Lovavdelingen kom til at offentleglova § 19 også kan omfatte dokumenter i forkant av formelle konsultasjoner med Sametinget. Etter uttalelsen kan både en invitasjon fra staten, visse henvendelser fra samisk side og dokumenter om hvordan det skal konsulteres, unntas fra innsyn.
Hva saken gjaldt
Lovavdelingen ble bedt om å vurdere rekkevidden av unntaket i offentleglova § 19. Spørsmålet var særlig om bestemmelsen omfatter dokumenter som utveksles mellom statlige organer og Sametinget før det er besluttet å starte formelle konsultasjoner, når formålet er å avklare om og eventuelt hvordan det skal konsulteres.
Uttalelsen gjelder også to nærmere situasjoner: dokumenter som er knyttet til en invitasjon fra et statlig organ om å avholde konsultasjoner, og dokumenter som er knyttet til et krav fra Sametinget eller en samisk organisasjon om konsultasjoner, samt etterfølgende korrespondanse om staten har plikt til å konsultere.
Lovavdelingen tok utgangspunkt i at § 19 bygger på konsultasjonsplikten etter ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 6, og viste til konsultasjonsavtalen mellom regjeringen og Sametinget samt forarbeidene til offentleglova.
Rettslig vurdering
Lovavdelingen mente at en invitasjon fra et statlig organ til konsultasjoner mest nærliggende faller inn under § 19. Begrunnelsen var at det ikke er noen reelle grunner til å stille et innledende initiativ fra staten annerledes enn dokumenter som utveksles underveis i konsultasjonene.
Det ble lagt vekt på formålet med bestemmelsen: å gjøre det mulig å gi Sametinget og andre samiske organisasjoner informasjon uten at dokumentene blir offentlige, slik at tettere konsultasjoner kan gjennomføres. Lovavdelingen viste også til at unntaksadgangen trolig er en forutsetning for at ideer og foreløpige synspunkter kan deles på et tidlig stadium.
Når det gjelder henvendelser fra samisk side om krav på konsultasjoner, og korrespondanse om konsultasjonsplikt, mente Lovavdelingen at dette språklig er mindre nærliggende å forstå som «ledd i konsultasjonar». Likevel ble det lagt til grunn at § 19 kan komme til anvendelse dersom slik korrespondanse inneholder informasjon som det i utgangspunktet er adgang til å unnta, og de samme hensynene til konfidensialitet gjør seg gjeldende.
Lovavdelingen la også til grunn at dokumenter om hvordan det skal konsulteres i en bestemt sak er omfattet av § 19, fordi det da forutsetningsvis er enighet om at det skal konsulteres.】【。}**]}{
Uttalelsen i fulltekst
Det vises til brev 1. juli 2011 med anmodning om en vurdering av rekkevidden av unntaksretten etter offentleglova § 19. Mer presist er spørsmålet om unntaksretten omfatter dokumenter som blir utvekslet mellom statlige organer og Sametinget forut for beslutning om å starte formelle konsultasjoner, og hvor formålet med dokumentutvekslingen er å avklare om, og eventuelt hvordan, det skal konsulteres.
Offentleglova § 19 lyder:
Ǥ 19.
Unntak for dokument som blir utveksla under konsultasjonar med Sametinget mm.
Det kan gjerast unntak frå innsyn for dokument som blir utveksla mellom statlege organ og Sametinget og samiske organisasjonar som ledd i konsultasjonar i samsvar med ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i sjølvstendige statar artikkel 6. Dette gjeld ikkje dokument som blir utveksla som ledd i allmenn høyring i ei sak.»
ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater (ILO-konvensjonen) artikkel 6 lyder på norsk:
«Artikkel 6
1. Ved anvendelsen av bestemmelsene i denne konvensjonen skal regjeringene:
a) konsultere vedkommende folk, ved hensiktsmessige prosedyrer og spesielt gjennom deres representative institusjoner, når det overveies å innføre lovgivning eller administrative tiltak som kan få direkte betydning for dem.
(…)
2. Konsultasjoner som finner sted ved anvendelse av denne konvensjon, skal foregå i god tro, i former som er tilpasset forholdene, og med målsetting om å oppnå enighet om eller samtykke til de foreslåtte tiltakene.»
Etter bestemmelsen har norske myndigheter en plikt til å konsultere den samiske folkegruppen i saker som kan få direkte betydning for dem.
