplysningslova er eit anna eksempel på ei lov som set grenser for

handsaming av informasjon. For det andre går det fram av § 7 fyrste ledd at det ikkje vil vere høve til vidarebruk som er i strid med retten til ein tredjeperson. Det typiske eksempelet her vil vere informasjon som er verna etter åndsverklova eller som er underlagt andre immaterielle rettar. Når informasjonen er underlagt rettane til ein eller fleire tredjepersonar, må eventuell bruk klarerast med desse personane for å vere lovleg. Er informasjonen verna etter åndsverklova er dette òg eit døme på at det vil kunne vere ulovleg å bruke informasjonen. Vernet etter åndsverklova vil ikkje berre verne om tredjepersonar, men også gjelde der organet som gir ut informasjonen sjølv har opphavsrett til han. I så fall krev vidarebruk som i utgangspunktet er i strid med opphavsretten samtykke frå vedkomande organ.

§ 7 andre ledd fastset at dersom verksemder som er omfatta av vidarebruksdirektivet har standardlisensar for bruk av informasjon, skal desse lisensane vere tilgjengelege i digitalt format, og dei må kunne handsamast elektronisk. Denne plikta gjeld følgjeleg berre for verksemder som er omfatta av direktivet, men det følgjer av andre ledd andre punktum at Kongen kan fastsetje i forskrift at det same skal gjelde for verksemder som ikkje er omfatta av direktivet. Slik forskrift er førebels ikkje gitt. Føresegna i § 7 inneber ikkje at forvaltninga har plikt til å utarbeide slike standardlisensar, men fastset berre kva som skal gjerast dersom slike lisensar eksisterer.

4.8 Gratisprinsippet

4.8.1 I utgangspunktet skal offentleg informasjon vere gratis Den klare hovudregelen under offentlegheitslova 1970 var at det ikkje kunne krevjast betaling i form av gebyr eller anna for å gje innsyn i offentlege dokument.

I den nye offentleglova er gratisprinsippet vidareført og ytterlegare klarlagt gjennom reglane i § 8. Paragrafen har fått overskrifta «Hovudregel om gratis innsyn», men inneheld òg føresegner om åtgangen til å ta betaling for innsyn. Fyrste ledd gir tydelegare uttrykk for gratisprinsippet enn kva som var tilfelle i offentlegheitslova 1970. Det vil aldri vere lov å krevje betaling dersom det ikkje er fastsett i forskrift at det er høve til det. Dette gjeld uavhengig av korleis innsyn blir gitt, og sjølv om kostnadene er store. Dersom innsynsretten følgjer av anna grunnlag enn offentleglova, vil høvet til å ta betaling avhenge av kva som er fastsett

om dette i den aktuelle lova eller forskrifta som heimlar innsynet. Offentleglova § 8 fjerde ledd fastset likevel eit tak for kor høg betaling som kan krevjast i slike tilfelle. Denne føresegna gjeld etter sjette ledd berre for verksemder som er omfatta av EØS-avtalen vedlegg XI nr. 5k (direktiv 2003/98/EF) om vidarebruk av informasjon frå offentleg sektor.

Etter offentleglova § 8 femte ledd, jf. § 2 sjette ledd skal verksemder som er omfatta av EØS-avtalen vedlegg XI nr. 5k (direktiv 2003/98/ EF) om vidarebruk av informasjon frå offentleg sektor, og som krev betaling for informasjon, offentleggjere betalingssatsane i elektronisk form dersom det er mogleg og føremålstenleg. Dette kan til dømes skje på heimesida til verksemda. For slike verksemder skal òg grunnlaget for utrekninga av betalingssatsane, og eventuelt kva faktorar som vil bli lagde til grunn i særlege høve, vere tilgjengelege på førespurnad.

4.8.2 I visse tilfelle gir offentlegforskrifta høve til å ta betaling for innsyn Offentleglova § 8 andre og tredje ledd gir høve til å fastsetje føresegner i forskrift om at det kan krevjast betaling for innsyn i visse situasjonar. Desse forskriftsheimlane er nytta ved at det er gitt reglar om betaling i offentlegforskrifta § 4.

