Lovavdelingen kom til at Justisdepartementet er klageinstans etter forvaltningsloven § 28 første ledd for politiets vedtak etter serveringsloven § 16. Begrunnelsen var at vedtakene i hovedsak bygger på politifaglige vurderinger og ikke er av serveringsfaglig art.
Hva saken gjaldt
Spørsmålet var hvem som er klageinstans for vedtak truffet av politiet etter serveringsloven § 16 om krav om og godkjenning av ordensvakter ved serveringssteder.
Lovavdelingen presiserte at serveringsloven selv bare avklarer klageinstans når vedtak er truffet av kommunen. Politiloven ga heller ikke noe uttrykkelig svar på hvem som er klageinstans for politiets vedtak.
Det ble lagt til grunn at vedtak etter § 16 treffes av politiet som statlig forvaltningsorgan, og at forvaltningsloven derfor gjelder. Lovavdelingen la også til grunn at både pålegget om ordensvakter og godkjenning eller nektelse av godkjenning av den enkelte ordensvakt er enkeltvedtak.
Rettslig vurdering
Det springende punktet var hvem som er «nærmest overordnet» politiet etter forvaltningsloven § 28. Utgangspunktet var de organisatoriske bestemmelsene, som talte for Justisdepartementet, og dette ble styrket av departementets instruksjonsmyndighet over politiet.
Lovavdelingen la også vekt på hvilken type hensyn vedtakene bygger på. Formålet med ordensvaktordningen er å forebygge og begrense kriminalitet i tilknytning til serveringsvirksomhet, og pålegget om ordensvakter ble derfor ansett å bygge på klart politifaglig skjønn.
Når det gjaldt godkjenning av den enkelte ordensvakt, fant Lovavdelingen ikke at vurderingen var serveringsfaglig. Den ble heller ikke ansett klart politifaglig, men vurderingen av egnethet hadde så nærhet til vurderingen av en polititjenestemanns egnethet at også dette talte for Justisdepartementet som klageinstans.
Lovavdelingen mente dessuten at det ville være uheldig om pålegget om ordensvakter og godkjenningen av den konkrete ordensvakten ble underlagt ulike klageinstanser. Etter dette antok Lovavdelingen at Justisdepartementet er klageinstans etter forvaltningsloven § 28 første ledd for samtlige vedtak politiet treffer etter serveringsloven § 16.
Uttalelsen i fulltekst
Det vises til notat 19. juni 2000 vedrørende hva som er rett klageinstans for vedtak truffet av politiet etter serveringsloven § 16 – om krav om og godkjenning av ordensvakter ved serveringssteder.
Spørsmålet løses ikke av serveringsloven, som kun avklarer spørsmålet om klageinstans der vedtak er fattet av kommunen. Politiloven er også taus mht. hvem som er klageinstans for politiets vedtak. Det fremgår imidlertid av politiloven § 29 at Justisdepartementet har instruksjonsmyndighet overfor politiet og at politiet er organisatorisk underlagt Justisdepartementet (§ 15).
Det anses klart at et vedtak etter § 16 treffes av politiet som forvaltningsorgan. Politiet er her et organ for staten, jf. forvaltningsloven § 1. Det foreliggende tilfellet er ikke omfattet av unntakene i § 4 første ledd a og b. Det legges derfor til grunn at forvaltningsloven gjelder for det foreliggende tilfellet.
De vedtak som treffes av politiet i medhold av serveringsloven § 16 anses videre for å være enkeltvedtak slike at også lovens regler om klage og omgjøring kommer til anvendelse. Både pålegget overfor serveringsstedet om å ha ordensvakter og vedtaket om å godkjenne/nekte å godkjenne den enkelte ordensvakt er enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand.
Det er ikke tvilsomt at forvaltningsloven supplerer de mer spesialiserte lover mht. de sentrale forvaltningsrettslige spørsmål så sant det ikke er holdepunkter for annet.
