Lovavdelingen kom til at statsråd Rigmor Aasrud var inhabil til å behandle og avgjøre saken om konstituering av fylkesmann i Hedmark, fordi hennes forhold til søker Sylvia Brustad ble ansett som så nært at det kunne svekke tilliten til upartiskheten.
Hva saken gjaldt
Fornyings- og administrasjonsdepartementet ba om en vurdering av om statsråd Rigmor Aasrud var inhabil til å behandle og treffe avgjørelse om konstituering av fylkesmann i Hedmark, der tidligere statsråd Sylvia Brustad var blant søkerne.
Bakgrunnen var opplysninger om at Aasrud og Brustad hadde hatt profesjonell og faglig kontakt gjennom mange år, og at det etter hvert hadde utviklet seg et vennskap mellom dem. Aasrud beskrev også privat omgang, blant annet gjestebesøk, nyttårsfeiring, selskap, kaffemøter og ferieturer sammen.
Lovavdelingen la disse opplysningene til grunn og vurderte spørsmålet etter forvaltningsloven § 6, herunder om det forelå et særegent forhold og nær personlig tilknytning som kunne gjøre Aasrud inhabil.
Rettslig vurdering
Lovavdelingen viste til at forvaltningslovens habilitetsregler gjelder for statsråden i egenskap av departementssjef, og at ingen av de absolutte inhabilitetsgrunnene i § 6 første ledd var aktuelle.
Vurderingen ble derfor omfattet av § 6 annet ledd: om det forelå særegne forhold som var egnet til å svekke tilliten til upartiskheten. Lovavdelingen understreket at det avgjørende er hvordan forholdet fremstår utad, og at også en avgjørelse som ikke faktisk påvirkes, kan skape inhabilitet.
Det ble lagt vekt på at en eventuell oppnevning av Brustad ville være en særlig fordel for henne, og at spørsmålet derfor særlig berodde på om det forelå nær personlig tilknytning. Etter å ha vist til praksis og teori om at vanlig bekjentskap og samarbeid normalt ikke er nok, fant Lovavdelingen at kontakten mellom Aasrud og Brustad samlet sett var så nær at den utgjorde et særegent forhold.
På den bakgrunn kom Lovavdelingen til at statsråd Aasrud var inhabil til å tilrettelegge grunnlaget for og til å delta i den endelige avgjørelsen i saken.
Uttalelsen i fulltekst
Vi viser til brev 18. desember 2009 fra Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) med anmodning om Lovavdelingens vurdering av om statsråd Rigmor Aasrud må anses inhabil til å behandle og treffe avgjørelse om konstitusjon av fylkesmann i Hedmark der tidligere statsråd Sylvia Brustad er blant søkerne.
I FADs brev opplyses det at statsråd Aasrud ”har hatt profesjonell og faglig kontakt med Brustad i mange år”, og at det ”i løpet av disse årene [har] utviklet seg et vennskap dem imellom”. Videre har statsråd Aasrud gitt følgende beskrivelse av sitt forhold til Brustad:
”Jeg har kjent Brustad gjennom jobb fra 1990 og har hatt privat kontakt med henne siden da. Det innebærer at jeg for eksempel var gjest i hennes bryllup og på hennes 40-årsdag og treffer henne noen ganger i løpet av året privat. Tidlig på 90-tallet var vi også på ferie sammen. Jobbrelasjonene har bestått i at [jeg] var generalsekretær i kvinnebevegelsen i DnA i 1992 – 1996 og nestleder fra 1996 til 1998 mens hun var leder, samt at jeg var hennes statssekretær da hun var Helseminister.”
I en e-post 4. januar 2010 har statsråden opplyst:
”Jeg var gjest i hennes bryllup og 40 års lag
I en periode på 90 tallet feiret vi nyttårsaften sammen i hennes hjem
Rett før jul i år deltok jeg på et selskap hos henne der flere kollegaer fra HOD var - men også noen andre
Mens Brustad var næringsminister møttes vi noen ganger til en kaffeprat i lunsjen
Vi ringes innimellom og dersom jeg er på Hamar hender det jeg stikker innom
Rundt år 2000 var vi på noen ”jenteturer” bare vi to”
Vi legger disse opplysningene til grunn for vår vurdering.
Reglene om inhabilitet i forvaltningsloven kapittel II gjelder for offentlige tjenestemenn og andre som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, jf. § 10 første punktum, herunder statsråden i egenskap av departementssjef. Forvaltningslovens habilitetsregler gjelder ikke for statsråder ”i egenskap av regjeringsmedlem”, jf. § 10 annet punktum, men det gjelder enkelte ulovfestete inhabilitetsregler også i slike situasjoner (det vil si når statsråden opptrer i regjeringskonferanse, forberedende statsråd og statsråd). Generelt kan man gå ut fra at habilitetskravene til statsråder som regjeringsmedlemmer ikke er strengere enn habilitetskravene for statsråder som departementssjefer.