Offentleglova § 8 andre ledd fyrste punktum opnar etter sin ordlyd generelt for å gi forskrift om betaling for «avskrifter, utskrifter eller kopiar». Det er såleis ikkje høve til å krevje betaling for andre former for innsyn, som munnleg informasjon eller gjennomlesing av dokument. § 8 andre ledd andre punktum slår fast at betalingssatsar i eventuelle forskrifter etter fyrste ledd ikkje skal setjast høgare enn at dei dekkjer dei faktiske kostnadene ved kopiering og utsending av dokument. Tredje ledd opnar derimot for å fastsetje forskrifter som gir rett til å krevje betaling for dokument etter satsar som kan gje «ei rimeleg avkastning av investeringane», dersom «særlege tilhøve ved arten til dokumenta eller verksemda» gjer dette rimeleg.

Offentlegforskrifta § 4 gir høve til å ta betalt for innsyn i ulike situasjonar. Føresegna regulerer berre høvet til å ta betalt for innsyn som blir gitt som følgje av innsynsretten etter offentleglova, medrekna situasjonar der det blir utøva meirinnsyn. Høvet til å ta betalt for tenester som går ut over innsynsretten etter offentleglova eller anna lovgiving, det vil seie tenester som ikkje har nokon direkte samanheng med at organet

gir innsyn, grip føresegna ikkje inn i, jf. sjuande ledd. Døme på tilfelle der betalingshøvet ikkje er regulert av denne føresegna er der ei verksemd, som er omfatta av lova, etter avtale med nokon framskaffar ny informasjon ut over det verksemda har plikt til etter lova (jf. offentleglova § 9).

Etter offentlegforskrifta § 4 fyrste ledd fyrste punktum kan det krevjast betaling for innsyn i form av vanlege avskrifter, utskrifter eller kopiar til papir, og for utsendinga, når talet på kopiar overstig hundre ark i A4-format i éi sak. I slike tilfelle kan det etter § 4 fyrste ledd andre punktum krevjast ei krone per ark utover hundre, samt kostnader til sending, altså porto og liknande, for heile sendinga. Med andre ord kan det krevjast 20 kroner for kopieringa med tillegg av porto dersom kravet om kopi gjeld 120 ark. For å unngå at nokon, for å sleppe å betale, deler opp sitt innsynskrav i fleire delar slik at kvar enkelt del kjem under grensa på hundre ark, er det i tredje punktum fastsett at dersom same person krev innsyn fleire gonger i same sak, kan det takast omsyn til det ved vurderinga opp mot grensa etter fyrste punktum. Dette inneber at om nokon set fram to innsynskrav i same sak, begge på nitti ark, kan personen bli pålagt å betale for åtti av desse. Dette gjeld berre dersom dei dokumenta som det seinare blir kravd innsyn i, låg føre da eit tidlegare innsynskrav vart framsett. Offentlegforskrifta § 4 fyrste ledd gir berre eit høve og inga plikt til å ta betalt. Det vil vere opp til det enkelte organ å bestemme om betalingshøvet skal brukast i det enkelte tilfelle. Det vil ikkje vere høve til å krevje forskotsbetaling, med mindre det er klare haldepunkt for at den som krev innsyn manglar betalingsevne eller -vilje og innsynskravet er svært omfattande eller spesielt, slik at det dreier seg om ekstraordinært store kostnader.

Etter offentlegforskrifta § 4 andre ledd fyrste punktum kan det vidare krevjast betaling for utskrifter eller kopiar til papir når innsynskravet gjeld uvanlege format, høgkvalitetskopiar eller liknande, dersom kostnadene med dette i vesentleg grad overstig kostnadene ved vanleg kopiering. Eksempel på dette er kopiar i svært store format, til dømes av store kart, og kopiar av fotografi og liknande i langt høgare kvalitet enn vanlege kopimaskiner vil kunne gi. Kravet til at dette i vesentleg grad skal overstige vanlege kopieringskostnader inneber at kostnadene ved høgkvalitetskopiar eller liknande klart må overstige kostnadene ved vanleg kopiering for at det skal vere grunnlag for å bruke denne betalingsheimelen.

