Lovavdelingen kom til at UNE er rett klageorgan for UDIs vedtak om dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36, og at UNEs eget sakskostnadsvedtak som utgangspunkt ikke kan påklages til KRD. Uttalelsen er gitt under noe tvil når det gjelder den siste delen.
Hva saken gjaldt
Spørsmålet gjaldt hvem som er klageinstans når det treffes vedtak om dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 i tilknytning til utlendingssaker.
Lovavdelingen måtte først ta stilling til om det er UNE eller KRD som skal behandle klage over UDIs vedtak om sakskostnader når UDI har omgjort sitt eget vedtak i den underliggende saken.
Videre måtte Lovavdelingen vurdere om UNEs egne vedtak om dekning av sakskostnader kan påklages videre til KRD, særlig når UNE har truffet sakskostnadsvedtaket som førsteinstans.
Rettslig vurdering
Lovavdelingen la til grunn at fvl. § 28 må forstås slik at klage over UDIs sakskostnadsvedtak skal avgjøres av det organet som også avgjør klage i den underliggende saken, כלומר UNE. Dette ble ansett best forenlig med lovens ordlyd og mest hensiktsmessig, fordi vurderingen av sakskostnader kan kreve innsyn i realitetene i den underliggende saken.
Lovavdelingen avviste også at UNE mangler kompetanse til å behandle slike saker fordi kompetansen etter utgangspunktet er knyttet til utlendingsloven. Forvaltningsloven kan også gi kompetanse til UNE, og utlendingsloven § 32 gjør forvaltningsloven gjeldende for saksbehandlingen.
Når det gjaldt klage på UNEs egne sakskostnadsvedtak, kom Lovavdelingen under noe tvil til at disse allerede etter gjeldende regler ikke kan påklages til KRD. Begrunnelsen var at KRD ikke er overordnet UNE i denne typen saker, og at de samme hensynene som taler for at UNE er klageorgan over UDIs vedtak, også taler mot at KRD skal kunne overprøve UNEs vurdering.
Lovavdelingen mente dessuten at en slik klagerett ville kunne gripe inn i UNEs uavhengighet og indirekte berøre den underliggende saken. Den viste også til at vedtaket i prinsippet kan prøves for domstolene, og at det derfor ikke var nødvendig å bygge på forskrift for å avskjære klageadgang.
Uttalelsen i fulltekst
Vi viser til brev 14. august 2001.
1. Utlendingsnemndas (UNE) kompetanse når det gjelder spørsmålet om sakskostnader
Hvis UNE selv har truffet vedtak i den underliggende utlendingssaken etter klage på Utlendingsdirektoratets (UDI) vedtak, følger det av fri. § 36 tredje ledd første punktum at UNE skal avgjøre spørsmålet om erstatning for sakskostnader. Etter det vi forstår, er dette ikke omstridt.
Hvis UDI omgjør sitt eget vedtak, følger det av den samme bestemmelsen at det er UDI som i første omgang skal avgjøre spørsmålet om dekning av sakskostnader. I følge fvl. § 36 tredje ledd fjerde punktum kan UDIs vedtak påklages etter reglene i lovens kapittel VI. Det betyr at UDIs vedtak om dekning av sakskostnader kan påklages til "det forvaltningsorgan (klageinstansen) som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket (underinstansen) ", jf. § 28 første ledd første punktum. UNE er overordnet UDI på den måten at UNE avgjør klager på UDIs "primærvedtak", dvs. de underliggende vedtakene i utlendingssakene. Samtidig er det Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) som er administrativt overordnet UDI. Dermed oppstår spørsmålet om det er KRD eller UNE som er "nærmest overordnet' UDI i forhold til vedtak om dekning for sakskostnader.
Lovavdelingen er enig med KRD i at fvl. § 28 må tolkes slik at klage på sakskostnadsvedtak skal avgjøres av det samme organet som avgjør klage på vedtak i den underliggende saken, m.a.o. UNE. Dette er best i samsvar med lovens ordlyd, og det fremstår dessuten som den mest hensiksmessige løsning. For å vurdere sakskostnadskravet riktig, vil det kunne være nødvendig å gå inn i realitetene i den underliggendesaken. UNE vil med sin kompetanse ha bedre forutsetninger for å gjøre dette enn KRD.
UNE har anført at det bare har kompetanse til å behandle klager etter utlendingsloven. Det er vi ikke enig i. Selv om UNE i første rekke utleder sin kompetanse fra utlendingsloven, er det ikke til hinder for at også andre lover, derunder forvaltningsloven, gir kompetanse til UNE. Det er dessuten uttrykkelig bestemt i utlendingsloven § 32 at forvaltningsloven gjelder for saksbehandlingen.
Vår konklusjon er altså at UNE fremstår som rett klageorgan når det gjelder klager på UDIs vedtak om dekning for sakskostnader.
Lovavdelingen vil videre påpeke at departementet må kunne instruere UNE om denne tolkningen av fvl. § 28. Begrensningen i departementets instruksjonsmyndighet etter utlendingsloven § 38 første ledd annet punktum tar ikke sikte på instruksjon av denne typen. På bakgrunn av de hensynene som trekkes frem i Otprp. nr. 17 (1998-99) punkt 2.5.2 bør det være klart at begrensningene i instruksjonsmyndigheten gjelder i forhold til nemndas
utøvelse
av sin kompetanse, derimot ikke i forhold til det grunnleggende spørsmål om nemnda
har
kompetanse som klageorgan.