Ingen av de absolutte inhabilitetsgrunnene i forvaltningsloven § 6 første ledd er aktuelle i saken her.
Etter forvaltningsloven § 6 annet ledd er en tjenestemann inhabil til å tilrettelegge grunnlaget for og til å treffe avgjørelse i en sak når ”særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet”. Bestemmelsen åpner for en bred, skjønnsmessig vurdering av om tjenestemannen har en slik tilknytning til en konkret sak at dette kan svekke tilliten til at vedkommende vil behandle saken på en nøytral måte. I lovens uttrykk ”egnet til å svekke tilliten” ligger at det ved habilitetsvurderingen må legges vekt på hvordan forholdet fremstår utad. Dette innebærer blant annet at tjenestemannen kan måtte anses inhabil selv om det særegne forholdet reelt sett ikke vil påvirke hennes behandling av saken. Vurderingen kan også avhenge bl.a. av i hvilken grad avgjørelsen innebærer utøvelse av skjønn og hvilken innflytelse tjenestemannen har på utfallet av saken.
Det fremgår videre av § 6 annet ledd at det skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære ”særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til”. En eventuell oppnevning av Brustad vil ikke innebære noen ”særlig fordel, tap eller ulempe” for statsråd Aasrud selv. Men for Brustad må dette anses som en ”særlig fordel”. Et sentralt moment i habilitetsvurderingen blir derfor om det foreligger en ”nær personlig tilknytning” i lovens forstand mellom statsråden og Brustad.
Lovens ordlyd indikerer at det bare er nære personlige forhold som fører til habilitet. Dette er også lagt til grunn i juridisk teori. I Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) s. 229 tas det som utgangspunkt at det ”må kreves nokså direkte og sterkt vennskap eller motsetningsforhold” for at dette skal føre til inhabilitet. Videre heter det at ”Selv om sosial omgang og nært personlig samkvem kan føre til inhabilitet, må det være klart at det skal atskillig til” (s. 231). I Woxholth, Forvaltningsloven (4. utg. 2006) s. 170 heter det:
”Med hensyn til vennskap må det normalt antas at et vanlig godt bekjentskap og samarbeid ikke leder til inhabilitet. Men saken stiller seg annerledes der det foreligger et spesielt godt personlig vennskapsforhold mellom tjenestemannen og en person som er involvert som søker e.l.”
Det er videre antatt at bekjentskap som bygger på faglig eller profesjonell kontakt, normalt ikke fører til inhabilitet, jf. bl.a. Frihagen, op.cit. s. 233. I Lovavdelingens uttalelse 30. januar 2008 (jnr. 2008/532) om utenriksministerens habilitet ved utnevnelsen av ny FN-ambassadør, heter det om dette:
”Et nærmere samarbeid i tjenesten vil normalt ikke føre til inhabilitet. […] Det gjelder etter vårt syn som utgangspunkt selv om samarbeidet strekker seg over lang tid og er omfattende. Om samarbeidet er av faglig eller faglig-politisk karakter, spiller i denne sammenheng mindre rolle. Først og fremst hvis samarbeidet er særlig nært og omfattende, kan det bli spørsmål om inhabilitet av den grunn alene. […]
I arbeidsforhold vil samarbeidet ofte føre til en viss kontakt utenfor arbeidssituasjonen. Slik sosial kontakt som ikke går ut over det som er vanlig i kollegiale forhold, bringer ikke habilitetsspørsmålet i noen annen stilling enn det som fremgår av avsnittet foran. Bare hvis den sosiale omgangen utvikler seg til et personlig vennskapsforhold, får dette særlig betydning i habilitetsvurderingen, og da er det først og fremst selve vennskapsforholdet som har betydning.”
Det fremgår av opplysningene fra FAD at statsråd Aasrud og Brustad har hatt privat kontakt siden 1990 og at nevneverdige deler av kontakten har hatt et sterkt personlig preg. Samlet sett er vi tilbøyelig til å anse denne kontakten som så nær at den utgjør et ”særegent forhold” som kan være egnet til å svekke tilliten til at Aasrud behandler saken på en upartisk måte.
Etter vår vurdering er derfor statsråd Aasrud inhabil til å tilrettelegge grunnlaget for og til å delta i den endelige avgjørelsen i konstitueringen av fylkesmann i Hedmark.