Lovavdelingen kom til at DSSs lydlogger og enkeltfiler i utgangspunktet er dokumenter og saksdokumenter som omfattes av offentleglova. Det ble samtidig pekt på at det i enkelte tilfeller kan gjøres unntak, særlig etter reglene om interne dokumenter, lovbruddsdokumenter, taushetsplikt og andre særskilte unntak.
Hva saken gjaldt
Lovavdelingen ble bedt om å vurdere om DSSs lydlogger med opptak av telefonsamtaler til departementenes sentralbord er omfattet av offentleglova, og om det eventuelt kan nektes innsyn i dem.
Loggene består av flere samtaler og oppringinger, og kan deles opp i filer med enkeltsamtaler. FAD opplyste at opptakene ble gjort for å kunne gi informasjon til politiet slik at villede handlinger med svært alvorlige konsekvenser kunne forhindres.
Spørsmålet var derfor både om lydloggene er «dokument» og «saksdokument for organet» etter offentleglova § 4, og hvilke unntak som eventuelt kan komme til anvendelse.
Lovavdelingen vurderte også om taushetsplikt, unntaket for dokument om lovbrudd og andre bestemmelser kunne gi grunnlag for å nekte innsyn helt eller delvis.
Rettslig vurdering
Lovavdelingen la til grunn at en lydlogg er en «logisk avgrenset informasjonsmengde» lagret på et medium, og dermed et dokument etter offentleglova § 4 første ledd. En slik logg kan også være ett eller flere saksdokumenter for organet, fordi den er opprettet av DSS og gjelder tryggheten i departementene, som ligger innenfor DSSs ansvarsområde.
På den bakgrunn er lydloggene i utgangspunktet omfattet av innsynsretten etter § 3. Det samme gjelder enkeltstående lydfiler fra loggene.
Lovavdelingen mente at lydfiler og lydlogger i utgangspunktet kan være organinterne dokumenter etter § 14 første ledd, fordi opptakene skjer for DSSs egen videre håndtering av trusler og alvorlige meldinger. Men unntaket gjelder bare så lenge dokumentet ikke er sendt ut av organet. Når filer eller logger er oversendt til politiet, kan § 14 første ledd ikke brukes, siden politiet ikke er DSSs kontrollorgan i denne sammenhengen.
Det ble videre vist til at innhold som gjelder lovbrudd kan omfattes av § 24 andre ledd. Tips eller meldinger fra private om lovbrudd kan unntas på ubestemt tid, også etter oversendelse til politiet, mens andre dokumenter om lovbrudd kan unntas inntil saken er avgjort. Opplysninger som er taushetsbelagte, særlig om personlige forhold, skal uansett nektes innsyn etter § 13, og det kan da ikke gis meroffentlighet i disse opplysningene.
Uttalelsen i fulltekst
Vi viser til brev 5. oktober 2012 frå Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet (FAD), der Lovavdelinga blir bedt om å vurdere enkelte spørsmål knytte til offentleglova og Servicesenteret for departementa (Departementenes servicesenter - DSS) sine lydloggar med opptak av telefonsamtalar til departementa sitt sentralbord. DSS driftar dette sentralbordet. Spørsmåla gjeld både om lydloggane er omfatta av offentleglova, og om det eventuelt kan nektast innsyn i dei.
Ein lydlogg inneheld fleire samtalar og oppringingar. Loggen kan delast i fleire filer som inneheld enkeltsamtalar eller oppringingar.
Offentleglova § 3 gjev rett til innsyn i «[s]aksdokument, journalar og liknande register for organet» dersom ikkje anna følgjer av lov eller i medhald av lov. I offentleglova § 4 fyrste ledd er eit «dokument» definert som «ei logisk avgrensa informasjonsmengd som er lagra på eit medium for seinare lesing, lytting, framsyning, overføring eller liknande». Ein lydlogg til DSS er etter dette å rekne som eitt eller fleire «dokument», avhengig av innhaldet i og organiseringa av loggen.
Kva som utgjer eit «saksdokument for organet» er definert i offentleglova § 4 andre ledd fyrste punktum. Dette er dokument som «er komne inn til eller lagde fram for eit organ, eller som organet sjølv har oppretta, og som gjeld ansvarsområdet eller verksemda til organet». FAD opplyser i brevet hit at føremålet med opptaka «er å kunne gi informasjon til politimyndigheter slik at villede handlinger med svært alvorlige konsekvenser kan forhindres». Etter dette er ein slik lydlogg å rekne som eitt eller fleire «saksdokument for organet», sidan loggane blir oppretta av DSS og gjeld tryggleiken i departementa, noko som er eit av DSS sine ansvarsområde. Lydloggar hjå DSS er dermed i utgangspunktet omfatta av innsynsretten etter offentleglova § 3.
Det som er sagt ovanfor, vil òg gjelde for enkeltståande lydfiler frå slike loggar.
Vi viser i denne samanhengen elles til vårt brev til Skien kommune 20. august 2012 (JDLOV-2011-8508), der det vart lagt til grunn at lydfiler frå lydloggen til ein 110 -naudalarmsentral var eit «saksdokument for organet» i offentleglova sin forstand.