Det springende punkt er dermed hvilken instans som er ”nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket (underinstansen)”, jf. forvaltningsloven § 28. Ved tolkning av bestemmelsen er det naturlig å ta utgangspunkt i de organisatoriske bestemmelser om den hierarkiske inndelingen av administrasjonen, jf. Lovavdelingens uttalelse i jnr. 94/1537 E, inntatt i Geir Woxholth, Lovavdelingens uttalelser, supplementsutgave 1992-95, Oslo 1997, s.218. Dette skulle i utgangspunktet tilsi at Justisdepartementet er klageinstans for politiet. Som nevnt over har videre Justisdepartementet instruksjonsmyndighet over politiet; dette faktum trekker i samme retning. For instanser som behandler saker tilknyttet et bredt spekter av saksområder som nettopp politiet og fylkesmannen, har man i praksis også sett hen til hvilket organ som er overordnet og har fagansvaret i den sakstypen det gjelder, jf. Lovavdelingens uttalelse i jnr. 1836/72 E, omtalt i Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer, Oslo 1999, s. 375. Mer spesifikt er det sett hen til hvilken type hensyn som avgjørelsen først og fremst må bygge på. I et tilfelle vurdert tidligere (jnr 186/76 E) skulle politiet i alt vesentlig vurdere hensyn av dyrevernmessig art, og Landbruksdepartementet ble ansett som rett klageinstans.
I vår sak gjelder det politiets vedtak etter serveringsloven. Loven som sådan er underlagt Næringsdepartementet. Det sentrale spørsmål blir derfor hva slags type hensyn det er som skal vurderes etter denne bestemmelsen i serveringsloven; er det en næringsfaglig vurdering eller er det en politifaglig vurdering?
Det følger av Ot. prp. nr. 55 (1996-97) s. 52 at formålet med ordensvaktordningen er å forebygge og begrense den kriminaliteten som finner sted i tilknytning til serveringsvirksomheten. Vedtaket om å pålegge et serveringssted å ha ordensvakter skal derfor baseres på et klart politifaglig skjønn der det skal vurderes om det er påkrevet med ordensvakter som et ledd i kriminalitetsbekjempelsen. Et slikt politifaglig skjønn vil det være mest hensiktsmessig å påklage til Justisdepartementet som har det overordnede fagansvaret for slike spørsmål.
Ordensvaktene skal ha til oppgave å bidra til å holde ro og orden ved serveringsstedet. De skal søke å forhindre konflikter og/eller bidra til å løse konflikter uten bruk av vold, jf. forarbeidene. Dette er krevende oppgaver som er klart beslektet med vektertjenesten og endog med tradisjonelt politiarbeid. Det er vanskelig å se at ordensvaktene er tillagt noen serveringsfaglige oppgaver. De vil riktig nok normalt
også
utføre visse oppgaver som også utføres av serveringspersonell, som kontroll av alder og vurdering av om personer er åpenbart beruset, jf. alkoholloven § 8-11, men dette er neppe tilstrekkelig til å omtale ordensvaktene som serveringsfaglig personell. Ved vurderingen av nye ordensvakter skal det legges vekt på deres vandel samt om de har de fysiske og psykiske forutsetninger som kreves for å utføre arbeidet som ordensvakt. Denne avgjørelsen er klart ikke av serveringsfaglig art. Avgjørelsen er heller ikke klart politifaglig, men det antas at den vurderingen som skal foretas av ordensvaktenes egnethet har nærhet til vurdering av en polititjenestemanns egnethet slik at også dette er en avgjørelse det vil være hensiktsmessig å påklage til Justisdepartementet. Det vil i tillegg pga. nærheten mellom vedtakene anses som uheldig om vedtak om å pålegge en virksomhet å ha ordensvakter og vedtaket om å godkjenne den konkrete ordensvakten skulle påklages til ulike klageinstanser.
For ordens skyld kan det tilføyes at det ikke er noen tendens i lovverket til at man har søkt å gjøre Næringsdepartementet – som har ansvaret for serveringsloven – til en felles klageinstans for vedtak tilknyttet serveringsstedet som sådan. Fylkesmannen er klageinstans for
kommunens
vedtak etter blant annet serveringsloven og alkoholloven. Serveringstedet må videre forholde seg til blant annet Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Konkurransetilsynet (prisopplysning ved overnatting mv.), Arbeidstilsynet og fylkesmannen (røyking på restaurant) som klageinstanser i øvrige forhold tilknyttet oppstart og drift av serveringsstedet.
Vi antar etter dette at Justisdepartementet er klageinstans etter forvaltningsloven § 28 første ledd for samtlige vedtak som politiet treffer etter serveringsloven § 16.