Etter § 4 andre ledd andre punktum kan det også krevjast betaling ved

kopiering til anna lagringsmedium enn papir, noko som vil kunne omfatte kopiering til minnebrikke og liknande dersom kostnadene i vesentleg grad overstig kostnadene ved vanleg kopiering (det vil seie papir til papir). Oversending pr. e-post av elektroniske kopiar av dokument som alt finst i elektronisk versjon vil det ikkje i noko tilfelle vere høve til å ta betalt for, jf. § 4 andre ledd femte punktum. Heimelen i § 4 andre ledd andre punktum vil til dømes kunne brukast dersom det av ulike grunnar er naudsynt å kjøpe ei minnebrikke som dokumentet blir overført til, og minnebrikka blir overlete til den som skal ha kopien. Ein som ikkje kan ta imot kopi pr. e-post vil rett nok ikkje kunne krevje å få kopi på denne måten, men føresegna inneber at forvaltninga har klar heimel for å ta betalt dersom det blir gitt kopi på denne måten som ein meirservice.

Også i andre tilfelle enn der ein får overlete ei minnebrikke vil ein ikkje ha krav etter offentleglova på slike kopiar som er nemnde i andre ledd fyrste og andre punktum, sjå punkt 9.4.2 nedanfor om dette. Føresegnene i offentlegforskrifta § 4 andre ledd vil gjelde både der verksemda har plikt til å gi slike kopiar og der ho gjer dette som ein meirservice.

Eit krav om betaling etter § 4 andre ledd fyrste eller andre punktum, kan ikkje overstige dei faktiske kostnadene organet blir påført ved kopieringa og eventuelt utsendinga, jf. § 4 andre ledd tredje punktum. Ved fastsetjinga av betalingskravet er det ikkje høve til å ta omsyn til tida som går med til å behandle innsynskrav, skrive ut eller kopiere dokument og til å sende ut dokument, jf. § 4 andre ledd fjerde punktum. Utanom porto vil aktuelle kostnader kunne vere at ein må setje bort eit kopieringsoppdrag av di verksemda sjølv ikkje har det naudsynte utstyret, kostnader ved kjøp av minnepenn eller anna lagringsmedium, spesielt dyrt papir og liknande.

Offentlegforskrifta § 4 andre ledd femte punktum slår fast at det ikkje kan krevjast betaling når det blir gitt innsyn ved at dokument som alt er tilgjengeleg elektronisk blir sendt som elektronisk post. Dette inneber at oversending av dokument på e-post aldri kan medføre betaling. Dersom dokument må skannast for å kunne sendast i elektronisk form, kan det krevjast betaling etter offentlegforskrifta § 4 fyrste ledd dersom det blir naudsynt å ta kopiar, avskrifter eller utskrifter i eit omfang som gir betalingshøve etter denne føresegna for å kunne gjennomføre skanninga.

§ 4 tredje ledd fyrste punktum fastslår at arkivdepot kan krevje betaling for avskrifter, utskrifter og kopiar til papir av arkivmateriale etter satsar

fastsette av Kultur- og kyrkjedepartementet. Denne føresegna gjeld berre når det blir kravd innsyn hos arkivdepot. Etter andre punktum gjeld andre ledd andre til femte punktum tilsvarande, sjå ovanfor om desse reglane. Ein tilsvarande regel som § 4 tredje ledd er innteke i arkivforskrifta § 5-6 tredje ledd. Arkivdepota yter ein del tilleggstenester som går ut over innsynsretten etter offentleglova, til dømes stadfesting av kopiar, omsetjingar av dokument og avskrift til moderne skrift av dokument som berre ligg føre med gotisk skrift eller elles vanskeleg leseleg skrift. Føresegnene i forskrifta § 4 tredje ledd grip ikkje inn i høvet til å ta betalt for slike tenester. Dette kjem òg til uttrykk i § 4 sjuande ledd.

