Lovavdelingen kom til at driftsloggen for SMS-tjenesten 2282 ikke gir innsynsrett som «liknande register» etter offentleglova § 3. Den mente også at det ikke foreligger plikt til å journalføre tekstmeldingene til og fra tjenesten, men at de enkelte meldingene og svarene i utgangspunktet er saksdokumenter.
Hva saken gjaldt
Samferdselsdepartementet ba om en vurdering av innsyn i Vegdirektoratets driftslogg for SMS-tjenesten 2282. Tjenesten ga opplysninger om et kjøretøy når man sendte SMS med registreringskjennetegn til 2282.
Det var først spørsmål om loggen var omfattet av innsynsretten etter offentleglova § 3, enten som «saksdokument» eller som «journalar og liknande register». Det var også spørsmål om meldingene til og fra tjenesten måtte journalføres.
Lovavdelingen la til grunn at det ikke fantes en egen logg som viste innkomne SMS. Opplysninger måtte hentes ut av en større driftslogg for hele IT-systemet, ved relativt omfattende operasjoner.
Rettslig vurdering
Lovavdelingen mente at driftsloggen ikke var en journal og heller ikke et register som hadde en tilsvarende funksjon som en journal. Den viste til at loggen ikke hadde noen egen funksjon i behandlingen av de enkelte meldingene, men bare var en automatisk følge av bruken av IT-systemet.
Når det gjaldt om loggen likevel kunne være et saksdokument, åpnet Lovavdelingen for at den kunne regnes som ett eller flere saksdokumenter. Men den la avgjørende vekt på at loggen var opprettet for ren intern bruk i driften av IT-systemet, og at det bare var internt IT-personell som brukte den. Det kunne derfor gjøres unntak etter offentleglova § 14 første ledd for organinterne dokumenter.
For meldingene til og fra SMS-tjenesten mente Lovavdelingen at automatisert behandling og automatiske svar neppe var «saksbehandling» i arkivforskriftens forstand. Den kom derfor til at det ikke forelå journalføringsplikt. Den uttalte også at de enkelte meldingene og svarene var saksdokumenter, men at dokumenter som bare ligger i slike driftslogger, etter Lovavdelingens syn faller utenfor hva det kan kreves innsyn i etter offentleglova.
Uttalelsen i fulltekst
1. Innleiing
Vi viser til brev frå Samferdsels¬departe¬mentet 13. mai 2009, der departementet ber om ei uttale frå Lovavdelinga om spørsmål om innsyn i Vegdirektoratet sin driftslogg for SMS-tenesta 2282. Ved å sende SMS med kjenneteikn på køyretøy til 2282 kan ein få tilsendt informasjon om det aktuelle køyretøyet. Utgangspunktet for saka er at det er kravd innsyn i loggen til SMS-tenesta. Det er også reist spørsmål om plikt til å journalføre meldingane til tenesta.
2. Spørsmål om driftsloggen for SMS-tenesta er omfatta av innsynsretten etter offentleglova § 3
Etter offentleglova § 3 er ”saksdokument, journalar og liknande register” for eit organ opne for innsyn dersom ikkje anna følgjer av lov eller forskrift med heimel i lov. Innsynsretten er ikkje avgrensa til å gjelde slike journalar som eit organ pliktar å føre etter arkivforskrifta § 2-6.
Lovavdelinga har vore i telefonkontakt med Vegdirektoratet ved seksjonsleiar Lindquist med spørsmål om korleis driftsloggen er nærare utforma og kva informasjon han gjev. Vi har der fått opplyst at det ikkje eksisterer nokon eigen logg som gir ei oversikt over innkomne SMS for denne SMS-tenesta. Skal ein få ei slik oversikt, må autorisert IT-personell hente dette ut frå den loggen som omfattar heile IT-systemet. Dette krev relativt omfattande operasjonar. Loggen over innkomne SMS er såleis berre ein del av den større driftsloggen for IT-systemet. Vi legg dette til grunn for vårt svar.
Ein driftslogg som nemnt er ikkje nokon journal i lova sin forstand, og heller ikkje noko register som kjem i staden for den vanlege journalen. Spørsmålet blir om loggen er å rekne som eit ”liknande register” som ein journal. Uttrykket ”liknande register” omfattar register som har ein tilsvarande funksjon som dei eigentlege journalane, til dømes enklare postlister, og elles andre former for saksover¬s¬ikter og dokument-oversikter. Det er ikkje noko vilkår for innsynsrett at det skal dreie seg om register og oversikter som organet pliktar å ha. Oversikter som gjev noko av den same informasjonen som ein journal, kan vere omfatta av innsynsretten.