Spørsmålet er då om lydfiler og lydloggar hjå DSS er omfatta av eitt eller fleire av unntaka frå innsynsretten. Det må elles gjevast innsyn i dokumenta.
Etter offentleglova § 14 fyrste ledd kan eit organ gjere unntak fra innsyn for dokument som «organet har utarbeidd for si eiga interne saksførbuing». Det er DSS som tek opp samtalane, og opptaka skjer for vidare sakshandsaming i DSS av trugsmål mot departementa og andre alvorlege meldingar. Lydfiler eller lydloggar hjå DSS er såleis i utgangspunktet organinterne dokument, som det kan gjerast unntak frå innsyn for.
Formidling av informasjon om slike meldingar frå DSS til politiet er ein del av sakshandsaminga. Dersom opptaka derimot berre skjer for politiet sitt arbeid, og ikkje for DSS si eiga handsaming av aktuelle eller moglege faresituasjonar, vil opptaka ikkje vere utarbeidde for organet «si eiga interne saksførebuing».
Unntaket i § 14 fyrste ledd er berre aktuelt så lenge dokumentet er organinternt, og såleis ikkje er sendt ut av organet. DSS og politiet er ulike organ. I Ot.prp.nr.102 (2004-2005) s. 131 går det fram at eit dokument likevel kan vere å rekne som organinternt dersom det er oversendt eit anna organ i samband med ei klagesak eller kontroll, men politiet er ikkje DSS sitt «kontrollorgan» i denne forstand. Vi legg difor til grunn at unntaket i § 14 fyrste ledd ikkje gjeld for lydfiler og lydloggar som er oversende til politiet.
Etter offentleglova § 24 andre ledd kan det gjerast unntak for dokument om lovbrot. Dersom innhaldet i ei lydfil eller ein lydlogg utgjer eit tips, ei melding eller liknande frå ein privat avsendar om lovbrot, kan det gjerast unntak for dette dokumentet på ubestemt tid etter offentleglova § 24 andre ledd fyrste punktum. Dette vil gjelde både for DSS og etter at dokumentet eventuelt er sendt over til politiet. Andre dokument om lovbrot, mellom anna meldingar og tips frå offentlege organ, kan det etter offentleglova § 24 andre ledd andre punktum gjerast unntak for inntil saka er avgjord. Dette kan til dømes vere aktuelt for dokument som inneheld omtale og vurderingar av innkomne trugsmål, eller av tips, meldingar og liknande om lovbrot.
Innhaldet av samtalar eller oppringingar som inneheld trugsmål, kan etter omstenda vere omfatta av teieplikt, typisk av di dei etter forvaltningslova § 13 fyrste ledd bokstav a inneheld informasjon om «noens personlige forhold». Trugsmål kan innehalde informasjon som er omfatta av teieplikt om den som set det fram. Til dømes vil det normalt vere omfatta av teieplikt at ein privatperson har sett fram eit trugsmål. Det kan òg vere omfatta av teieplikt at bestemte enkeltpersonar er utsette for trugsmål. Vidare kan trugsmål innehalde informasjon som er omfatta av teieplikt av di informasjonen gjeld andre enn den som set fram eller blir utsett for trugsmålet.
Teieplikta etter forvaltningslova § 13 fyrste ledd bokstav a omfattar berre opplysningar som kan knytast til bestemte enkeltpersonar. Opplysningar om anonyme trugsmål vil såleis falle utanfor dette, dersom ikkje det som blir sagt likevel kan identifisere personen. Vi viser elles til Rettleiar til offentleglova punkt 6.2.3 for en nærare omtale av denne føresegna.
Vi nemner at DSS, innanfor rammene av forvaltningslova § 13 b nr. 6, kan overlevere til politiet opplysningar som er omfatta av teieplikt etter § 13.
I tilfelle der det er sett fram trugsmål, kan det etter omstenda vere aktuelt med unntak frå innsyn for lydfiler, lydloggar og opplysningar i desse òg etter andre unntak i offentleglova. Vi nemner her offentleglova § 21, som opnar for unntak for opplysningar når dette er påkravd av nasjonale tryggingsomsyn. Vern av sentrale offentlege bygningar eller av nøkkelpersonar i samfunnet kan vere slike omsyn, og det kan vere aktuelt med unntak på dette grunnlaget dersom det kjem trugsmål mot desse. Vidare viser vi til offentleglova § 24 tredje ledd fyrste punktum, som opnar for unntak dersom innsyn vil kunne lette gjennomføringa av straffbare handlingar. Dette kan til dømes vere aktuelt dersom nokon i ei telefonmelding skildrar korleis han vil eller kan gå fram for å skade nokon eller noko.
Meirinnsyn må i prinsippet vurderast i det einskilde tilfellet, jf. offentleglova § 11. Etter offentleglova § 13 fyrste ledd skal organet nekte innsyn i opplysningar som er omfatta av teieplikt i eller i medhald av lov. Det kan såleis ikkje gjevast meirinnsyn i slike opplysningar.