Lovavdelingen kom til at de særskilte innsynsreglene i helseregisterlovgivningen ikke begrenser innsynsretten etter offentleglova. Samtidig ble det lagt til grunn at innsyn etter slike særregler og innsyn etter offentleglova kan behandles forskjellig, og at betaling må vurderes etter de reglene som gjelder for den aktuelle innsynshjemmelen.
Hva saken gjaldt
Helse- og omsorgsdepartementet ba om en vurdering av forholdet mellom offentleglova og de særlige innsynsreglene i helseregisterlovgivningen, illustrert ved Norsk pasientforskrift § 3-5. Spørsmålet var om slike særregler kunne begrense den generelle retten til innsyn etter offentleglova, eller om de måtte vike for offentleglovas regler.
Lovavdelingen viste også til spørsmålet om forskjellsbehandling etter offentleglova § 6, altså om noen som har fått innsyn etter helseregisterreglene kan kreve samme innsyn etter offentleglova. I tillegg ble det reist spørsmål om unntak for forskningsopplysninger og om betaling for innsyn.
Rettslig vurdering
Lovavdelingen bygget på at offentleglova § 3 er hovedregelen om offentlighet, og at personopplysningsloven § 6 uttrykkelig fastslår at loven ikke begrenser annen lovbestemt innsynsrett. Etter dette, og under henvisning til tidligere uttalelser, ble det lagt til grunn at de mer spesielle innsynsreglene i helseregisterlovgivningen ikke begrenser innsynsretten etter offentleglova.
På den bakgrunn kunne NPR-forskriften § 3-5 heller ikke anses som en taushetspliktbestemmelse etter offentleglova § 13 første ledd. Dersom det foreligger hjemmel for unntak etter offentleglova, må det derfor gjøres unntak uavhengig av om det er gitt innsyn etter særreglene.
Når det gjaldt offentleglova § 6, mente Lovavdelingen at innsyn etter NPR-forskriften og en vanlig innsynsbegjæring etter offentleglova ikke er sammenliknbare tilfeller, fordi innsynsretten etter NPR-forskriften er rettet mot bestemte grupper og bestemte formål. Offentleglova § 6 åpner derfor for ulik behandling. For betaling ble det lagt til grunn at adgangen må følge de reglene som gjelder for den aktuelle innsynshjemmelen, og at NPR-forskriften § 3-9 ikke går ut over rammene i offentleglova § 8 fjerde ledd.
Uttalelsen i fulltekst
Vi viser til brev 14. desember 2009 fra Helse- og omsorgsdepartementet der Lovavdelingen blir bedt om en vurdering av enkelte problemstillinger knyttet til forholdet mellom innsyn etter offentleglova og de særlige innsynsreglene i helseregisterlovgivningen.
Generelt om forholdet mellom helseregisterlovgivningen og offentleglova
Hovedregelen om offentlighet går frem av offentleglova § 3. I tillegg gir offentleglova § 9 på visse vilkår en rett til sammenstillinger av opplysninger. I helseregisterloven og de tilhørende forskriftene er det også gitt regler om innsyn, illustrert i brevet fra Helse- og omsorgsdepartementet med Norsk pasientforskrift (NPR-forskriften) § 3-5. Det er ikke sagt noe uttrykkelig verken i helseregisterloven eller de tilknyttede forskriftene om forholdet mellom disse reglene og de generelle reglene om innsynsrett etter offentleglova.
Etter helseregisterloven § 36 gjelder personopplysningsloven med forskrifter som utfyllende bestemmelser. Det er derfor naturlig å se hen også til personopplysningsloven. Forholdet mellom personopplysningsloven og offentleglova er regulert i personopplysningsloven § 6, der det i første ledd heter:
”Loven her begrenser ikke innsynsrett etter offentleglova, forvaltningsloven eller annen lovbestemt rett til innsyn i personopplysninger.”
I Ot.prp. nr. 92 (1998-1999) Om lov om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) punkt 12 om forholdet til offentlighetsprinsippet er gjeldende rett (før nåværende personopplysningslov) beskrevet slik:
”Personregisterlovens regler om innsynsrett supplerer de mer generelle bestemmelsene om dokumentoffentlighet i forvaltningsloven og offentlighetsloven. […] I Datatilsynets konsesjoner er det oppstilt til dels strenge begrensninger i adgangen til å utlevere personopplysninger. Disse reglene må likevel vike for krav om innsyn i medhold av forvaltnings- og offentlighetsloven.”