Lovavdelinga har i brev 11. september 2003 til Forsvarsdepartementet vurdert om ein elektronisk logg over all e-post som kjem inn eller går ut frå eit forvaltningsorgan, kan reknast som ein journal eller liknande register som er omfatta av innsynsretten. Konk-lusjonen var at ein slik logg ikkje var å rekne som journal eller liknande register. Uttala ligg på regjeringen.no under Justisdepartementet, Lover og regler, Prinsipputtalelser og fortolkninger. Vi ser ikkje at dette skulle stille seg annleis for ein logg som gjeld eit heilt IT-system. Vi viser til at driftsloggen ikkje har nokon eigen funksjon i handsaminga av dei ein¬skilde meldingane, og at han er ei automatisk følgje av bruken av IT-systemet. Loggen kan etter vårt syn såleis ikkje reknast som eit ”liknande register” som ein jour-nal, og han er ikkje omfatta av innsynsretten etter dette alternativet i off¬ent¬leg¬lova § 3.
Det neste spørsmålet er då om driftsloggen er å rekne som eit ”saksdokument” og difor likevel omfatta av innsynsretten etter § 3. Omgrepa ”dokument” og ”saksdokument” er definerte i § 4 fyrste og andre ledd. Det er usikkert om opplysningane i loggen kan seiast å utgjere ei ”logisk avgrensa informasjonsmengd” eller fleire slike informasjonsmengder, og såleis eitt eller fleire dokument. I alle tilfelle er dokumentet eller dokum¬enta ”lagra ... for seinare lesing, lytting, framsyning, overføring eller liknande”, ikkje minst sidan IT-personell kan innhente aktuell informasjon i ettertid. Vidare gjeld loggen klart nok ”ansvarsområdet eller verksemda til organet”. Vi ser ikkje bort frå at driftsloggen kan reknast som eit saksdokument, eventuelt fleire saksdokument, i offentleglova sin forstand. Dette medfører likevel ikkje at det må vere innsynsrett i loggen. Han er oppretta for rein intern bruk i samband med drift av IT-systemet, og det er berre internt IT-personell som nyttar seg av han. Oversending til andre organ verkar ikkje aktuelt. Det kan då gjerast unntak frå innsyn for denne loggen etter offentleglova § 14 fyrste ledd om unntak for organinterne dokument. Unntaket vil gjelde for heile loggen, uavhengig av om han skal reknast som eitt eller fleire dokument.
”Elektroniske spor” er drøfta i NOU 2003: 30 Ny offentlighetslov side 90-91. I Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 89 heiter det om ”elektroniske spor” i forvaltninga sine datasystem:
”Departementet er einig med utvalet i at det ikkje bør bli gitt rett til innsyn i elektroniske spor. Slike opplysningar dokumenterer ikkje saksbehandlinga på same måten som saksdokument og journalar, slik at grunngivinga for offentlegprinsippet ikkje tilseier at dei skal vere underlagde innsynsrett. Å opne for innsyn i slike opplysningar vil også vere lite tilrådeleg ut frå personvernomsyn.”
Sjølv om ein driftslogg inneheld mange ”elektroniske spor”, finn vi det ikkje naudsynt å ta stilling til kor tungtvegande denne avgrensinga i forarbeida i seg sjølv er i vurderinga av om driftsloggen er eit ”liknande register”.
3. Spørsmål om plikt til å journalføre tekstmeldingar til eller frå tenesta 2282
Hovudregelen om kva som er omfatta av plikta til å føre journal, følgjer av arkivfor-skrifta § 2-6 fyrste ledd andre punktum, der det heiter: ”I journalen skal ein registrere alle inngåande og utgåande dokument som etter offentleglova § 4 må reknast som saksdokument for organet, dersom dei er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon”. Eit dokument som er eit saksdokument etter offentleglova, men som ikkje er gjenstand for sakshandsaming eller ikkje har verdi som dokumentasjon, er det såleis ikkje påbode å journalføre.
Sivilombodsmannen har i fråsegn 8. april 2008 uttalt at plikta til å føre journal også omfattar inn¬komne innsynskrav og avgjerder frå forvaltningsorgan i innsynssaker. I eit brev 18. februar 2009 til Arbeids- og inkluderingsdepartementet har Kultur- og kyrkjedepartementet, som er ansvarleg for arkivlova og arkivforskrifta, uttala seg om spørsmålet, og konkludert med at det ikkje gjeld journalføringsplikt for inn- og utgåande dokument i vanlege innsynssaker.
Svaret på spørsmålet om det er plikt til å journalføre innkomne tekstmeldingar til tenesta 2282, følgjer etter vårt syn av ordlyden i arkivforskrifta. Ei automatisk handsaming av innkomne tekstmeldingar, med automatiske svar frå ei SMS-teneste, kan neppe seiast å utgjere noka form for ”saksbehandling” i arkivforskrifta sin forstand. Det er elles ikkje grunn til å stille strengare krav til journalføring for innsynskrav som blir sette fram gjennom desse tekstmeldingane enn for innsynskrav som blir sette fram på annan måte. Etter vår vurdering ligg det såleis ikkje føre noka plikt til å journalføre innkomne og utgåande tekstmeldingar frå denne SMS-tenesta.