Etter § 4 fjerde ledd fyrste punktum kan det krevjast betaling for informasjon som blir produsert eller tilarbeidd utelukkande for å dekkje eit behov hos eksterne aktørar. Dette vil såleis vere informasjon som organet ikkje produserer eller tilarbeider av omsyn til seg sjølv eller til andre organ som del av den vanlege verksemda, men av di eksterne etterspør informasjonen. Døme på slik informasjon kan vere statistikkar som elles ikkje ville vorte utarbeidde. Etterspørjarane kan typisk vere media eller andre private aktørar, men òg offentlege organ, som til dømes Statistisk Sentralbyrå eller Statens institutt for forbruksforsking. Slik informasjon som det er høve til ta betalt for etter denne føresegna vil vere informasjon som ikkje høyrer til kjerneområdet for innsynsretten etter offentleglova. Føresegna vil aldri kunne brukast til å ta betalt for informasjon som ligg innanfor kjerneområdet til offentleglova, typisk informasjon som er utarbeidd i samband med offentleg myndigheitsutøving. Det kan vidare ikkje krevjast betaling etter denne føresegna for informasjon som eit organ har lov- eller forskriftsfesta plikt til å gi, til dømes informasjon som kommunar pliktar å gi til staten. Heller ikkje kan ein krevje slik betaling for vanleg, saksrelatert informasjon som eit eksternt organ treng i samband med ordinær sakshandsaming. Dette gjeld sjølv om informasjonen berre dekkjer behov hos ein ekstern aktør, dersom det fell innunder dei generelle administrative oppgåvene til avgjevarorganet å utarbeide slik informasjon.

Når det er høve til å ta betalt etter § 4 fjerde ledd, kan betalingssatsane fastsetjast slik at dei dekkjer kostnadene ved innsamling, produksjon, reproduksjon og formidling av informasjonen, med tillegg av ei rimeleg avkastning av investeringane. Dersom det blir utarbeidd informasjon for å dekkje eit særskilt behov hos ein ekstern aktør, og det ikkje er grunn til å tru at òg andre vil krevje innsyn i det som blir utarbeidd, vil det kunne krevjast slik betaling av aktøren som ber om informasjonen at verksemda får full dekning av kostnadene med tillegg av ei rimeleg

forteneste frå denne eine aktøren. Vedkomande må dermed dekkje alle kostnader med tillegg av ei rimeleg avkastning. Det vil då ikkje vere høve til å ta ytterlegare betalt frå andre som krev innsyn i dokumentet. Den kongelege resolusjonen 17. oktober 2008 s. 75-76 kan late til å byggje på eit anna syn her. Heimelsgrunnlaget i offentleglova § 8 tredje ledd opnar likevel berre for at kostnadene med ei rimeleg forteneste kan dekkjast ein gong, og det må vere avgjerande for tolkinga. Om det i tilfelle der produksjonen av fyrste utlevering, med tillegg av ei rimeleg forteneste, blir kravd dekt av den fyrste aktøren, vil vere høve til å ta betalt av andre som deretter krev innsyn, vil avhenge av om vilkåra i offentlegforskrifta § 4 fyrste eller andre ledd er oppfylde. Ei anna sak er at det i ein del tilfelle der informasjon blir utarbeidd for å dekkje eit særskilt behov hos ein enkelt aktør, kan vere knytt ein opphavsrett til materialet, slik at det vil gjelde avgrensingar for korleis andre som seinare får innsyn i det kan bruke det.

Vidare kan det etter § 4 femte ledd krevjast betaling for geodata (kart mv.) og eigedomsinformasjon. § 4 femte ledd fyrste punktum seier at det generelt er høve til å krevje betaling for slik informasjon. Etter § 4 femte ledd andre punktum skal betalingssatsane i utgangspunktet bli fastsette slik at inntektene ikkje overstig dei faktiske kostnadene ved innsamling, produksjon, reproduksjon og formidling av informasjonen. Dette er fastsett med tanke på kommunar og andre aktørar som har utlevering av slik informasjon som ein liten del av si verksemd. Betalingssatsane kan setjast slik at betalinga finansierer det som er naudsynt for å oppretthalde og utvikle kart- og eigedemonsinformasjonstenestene, men dei kan ikkje vere så høge at det aktuelle organet får ei forteneste. Etter § 4 femte ledd tredje punktum kan organ som har utarbeiding og utlevering av geodata eller eigedomsinformasjon som ei hovudoppgåve i si verksemd, likevel krevje betaling for geodata (kart mv.) og eigedomsinformasjon etter slik betalingssats at inntektene tilsvarar dei faktiske kostnadene ved innsamling, produksjon, reproduksjon og formidling av informasjon, med tillegg av ei rimeleg avkastning av investeringane. Her er det såleis opna for å ta ei avkastning av informasjonsutleveringa. Aktørar som vil falle innanfor denne føresegna er fyrst og fremst Norsk Eigedomsinformasjon AS, Statens kartverk og Norsk Polarinstitutt, samt andre aktørar som driv med tilsvarande tenester som desse.

