Lovavdelingen kom til at offentleglova § 23 ikke gir grunnlag for et varig unntak for forskningsrapporter i denne typen saker. Det finnes heller ikke hjemmel for et generelt forskriftshjemlet unntak for dokumenter om forskningsvirksomhet.
Hva saken gjaldt
Landbruks- og matdepartementet ba om en uttalelse om det kunne gjøres unntak fra innsyn etter offentleglova § 23 for forskningsrapporter når organer som driver forskning konkurrerer med private om forskningsoppdrag.
Spørsmålet gjaldt særlig om rapportene kunne holdes unntatt på varig basis, som om de var den private oppdragsgiverens «private eiendom», og om det fantes hjemmel for et mer generelt unntak i offentlegforskriften for denne typen forskningsvirksomhet.
Lovavdelingen viste også til at de aktuelle forskningsinstitusjonene etter opplysningene ikke var selvstendige rettssubjekter, og at dette hadde betydning for om virksomheten kunne holdes utenfor loven.
Rettslig vurdering
Lovavdelingen uttalte at offentleglova § 23 første ledd bare gir adgang til unntak når det er påkrevd av hensyn til en forsvarlig gjennomføring av organets økonomiforvaltning. Bestemmelsen verner de privatøkonomiske interessene i forhandlingssituasjoner, men gir normalt ikke grunnlag for å nekte innsyn over lang tid, særlig ikke etter at forhandlingene er avsluttet.
På den bakgrunn mente Lovavdelingen at det behovet som var beskrevet, altså varige unntak for forskningsrapporter, ikke faller innenfor § 23. En ordning der rapportene skal behandles som privat oppdragsgivers «private eiendom», lar seg ikke forene med vilkårene i bestemmelsen.
Lovavdelingen presiserte at unntak likevel kan følge av innholdet i den enkelte rapport, for eksempel der opplysningene er underlagt taushetsplikt etter offentleglova § 13 jf. forvaltningsloven § 13. Men noe generelt unntaksgrunnlag for forskningsrapporter finnes ikke i loven.
Videre ble det uttalt at det heller ikke er hjemmel i offentleglova § 2 andre ledd for å fastsette i forskriften at loven ikke skal gjelde for denne typen forskningsvirksomhet når institusjonene ikke er selvstendige rettssubjekter. Dersom virksomhet skal holdes utenfor offentleglova, må den organiseres som selvstendig rettssubjekt etter § 2 første ledd andre punktum.
Uttalelsen i fulltekst
Lovavdelinga i Justisdepartementet viser til brev frå Landbruks- og matdepartementet (LMD) 7. april 2010, der det blir bede om ei skriftleg uttale frå Lovavdelinga om det kan gjerast unntak frå innsyn etter offentleglova § 23 for forskingsrapportar i tilfelle der organ som driv med forskingsverksemd, konkurrerar om forskingsoppdrag med private.
Etter offentleglova § 23 fyrste ledd kan det gjerast unntak frå innsyn når dette er påkravd av omsyn til ei forsvarleg gjennomføring av økonomiforvaltninga til organet. Denne unntaksføresegna vernar om dei privatøkonomiske interessene til organet i forhandlingssituasjonar. Derimot gjev føresegna normalt ikkje høve til å nekte innsyn over lang tid, typisk etter at dei aktuelle forhandlingane er avslutta, sjå Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 146-147 og Rettleiar til offentleglova s. 139. Det kan vere høve til å gjere unntak for visse opplysningar òg etter dette, men dette vil typisk berre vere aktuelt for forhandlingsstrategiar og andre generelle opplysningar med tanke på seinare forhandlingar.
Det unntaksbehovet LMD gjer greie for, gjeld varige unntak frå innsyn for forskingsrapportar. Ut frå det som er sagt ovanfor, og som følgjer av førearbeida, gir ikkje offentleglova § 23 fyrste ledd høve til slikt unntak. Ei ordning der forskingsrapportane skal vere å rekne som den private oppdragsgjevar sin ”private eigedom” let seg ikkje sameine med vilkåra i paragrafen.
Det kan vere aktuelt å gjere unntak for forskingsrapportar etter nokon av dei innhaldsbaserte unntaka i offentleglova. Dette vil avhenge av det nærare innhaldet i den aktuelle rapporten. Til dømes kan det ikkje gjevast innsyn i opplysningar som er omfatta av teieplikt, jf. offentleglova § 13 jf. forvaltningsloven § 13. Noko generelt unntaksgrunnlag for forskingsrapportar finst derimot ikkje i offentleglova.
Etter det LMD opplyser, er dei nemnde forskingsinstitusjonane ikkje sjølvstendige rettssubjekt. Det er då heller ikkje heimel i offentleglova § 2 andre ledd for å fastsetje i offentlegforskrifta at offentleglova ikkje skal gjelde for denne typen forskingsverksemd, sml. offentlegforskrifta § 1 tredje ledd innleiinga og bokstav d. Det er heller ikkje heimel i offentleglova for å innføre noko generelt unntak i offentlegforskrifta for dokument som gjeld forskingsverksemd.
Sjølvstendige rettssubjekt som oppfyller vilkåra i offentleglova § 2 fyrste ledd andre punktum, fell utanfor offentleglova. Dersom det er ynskjeleg at verksemd skal haldast utanfor offentleglova sine reglar, må ein nytte denne organisasjonsforma. Når verksemda skjer i regi av det offentlege, og ho såleis blir drivi med offentlege midlar, gjer dei grunnleggjande omsyna bak innsynsretten seg fullt ut gjeldande.
Det eksisterte tidlegare eit unntak frå innsyn for dokument som gjaldt ”det offentliges forskningsvirksomhet” (punkt V nr. 1 i forskrift til den tidlegare offentlegheitslova). Då den nye lova vart utforma, valde ein ikkje å vidareføre dette unntaket, men i staden halde seg til hovudregelen om innsyn og dei generelle, innhaldsbaserte unntaka ein finn i lova.