I avtale 11. mai 2005 mellom regjeringen og Sametinget er det nedfelt prosedyrer for gjennomføring av konsultasjoner mellom norske statlige myndigheter og Sametinget. Avtalens punkt 4 lyder:
«Informasjon som utveksles mellom statlige myndigheter og Sametinget i forbindelse med konsultasjoner skal kunne unntas offentlighet, forutsatt at det foreligger hjemmel for dette. Meroffentlighet skal praktiseres. Partenes endelige standpunkter i de enkelte saker skal være offentlige».
I Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) ble konsultasjonsavtalen fulgt opp gjennom forslag til § 19 i offentleglova, jf. proposisjonen side 98. Etter dette forslaget skulle unntaket gjelde «for dokument som blir utveksla mellom statlege organ og Sametinget og samiske organisasjonar som ledd i konsultasjonar mellom staten og samiske interesser i samsvar med avtale mellom staten og Sametinget om retningslinjer for slike konsultasjonar …». I Innst. O. nr. 41 (2005-2006) ble ordlyden justert. Justiskomiteen uttalte følgende om bakgrunnen for endringen (punkt 2.11.3):
«Flertallet mener (…) at unntaket ikke bør knyttes opp mot avtalen mellom staten og Sametinget, men heller ILO-konvensjon nr. 169 da det er denne som hjemler statens konsultasjonsplikt.»
På denne bakgrunnen legger vi til grunn at anvendelsesområdet for offentleglova § 19 er knyttet til konsultasjonsplikten slik den er regulert i ILO-konvensjonen artikkel 6.
Spørsmålet om rekkevidden av unntaksretten etter § 19 drøftes i det følgende for to kategorier av dokumenter; 1) dokumenter som består av, eller er knyttet til, en invitasjon fra et statlig organ til at det skal avholdes konsultasjoner i en sak, og 2) dokumenter som består av, eller er knyttet til, et krav fra Sametinget eller en samisk organisasjon om at det skal avholdes konsultasjoner i en sak, og eventuell etterfølgende korrespondanse om spørsmålet om plikt for staten til å gjennomføre konsultasjoner i saken.
Selv om ordlyden i § 19 i seg selv ikke avklarer spørsmålet, er det etter vårt skjønn mest nærliggende å forstå bestemmelsen slik at en invitasjon til konsultasjoner fra et statlig organ er omfattet av retten til å unnta fra innsyn. Det er ikke lett å se reelle grunner til at et innledende initativ fra statens side skulle stå i en annen stilling enn det som gjelder underveis i konsultasjonene. Det sentrale formålet med bestemmelsen er at staten skal kunne gi Sametinget og andre samiske organisasjoner innsyn uten at dokumentene dermed blir offentlig, og på den måten legge grunnlaget for tettere konsultasjoner, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 98. Antakelig er unntaksretten dessuten en forutsetning for at det blir gitt informasjon om ideer og foreløpige synspunkter på et tidlig stadium av en sak, jf. også Veileder for statlige myndigheters konsultasjoner med Sametinget og eventuelle øvrige samiske interesser (23. juni 2006 fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet). Disse hensynene gjør seg gjeldende også for en innledende henvendelse fra staten. Vi antar således at slike dokumenter kan unntas fra innsynsrett i medhold av § 19.
Neste spørsmål er om også en henvendelse fra samisk side med krav om konsultasjoner i en sak, og en eventuell etterfølgende korrespondanse om hvorvidt staten har plikt til å konsultere, er omfattet av unntaksretten etter § 19.
Rent språklig er det mindre nærliggende å si at korrespondansen i slike tilfelle finner sted «som ledd i konsultasjonar». Dersom det også i slike diskusjoner om konsultasjonsplikt kan være behov for den samme typen åpenhet om hva et planlagt tiltak kan gå ut på mv. som under konsultasjoner, vil imidlertid de samme hensynene til konfidensialitet gjøre seg gjeldende her. I den grad det gis informasjon i slik sammenheng om interne vurderinger eller annet som det i utgangspunktet er anledning til å unnta fra innsyn, antar vi at offentleglova § 19 vil kunne komme til anvendelse selv om det overordnede spørsmålet er om det foreligger konsultasjonsplikt.
Endelig legger vi til grunn at dokumenter som gjelder spørsmål om
hvordan
det skal konsulteres i en bestemt sak, er unntatt innsynsretten etter offentleglova § 19. I slike tilfeller er det forutsetningsvis enighet om at det skal konsulteres. Etter vår oppfatning er det da naturlig å anse kontakten som «ledd i konsultasjonar», og innenfor rekkevidden av § 19.