§ 4 sjette ledd fyrste punktum fastset at organ som skal drivast på kommersiell basis, eller som heilt eller delvis skal vere sjølvfinansierande, kan ta betaling for informasjon så langt det er fastsett at slik betaling skal vere ein del av inntektsgrunnlaget til organet. Slik fastsetjing kan

til dømes skje gjennom lov, forskrift eller tildelingsbrev til verksemda. Som eksempel på slike organ kan nemnast Norsk Eigedomsinformasjon AS, som skal drivast på kommersiell basis, og Patentstyret, som skal vere sjølvfinansierande. Dersom desse vilkåra er oppfylde gjeld høvet til å ta betaling uavhengig av kva type informasjon det er tale om. Etter sjette ledd andre punktum gjeld reglane om betalingssatsar i femte ledd tredje punktum tilsvarande, noko som inneber at det berre kan krevjast slik betaling at det dekkjer dei faktiske kostnadene og i tillegg gir ei rimeleg avkastning av investeringane.

4.9 Meirinnsyn

4.9.1 Innleiing Offentleglova § 11 stiller krav om at organet skal vurdere meirinnsyn. Ein tilsvarande regel fanst i offentlegheitslova 1970, men innhaldet i meirinnsynsvurderinga går klarare fram i den nye lova.

§ 11 pålegg alle organ som er omfatta av offentleglova ei plikt til å vurdere om eit dokument som kan haldast utanom innsyn likevel bør gjerast offentleg heilt eller delvis. Føresegna stiller såleis opp ei plikt for organa til å vurdere om det bør givast innsyn ut over det dei har plikt til å gi etter lova (meirinnsyn). Bakgrunnen for dette er at alle unntaksreglane i offentleglova, utanom § 13 om unntak for opplysningar som er underlagde teieplikt, er såkalla «kan-reglar», noko som inneber at dei berre gir høve, inga plikt, til å gjere unntak frå innsyn for dokument eller opplysningar. Slik unntaka er utforma vil dei òg i ein del tilfelle gi høve til å gjere unntak utan at det i det konkrete tilfellet er noko reelt og sakleg behov for det. Det er difor viktig for å oppnå den tilsikta graden av openheit at verksemder som er omfatta av lova vurderer om det verkeleg er behov for å bruke «kan-unntaka» i det konkrete tilfellet, og let vere å gjere det dersom det ikkje ligg føre noko reelt og sakleg unntaksbehov.

Plikten til å vurdere meirinnsyn gjeld berre for dokument eller opplysningar som forvaltninga kan nekte innsyn i, det vil seie dokument eller opplysningar som dei har ein rett til å nekte innsyn i. Dersom dokumentet inneheld opplysningar som er underlagde teieplikt, har forvaltninga derimot ei plikt til å nekte innsyn, og organet kan difor ikkje gi meirinnsyn så langt teieplikta rekkjer.

Regelen om meirinnsyn i § 11 er fyrst og fremst ein regel om kva for

vurderingar forvaltninga skal gjennomføre i samband med handsaminga av innsynskrav i dokument og opplysningar som er omfatta av «kanunntaka» i lova. Føresegna gir aldri forvaltninga noka rettsleg plikt til å gi innsyn i dokument eller opplysningar som er omfatta av eit «kan-unntak», men pålegg forvaltninga å gjennomføre visse vurderingar, jf. punkt

4.9.2 nedanfor, og gir ei oppmoding om å gi innsyn heilt eller delvis dersom omsynet til offentleg innsyn veg tyngre enn unntaksbehovet.

Etter § 11 skal forvaltningsorganet vurdere å gi «heilt eller delvis» innsyn. Sjølv om det ikkje er aktuelt å utøve meirinnsyn i eit heilt dokument eller i alle opplysningar i eit dokument, må forvaltninga vurdere om det bør utøvast delvis meirinnsyn ved at det blir gitt innsyn i nokre av opplysningane i dokumentet. Det vil vere grunn til å gi meirinnsyn i dei opplysningane i eit dokument der omsyna som grunngir den aktuelle unntaksføresegna ikkje slår til, eller der omsynet til offentleg innsyn i det konkrete tilfellet veg tyngre.