2. Kan UNEs vedtak om dekning av sakskostnader påklages til KRD?
Hvis UNE har avgjort en klage over UDIs vedtak om dekning av sakskostnader, følger det av fvl. § 28 første ledd andre punktum at UNEs vedtak ikke kan påklages videre til KRI). Problemet oppstår når UNE treffer sakskostnadsvedtak som førsteinstans. KRD antar at UNEs vedtak om dekning av sakskostnader i disse tilfellene kan påklages til KRD, men vurderer å foreslå at man avskjærer denne klageadgangen. Det måtte i så fall fastsettes i forskrift med hjemmel i fvl. § 28 tredje ledd.
Under noe tvil er vi kommet til at UNEs sakskostnadsvedtak allerede etter gjeldende regler ikke kan påklages til KRD, og at det dermed ikke er nødvendig med en forskrift. Dette standpunktet er i tråd med Lovavdelingens tidligere utalelse om at vedtak om sakskostnader etter fvl. § 36 som er truffet av Klagenemnda for likestilling, ikke kan påklages til departementet (jnr.. 1786/88 E, inntatt i Matheson og Woxholth, Lovavdelingens uttalelser (1990) s. 406).
En rett til å klage til KRD forutsetter at KRD anses som "overordnet organ" i forhold til UNE, jf. fvl. § 28 første ledd. I forhold til UNEs primære kompetanse i utlendingssaker, er det på det rene at KRD
ikke
er et overordnet organ. Utlendingsloven § 38 a første ledd bestemmer: "Utlendingsnemnda avgjør som et uavhengig organ de klagesaker som er lagt til den i § 38 tredje ledd." KRD har ingen innflytelse på UNEs avgjørelser etter utlendingsloven, verken gjennom generelle eller individuelle instrukser, utover det som er bestemt i utlendingsloven § 38 første ledd første punktum om hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn. UNE er altså ikke bare formelt, men også i høyeste grad reelt, et uavhengig organ. UNEs vedtak om dekning av sakskostnader gjøres imidlertid ikke med hjemmel i utlendingsloven § 38 tredje ledd, men med hjemmel i fvl. § 28, og utlendingsloven § 38 a løser dermed ikke uten videre spørsmålet om KRI) er "overordnet" UNE i forbindelse med sakskostnadsvedtak.
De samme hensyn som taler for at UNE, og ikke Ø, er klageorgan når det gjelder klage over UDIs sakskostnadsvedtak, taler imidlertid også for at KRI) ikke er klageorgan i forhold til UNEs sakskostnadsvedtak: For å vurdere sakskostnadskravet riktig, vil det kunne være nødvendig å gå inn i realitetene i den underliggende saken. UNE har som nevnt bedre forutsetninger for å gjøre dette enn KRI). Dessuten kan hensynet til UNEs uavhengighet tilsi at Ø ikke bør kunne overprøve UNEs vurdering av sakskostnadskravet, ettersom dette kan innebære at Ø indirekte tar stilling til den underliggende saken.
For den private part kan det være en ulempe at han eller hun ikke har mulighet til å klage på sakskostnadsvedtaket, men dette var situasjonen også den gang Justisdepartementets utlendingsavdeling var klageorgan for UDIs vedtak. Det er grunn til å fremheve at de rettssikkerhetshensyn som ligger bak klagereglene ikke gjør seg like sterkt gjeldende i forhold til behandlingen av et sekundært vedtak om dekning av sakskostnader som i forhold til behandlingen av det primære, underliggende vedtaket. Lovavdelingen antar dessuten at UNEs sakskostnadsvedtak i prinsippet kan prøves for domstolene.
Etter vårt syner det ikke nødvendig for denne saken åta stilling til den uenigheten som finnes i juridisk litteratur omkring spørsmålet om klage på uavhengige organers vedtak. Eckhoff/Smith (Forvaltningsrett 6. utgave s. 508) mener at klagerett kan være avskåret når et organ er unndratt instruksjonsmyndighet fordi det dermed ikke finnes noe "overordnet organ". Frihagen (Forvaltningsloven bind II, 2. utg. 1986, s. 633) mener derimot at det administrativt overordnede organ må være klageorgan i slike tilfeller. Mot å avskjære klagerett i forhold til vedtak truffet av uavhengige organer, kan det anføres at dette kan åpne for at forvaltningen "organiserer bort" den klageretten som er lovfestet i fvl. § 28. For at klageretten skal være avskåret, bør man derfor i det minste kreve at organet
reelt sett
, ikke bare formelt, er uavhengig. Dette kravet er oppfylt i vårt tilfelle. Frihagen må forstås dithen at heller ikke reell uavhengighet er tilstrekkelig til å avskjære klagerett Vi stiller oss tvilende til en slik tolkning av fvl. § 28. Etter vårt syn er det imidlertid ikke nødvendig å ta endelig stilling til dette fordi Frihagens standpunkt i første rekke retter seg mot spørsmålet om å avskjære klage på et organs
primærvedtak
. Det synes ikke rimelig å se organiseringen av UDI og UNE som et eksempel på at man har "organisert bort" klageretten. Tvert i mot er UNE organisert som et uavhengig klageorgan for å sikre en særlig betryggende to-instans behandling av utlendingssaker. Nærmest som en konsekvens av dette blir resultatet at det ikke er klagerett etter fvl. § 28 i forhold til UNEs sekundære vedtak om dekning for sakskostnader.