I punkt 12.5 under departementets vurderinger heter det videre:
”For helt å avskjære mulig tvil om forholdet til offentlighets- og forvaltningsloven eller annen lovgivning som gir rett til innsyn, foreslår departementet en bestemmelse som uttrykkelig fastslår at reglene i personopplysningsloven ikke begrenser annen lovbestemt rett til innsyn, jf § 6 første ledd i lovforslaget.”
Det kan i denne sammenhengen også vises til vedlagte uttalelser fra Lovavdelingen i brev 16. juli 2004 og 9. mars 2007 om forholdet mellom personopplysningsloven og daværende offentlighetslov. Det er ikke gjort endringer på dette punktet i forbindelse med den nye offentleglova, og betraktningene i de nevnte uttalelsene må fortsatt legges til grunn.
På denne bakgrunnen kan vi ikke se at de mer spesielle reglene om innsyn i f.eks. NPR-forskriften begrenser den lovbestemte retten til innsyn etter offentleglova. NPR-forskriften § 3-5 kan følgelig heller ikke anses som en slags taushetspliktsbestemmelse etter offentleglova § 13 første ledd, slik Helse- og omsorgsdepartementet spør om.
Muligheten for forskjellsbehandling, offentleglova § 6
De spesielle reglene om innsyn i helseregisterlovgivningen, herunder NPR-forskriften, vil i enkelte tilfeller kunne gi en videre rett til innsyn enn man ville fått etter de generelle reglene i offentleglova. Personidentifiserbare helseopplysninger er som det klare utgangspunktet taushetsbelagte opplysninger og skal derfor unntas etter offentleglova § 13 første ledd sammenholdt med den aktuelle taushetsplikt-bestemmelsen. Vi kan heller ikke utelukke at NPR-forskriften § 3-5 om statistiske/anonyme opplysninger vil gi en videre rett til innsyn enn det man kan kreve etter offentleglova § 3 eller § 9.
I offentleglova § 6 første ledd første punktum heter det:
”Ved behandling av saker etter lova her eller i andre tilfelle der det blir gitt tilgang til informasjon, er det ikkje høve til noka slags forskjellsbehandling mellom samanliknbare tilfelle eller til å avtale at nokon skal ha einerett på tilgang til informasjon.”
Hvis det er gitt innsyn etter NPR-forskriften, f.eks. til en forsker, blir spørsmålet om Norsk pasientregister i neste omgang må gi andre innsyn i det samme dokumentet etter reglene i offentleglova.
Innsynsretten etter NPR-forskriften er rettet mot bestemte grupper, og det er et vilkår at opplysningene skal brukes til bestemte formål. Sett hen til de særlige hensynene som ligger bak innsynsreglene i NPR-forskriften, er det etter vårt syn klart at slikt innsyn og en vanlig innsynsbegjæring i samme dokument etter offentleglova ikke vil være sammenliknbare tilfeller. Offentleglova § 6 første ledd åpner således for å behandle disse to typene innsynskrav forskjellig. Et innsynskrav etter offentleglova må dermed avgjøres etter de alminnelige reglene om innsyn. Dersom det er hjemmel for unntak i offentleglova, kan eller skal det gjøres unntak uavhengig av om det er gitt innsyn i samme dokument etter NPR-forskriften.
Unntak for opplysninger om forskning, offentleglova § 26 fjerde ledd
Som Helse- og omsorgsdepartementet peker på, kan opplysninger om forskning i enkelte tilfeller være omfattet av taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 om såkalte ”forretningshemmeligheter”, eventuelt også første ledd nr. 1 om personlige forhold. I tillegg kan det etter offentleglova § 26 fjerde ledd gjøres unntak for opplysninger om forskningsideer og forskningsprosjekter i saker som gjelder økonomisk stønad eller rådgivning fra det offentlige i forbindelse med forskningsprosjekter. Unntaket ble tatt inn ved lov 30. januar 2009 nr. 7. Formålet med unntaket er å hindre at konkurrerende forskere eller andre får tilgang til materialet og kan utnytte det på en urettferdig eller illojal måte, se Ot.prp. nr. 13 (2008-2009) Om lov om endringar i straffeprosessloven mv. kapittel 5 og 7 for en nærmere presentasjon av bestemmelsen.
Betaling for innsyn etter offentleglova og NPR-forskriften
Offentlegforskrifta § 4 regulerer adgangen til å ta betaling for innsyn etter offentleglova. Dersom innsynsretten følger av NPR-forskriften, vil adgangen til å ta betaling avhenge av hva som er fastsatt i denne forskriften, jf. Rettleiar til offentleglova punkt 4.8.1, s. 57-58. Offentleglova § 8 fjerde ledd gir rammer for hvilken betaling man kan kreve også i tilfeller som dette. Vi ser ikke at NPR-forskriften § 3-9 går ut over disse rammene.