I mange tilfelle gir unntaksføresegnene berre høve til å gjere unntak for enkeltopplysningar i eit dokument, slik at det er innsynsrett i resten av dokumentet. I desse tilfella vil det gjennomgåande vere eit sakleg og reelt behov for å gjere unntak for dei opplysningane i dokumentet som det er høve til å nekte innsyn i. Meirinnsynsregelen vil difor ofte ikkje vere like sentral ved bruken av desse føresegnene som ved bruken av føresegner som gir høve til å gjere unntak for heile dokument. Av di det skal leggjast vekt på omsyna som taler for offentleg innsyn, jf. punkt

4.9.2 nedanfor, må meirinnsyn likevel vurderast for opplysningane som kan haldast utanom innsyn også i desse tilfella. Motsett vil det nokså ofte vere slik at omsyna bak unntaksregelen ikkje gjer seg gjeldande for alle opplysningane i dokumentet når unntaksføresegner gir høve til å gjere unntak for heile dokument. Det vil difor oftare vere grunn til å utøve delvis meirinnsyn i desse tilfella.

Der det berre er høve til å gjere unntak for enkeltopplysningar i eit dokument vil offentleglova § 12 i nokre tilfelle gi høve til å gjere unntak for resten av dokumentet, det vil seie dei opplysningane som i utgangspunktet ikkje kan haldast utanom innsyn. Plikta til å vurdere meirinnsyn vil også gjelde for dei delane av eit dokument som kan haldast utanom innsyn etter offentleglova § 12. Når eit av vilkåra i § 12 fyrst er oppfylt, vil det vere eit sakleg og reelt unntaksbehov for resten av dokumentet, slik at meirinnsynsvurderinga i desse tilfella kan avgrensast til å vurdere om omsynet til offentleg innsyn veg tyngre enn unntaksbehovet.

4.9.2 Moment ein skal leggje vekt på i meirinnsynsvurderinga Når ein vurderer om det skal givast meirinnsyn, må ein gjere ei interesseavveging. I § 11 er det presisert at organet bør gi innsyn dersom omsynet til offentleg innsyn veg tyngre enn behovet for unntak.

Sentralt i meirinnsynsvurderinga er i kva grad dei omsyna som ligg til grunn for den aktuelle unntaksføresegna gjer seg gjeldande for det aktuelle dokumentet, og i kva grad innsyn i dokumentet vil skade dei interessene som er verna av føresegna. Ein bør vere oppmerksam på at dette er ei vurdering som ofte vil endre seg med tida. Som regel vil skadeverknadene ved å gi innsyn bli mindre etter kvart som tida går, og det vil ofte vere større grunn til å gi meirinnsyn etter at ei sak er avslutta.

Dersom dei omsyna som ligg til grunn for unntaksføresegna ikkje gjer seg gjeldande for det aktuelle dokumentet eller dei aktuelle opplysningane, bør ein gi innsyn. Gjer omsyna seg gjeldande, må ein så vurdere desse opp mot dei omsyna som taler for å gi innsyn. I denne vurderinga vil ein kunne sjå på føremålsføresegna i § 1 og på dei konkrete omsyna som gjer seg gjeldande for det aktuelle dokumentet. Ein må særleg leggje vekt på om det er stor allmenn interesse knytt til det spørsmålet som dokumentet eller opplysningane omhandlar. Dersom dokumentet gjeld ei sak av stor allmenn interesse, er dette eit moment som taler for å gi meirinnsyn.

Ein må òg leggje vekt på innhaldet i dokumentet. Dersom unntaksføresegna er gitt for å verne bestemte prosessar eller sikre fortrulege diskusjonar, vil det vere større grunn til å gi innsyn i dei delane av dokumentet som inneheld faktiske opplysningar enn i skjønsvurderingar.

Føresegna i § 11 slår fast at ein må vege dei ulike omsyna mot kvarandre. Dersom omsyna som taler for innsyn veg tyngre enn behovet for å gjere unntak, bør ein gi innsyn.

Meirinnsynsvurderinga må gjerast konkret i samband med det enkelte innsynskravet. Ein kan likevel òg leggje vekt på meir langsiktige skadeverknader av å gi innsyn. Dette vil særleg vere aktuelt for interne dokument som kan haldast utanom innsyn etter §§ 14 og 15. Desse unntaka skal verne om interne avgjerdsprosessar i forvaltninga, og det er her sentralt å unngå at andre organ eller personar innanfor det same organet blir meir tilbakehaldne med å kome med frimodige råd og vurderingar. Difor vil det nokså gjennomgåande ikkje vere grunn til å utøve

meirinnsyn i dei delane av dokument som kan haldast utanom innsyn etter offentleglova §§ 14 og 15 som inneheld råd og vurderingar.

