Lovavdelingen kom under tvil til at utenriksminister Jonas Gahr Støre var inhabil til å delta i regjeringens behandling av tidspunktet for iverksetting av lovreformen på lotteriområdet. Det ble tilrådd at han viker sete etter forvaltningsloven § 6 annet ledd, jf. § 10.
Hva saken gjaldt
Lovavdelingen ble bedt om å vurdere om utenriksminister Jonas Gahr Støre var inhabil til å delta i regjeringens behandling av saken om enerett til utbetalingsautomater («lotterisaken»).
Vurderingen gjaldt særlig spørsmålet om tidspunktet for iverksetting av lovreformen. Brevet presiserer at uttalelsen først og fremst tar sikte på dette spørsmålet.
Bakgrunnen var at Gahr Støre tidligere hadde vært generalsekretær i Norges Røde Kors, men hadde forlatt stillingen 17. oktober 2005, altså kort tid før vurderingen. Det var samtidig opplyst at han ikke hadde hatt noen høy offentlig profil i forbindelse med lotterisaken.
Rettslig vurdering
Lovavdelingen bygde vurderingen på forvaltningsloven § 6, jf. § 10. Det sentrale spørsmålet var om det forelå inhabilitet etter den skjønnsmessige bestemmelsen i § 6 annet ledd, som krever særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til upartiskheten.
Det ble fremhevet at Gahr Støre ikke lenger hadde noen ledende stilling i Norges Røde Kors, og at organisasjonen heller ikke var part i saken. Etter § 6 første ledd bokstav e ville det derfor ikke foreligge inhabilitet, men bestemmelsen kunne likevel gi veiledning for vurderingen etter annet ledd. Lovavdelingen la vekt på at saken hadde generell karakter og gjaldt forholdet til de frivillige organisasjonene i sin alminnelighet.
Samtidig ble det lagt vesentlig vekt på tidsmomentet: Det var gått mindre enn tre uker siden Gahr Støre forlot stillingen som generalsekretær. Under tvil kom Lovavdelingen derfor til at det forelå slike særegne forhold som var egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet ved behandlingen av spørsmålet om tidspunktet for iverksetting av lovreformen. Det ble derfor tilrådd at utenriksministeren viker sete.
Uttalelsen i fulltekst
Saknr. 200507710 EO ATV
Dato: 04.11.2005
Vurdering av utenriksminister Jonas Gahr Støres habilitet
Vi viser til brev 2. november 2005 og telefonsamtaler 3. november 2005 mellom
utenriksråd Svedman og ekspedisjonssjef Backer. I brevet er Lovavdelingen bedt om en vurdering av om utenriksminister Jonas Gahr Støres er inhabil til å delta i regjeringens behandling av saken om enerett til utbetalingsautomater ("lotterisaken").
Regjeringen vil kunne ta stilling til ulike sider av lotterisaken. I denne omgang er det, etter det vi kjenner til, spørsmål om tidspunktet for iverksetting av lovreformen. Vår uttalelse nedenfor tar særlig sikte på dette. Brevet her må ses i sammenheng med det vi ellers har uttalt om statsministerens habilitet i brev 3. november 2005 til Statsministerens kontor (sak 2007/07435 EO).
Gahr Støre er tidligere generalsekretær i Norges Røde Kors. Han tiltrådte i
oktober/november 2003, og forlot stillingen endelig, uten å søke om permisjon,
17. oktober 2005. Etter det vi har fått opplyst i telefonsamtale mellom utenriksråd
Svedman og ekspedisjonssjef Backer, har han i sin tid som generalsekretær ikke holdt noen høy offentlig profil i forbindelse med lotterisaken.
Vurderingen av utenriksministerens habilitet må skje med utgangspunkt i forvaltningsloven § 6, jf. § 10. Om det nærmere grunnlaget for dette viser vi til vår uttalelse i brev 3. november 2005.
Det sentrale spørsmålet er om det foreligger inhabilitet etter den skjønnsmessige
bestemmelsen i forvaltningsloven § 6 annet ledd. Etter den bestemmelsen må det
foreligge "særegne forhold", og disse forholdene må være "egnet til å svekke tilliten" til utenriksministerens upartiskhet. Ved vurderingen av habilitetsspørsmålet skal det etter loven blant annet legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for utenriksministeren eller noen som står ham nær. Også andre omstendigheter kan komme i betraktning.
Utenriksministeren vil ikke være inhabil med utgangspunkt i forvaltningsloven § 6
første ledd (se nedenfor), men bestemmelsen kan likevel gi veiledning ved tolkingen av den skjønnsmessige bestemmelsen i § 6 annet ledd. Forbindelser som er fjernere enn de forbindelser som er angitt i forvaltningsloven § 6 første ledd, vil normalt ikke føre til inhabilitet. Første ledd kan altså - som et utgangspunkt - leses antitetisk, med den betydning dette måtte få for vurderingen etter annet ledd, jf. Arvid Frihagen: Inhabilitet etter forvaltningsloven, Oslo 1985, s. 101 og 192.