4. Spørsmål om innsyn i dei einskilde tekstmeldingane og svara frå tenesta
Dei einskilde tekstmeldingane som vert mottekne og dei svara som vert gitte, er etter vår meining saksdokument i offentleglova sin forstand. Det dreier seg i kvart tilfelle om ei logisk avgrensa informasjonsmengd som i det minste i samband med mottakinga av førespurnaden og sendinga av svaret er lagra på eit medium. Meldingane er komne inn og svara er sende ut, og dei gjeld ansvarsområdet til Vegdirektoratet.
Det er ikkje eit vilkår for innsyn i eit saksdokument at dokumentet er journalført, men innsyn føreset at dokumentet er tilgjengeleg hos forvaltningsorganet. Dersom meldingane er lagra i driftsloggen slik dei vart mottekne eller sende, er dei teknisk sett framleis tilgjengelege hos Vegdirektoratet, sjølv om det berre er IT-personell som har den kompetansen som trengst for å hente dei fram. Men dokumenta er ikkje tilgjengelege for leiarar, sakshandsamarar og vanleg kontorpersonell. Ein har då kome langt unna dei situasjonane som offentleglova primært tek sikte på. Vi kan ikkje sjå at formålet til offentleglova, jf. § 1, generelt talar for innsyn i slike høve. I datasystem kan det være mange former for loggar som ikkje vert nytta til noko anna formål enn overvaking av drifta av systemet. Med omsyn til formåla bak offentleglova og reglane om journaliseringsplikt og arkivavgrensing, er det dessutan truleg høgst tilfeldig kva som vert lagra i slike loggar, og kor lenge loggen vert lagra. Etter vår meining fell difor saksdokument som berre ligg i slike loggar, utanfor kva ein kan krevje innsyn i etter offentleglova.
Dersom ein legg til grunn at meldingane er saksdokument, kan ein ikkje byggje direkte på den avgrensinga av innsynsretten mot elektroniske spor som er trekt opp i forarbeida. Avgrensinga og grunngjevinga for henne trekkjer likevel i same retning og syner korleis formåla bak offentleglova kan trekkjast inn i vurderinga av kor langt innsynsretten strekkjer seg i tilfelle som ligg langt frå kjerneområdet for lova.
Med dette standpunktet er det eigentleg ikkje naudsynt å gå inn på kor bestemt innsynskravet må vere, jf. § 28 andre ledd, eller på § 9 om samanstilling frå databasar. Vi vil likevel seie noko om det.
Etter offentleglova § 28 andre ledd må eit innsynskrav ”gjelde ei bestemt sak eller i rimeleg utstrekning saker av ein bestemt art”. Om ”ei bestemt sak” heiter det i Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) på side 151:
”Andre ledd første punktum fastset i kva grad saka eller dokumentet det blir kravd innsyn i, må identifiserast i innsynskravet. Utgangspunktet er framleis at den som ønskjer innsyn, må vise til ei bestemt sak. Det vil òg vere tilstrekkeleg å vise til eit bestemt dokument. Den som krev innsyn, må ikkje identifisere saka ved å vise til saks- eller dokumentnummer, men må gi ein karakteristikk av saka eller dokumentet som gjer at forvaltninga kan klare å finne fram til dei.”
Det er ikkje vanskeleg å tenkje seg at det vert kravd innsyn i bestemte meldingar, til dømes frå ein som selde bilen sin i førre månad, hugsar at kjøparen brukte SMS-tenesta og no ønskjer å få vite kva for svar kjøparen fekk. Dersom ein legg til grunn at dokument som ligg i loggen, ikkje fell utanfor kva ein kan krevje innsyn i etter offentleglova, må det gjevast innsyn i slike høve.
Dersom det vert kravd innsyn i ”saker av ein bestemt art”, til dømes om førespurnader om eit registreringsnummer i ein bestemt periode, vil det vere avgjerande kor arbeidskrevjande det vil vere for Vegdirektoratet å finne fram til dei aktuelle dokumenta. Sidan det i dette tilfellet berre er særleg IT-personell som har den naudsynte kompetansen, fell innsynskravet etter vår vurdering utanfor det publikum kan krevje i medhald av offentleglova.
Dersom meldingane ikkje er lagra i loggen slik dei vart mottekne eller sende, men kan rekonstruerast ut frå ulike opplysningar i loggen eller ved å setje saman opplysningar frå loggen og registeropplysningar, blir det eit spørsmål om kva som kan krevjast etter § 9. Etter merknadene til paragrafen i Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 127 er det eit vilkår at opplysningane finst i dokument som er omfatte av hovudreglane om innsynsrett. Dette vil vere oppfylt dersom loggen er å rekne som eitt eller fleire saksdokument, jf. ovanfor. For å skape ei slik samanstilling må det til omfattande operasjonar frå IT-personell. Dette vil ikkje vere enkle framgangsmåtar, jf. ordlyden i § 9 og proposisjonen side 127.