Generelt vil likevel tidsmomentet vere eit viktig moment i meirinnsynsvurderinga. Etter kvart som tida går vil ofte unntaksbehovet bli mindre, slik at det kan vere grunn til å utøve meirinnsyn i dokument eller opplysningar som det tidlegare har vore nekta innsyn i når det har gått ei tid.

Når det gjeld nærare retningsliner for korleis ein bør praktisere meirinnsyn ved bruk av dei enkelte unntaksføresegnene i lova, er det gitt slike i kommentarane til enkelte av desse føresegnene.

4.9.3 Framgangsmåten ved vurdering av meirinnsyn Det er viktig at alle organ legg opp til sakshandsamingsrutinar som inneber at meirinnsyn faktisk blir vurdert.

Når ein mottek eit innsynskrav, må ein fyrst avklare om informasjonen kravet omfattar inneheld opplysningar som er underlagde teieplikt. Etter at dette er avklara bør ein, for å sikre at meirinnsyn blir vurdert, ta utgangspunkt i behovet for å gjere unntak. Ein må deretter vurdere om det ligg føre eit reelt og sakleg behov for å nekte innsyn i dokumentet, eventuelt det som står att når opplysningane som er underlagde teieplikt er haldne utanfor innsyn. Fyrst dersom ein kjem til at det er eit slikt behov, må ein forsikre seg om at det er heimel for å nekte innsyn. Ein slik framgangsmåte vil sikre at det blir lagt vekt på dei omsyna som ligg til grunn for regelen om meirinnsyn, og vil samstundes ofte vere enklare å praktisere for forvaltninga, sidan det berre blir naudsynt å vurdere om det er heimel for å nekte innsyn i dei tilfella der organet etter ei førebels vurdering kjem til at det ligg føre eit reelt og sakleg behov for å gjere unntak for dokumentet.

Ved avslag på eit krav om innsyn, bør det gå uttrykkjeleg fram av avslaget at forvaltningsorganet har vurdert meirinnsyn, dersom då ikkje avslaget byggjer på at opplysningar er omfatta av teieplikt.

4.9.4 Instruksar og retningsliner om meirinnsynsvurderinga I kraft av alminneleg instruksjonsrett kan overordna forvaltningsorgan gjennom administrative instruksar til ein viss grad fastsetje retningsliner og instruksar for praktiseringa av fritt skjønn i forvaltninga, inkludert

for praktiseringa av meirinnsynsprinsippet. Føresetnaden er at ein slik instruks ikkje er i strid med formell lov.

Offentleglova er ikkje til hinder for at det blir gitt instruksar om at opplysningar eller dokument som det er høve til å nekte innsyn i etter unntaksføresegnene i lova, likevel skal vere tilgjengelege for ålmenta. Ein slik instruks kan vere generell, eller han kan avgrensast til å gjelde særskilde saksområde eller typar av dokument.

Når lova fastset at forvaltningsorganet har ei plikt til å vurdere meirinnsyn i dokumentet, er dette derimot til hinder for at det blir gitt ein heilt generell instruks om at unntaksføresegnene alltid skal nyttast fullt ut for alle sakstypar og dokument. Det er likevel høve til å gi meir avgrensa instruksar om at ein ikkje skal gi meirinnsyn, til dømes på eit bestemt område eller for alle dokumenta i ei bestemt sak der det er sakleg grunn til det, til dømes for regjeringsnotat og merknader til slike, for visse budsjettdokument og for utkast til proposijonar, meldingar og kongelege resolusjonar, samt merknader til slike.

4.9.5 Meirinnsyn utanfor verkeområdet til offentleglova Plikta til å vurdere meirinnsyn etter offentleglova § 11 gjeld direkte berre når det er høve til å gjere unntak frå innsyn etter unntaksføresegnene i offentleglova. Føresegna i offentleglova § 11 gir likevel uttrykk for eit meir generelt prinsipp. God forvaltningsskikk tilseier at forvaltninga skal vurdere meirinnsyn jamvel for opplysningar og dokument som fell utanfor verkeområdet til offentleglova.