Etter forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e vil en offentlig tjenestemann være
inhabil til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en
forvaltningssak når han leder eller har ledende stilling i en forening som er part i saken. Bestemmelsen legger vekt på to former for tilknytning til saken: For det første kreves det at tjenestemannen har en ledende stilling i foreningen. For det annet kreves det at foreningen er part i den aktuelle saken. Av dette følger at en tjenestemann som tidligere har hatt ledende stilling i en forening som har interesse i en sak uten å være part, som utgangspunkt ikke er inhabil til å tilrettelegge grunnlaget for eller å treffe avgjørelse i saken. På begge de nevnte punktene mangler den tilstrekkelige tilknytningen:
Utenriksministeren har ikke lenger noen ledende stilling i Norges Røde Kors, og
Norges Røde Kors har ikke nær nok tilknytning til saken til å regnes som part etter
definisjonen i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e. For at det skal foreligge
inhabilitet, må dette dermed begrunnes i andre omstendigheter.
Det foreliggende tilfellet har en rekke likhetspunkter med spørsmålet om statsminister Jens Stoltenbergs habilitet, jf. vår uttalelse 3. november 2005. I den saken konkluderte vi - under en viss tvil - med at det ikke var tilstrekkelig grunnlag for å konstatere inhabilitet etter forvaltningsloven § 6 annet ledd, jf. § 10 for statsministeren som regjeringsmedlem.
Om lotterisakens betydning for Norges Røde Kors pekte vi i den saken på følgende:
"Avgjørelse av de aktuelle spørsmålene kan ha stor betydning for de frivillige organisasjonene som i dag mottar inntekter fra gevinstautomater, herunder Norges Røde Kors. Spørsmålene kan ha sentral betydning for Røde Kors' økonomiske rammebetingelser i en årrekke fremover.
Ifølge årsregnskapet for 2004 hadde Norges Røde Kors en inntekt på kr 1 074 059 000 fra automatene, mens foreningens samlede inntekter var kr 1 756 419 000. Regnskapet for 2003 viser lignende tall.
Det dreier seg dermed om noe annet og mer enn i et enkeltstående tilfelle å ivareta de ideelle målsetningene som Røde Kors forfølger i sitt daglige virke. Norges Røde Kors har også markert seg med et standpunkt i saken, blant annet som største medlem av 10 H-organisasjonen, som er de ti frivillige organisasjonene som henter størst inntekter fra gevinstautomater. Norges Røde Kors' syn er kommet til uttrykk både i offentligheten og direkte overfor staten. Hele spørsmålet om innføring av enerett for Norsk Tipping og de konsekvenser dette ellers bør få for organisasjonene er kontroversielt. Etter det vi er kjent med, har 10 H-organisasjonen tidligere støttet lovreformen, men den har nå trukket sin støtte. Avgjørelse av spørsmålene innebærer muligheter for utøving av skjønn. Disse momentene trekker i retning av inhabilitet. [...]
På den annen side er det vesentlig at sakene gjelder forholdet til de frivillige organisasjonene i sin alminnelighet, og ikke Norges Røde Kors spesielt. Sakens generelle karakter er etter vår mening et meget tungtveiende argument for at det ikke foreligger inhabilitet. Det vil i praksis ikke være mulig å gi Norges Røde Kors noen særbehandling, og det er ikke holdepunkter for at de løsninger som velges generelt, vil være påvirket av Norges Røde Kors' interesser spesielt. Hele saken har dermed likheter med fastsettelse av en forskrift eller fremsettelse av et lovforslag ellers, der regjeringens alminnelige politikk på feltet fremstår som viktigere enn
hensynet til enkeltstående virksomheter."
De to tilfellene likner også ved at både Thorvald Stoltenberg og Gahr Støres har eller har hatt meget sentrale stillinger i Norges Røde Kors. På to sentrale punkter er det imidlertid forskjeller: Gahr Støre har forlatt sin stilling som generalsekretær i Norges Røde Kors, mens Thorvald Stoltenberg fortsatt er president. På dette punktet er Gahr Støres tilknytning til Norges Røde Kors klart svakere. På den annen side har Gahr Støre selv hatt den aktuelle stillingen; mens statsminister Jens Stoltenbergs tilknytning til Norges Røde Kors er indirekte - gjennom faren. Ved den endelige vurderingen av Gahr Støres habilitet må tidsmomentet ha vesentlig betydning. Spørsmålet om habiliteten for tjenestemenn som nylig har fratrådt fra
ledende stilling i en forening eller ideell sammenslutning, er omtalt av Frihagen,
Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) s. 184:
"Selv om en ikke nå er leder eller styremedlem i foreningen som er part i saken, kan en bli inhabil etter § 6, 2. ledd fordi en har en særlig nær tilknytning til foreningen. Særlig tvil om at en nokså automatisk vil bli inhabil kan det neppe være dersom en nylig har sluttet som formann og dessuten selv i foreningen har forestått behandlingen av saken som nå foreligger i forvaltningen."
Uttalelsen tar sikte på tilfeller der foreningen er part i saken, noe som ikke er tilfellet her. Den manglende partsstatus er uttrykk for en vesentlig realitet, se sitatet foran om betydningen av sakens generelle karakter. Særlig på grunn av den meget korte tiden som er gått siden Gahr Støre forlot sin stilling som generalsekretær - mindre enn tre uker - er Lovavdelingen likevel for sin del under tvil kommet til at det foreligger slike særegne forhold som i forvaltningslovens forstand er egnet til å svekke tilliten til utenriksministerens upartiskhet ved regjeringens behandling av spørsmålet om tidspunktet for iverksetting av lovreformen på lotteriområdet. Vi tilrår derfor at utenriksministeren viker sete ved den forestående behandling av saken, jf. forvaltningsloven § 6 annet ledd jf. § 10.