Lovavdelingen legger til grunn at primærkommuner og fylkeskommuner som utgangspunkt regnes som ett organ etter offentlighetsloven § 5. Samtidig presiseres det viktige unntak og begrensninger, blant annet for særlovorganer, klageorganer og innstillinger til folkevalgte organer.
Hva saken gjaldt
Akershus fylkeskommune ba om uttalelser eller retningslinjer om fylkeskommunen må regnes som ett organ i forhold til offentlighetsloven § 5. Lovavdelingen tok dermed stilling til rekkevidden av organbegrepet og hvilke dokumenter som kan unntas som organinterne dokumenter.
Utgangspunktet som beskrives, er at primærkommuner og fylkeskommuner normalt regnes som ett organ. Da kan korrespondanse innen fylkeskommunen som hovedregel unntas etter regelen om organinterne dokumenter, forutsatt at dokumentene er utarbeidet som ledd i intern saksforberedelse.
Lovavdelingen ble også bedt om å avklare om dette gjelder generelt, og peker selv på at spørsmålet ikke kan besvares helt generelt fordi organiseringen kan variere mellom fylkeskommunene.
Rettslig vurdering
Lovavdelingen presiserer at utgangspunktet om ett organ bare er en hovedregel. Særlovorganer regnes som selvstendige organer i forhold til offentlighetsloven, og det samme gjelder klageorganer i forhold til underinstansen ved klagesaksbehandlingen.
Når fylkestinget eller en særskilt klagenemnd er klageinstans, er de derfor et annet organ enn førsteinstansen. Dokumenter som førsteinstansen utarbeider i forbindelse med klagesaken, vil antakelig måtte anses som en innstilling som det etter § 5 tredje ledd ikke er adgang til å unnta offentlighet. Samtidig antar Lovavdelingen at interne dokumenter hos førsteinstansen kan unntas selv om de oversendes klageinstansen.
Lovavdelingen uttaler videre at en innstilling fra administrasjonen til et folkevalgt organ ikke kan unntas etter § 5 når det folkevalgte organet skal treffe avgjørelse i saken. Det samme gjelder innstillinger fra et folkevalgt organ når fylkestinget eller fylkesutvalget skal treffe avgjørelse. Før en eventuell lovendring trer i kraft, bør det dessuten praktiseres meroffentlighet for innstillinger som faller utenfor § 5 tredje ledd.
For øvrig understrekes det at § 5 første ledd bare gir grunnlag for å nekte innsyn i dokumenter som er utarbeidet for intern saksforberedelse. Dokumenter som markerer den endelige avslutningen av en sak, kan derfor ikke unntas etter § 5, selv om de ikke sendes ut av organet. Etter Lovavdelingens avslutning har forvaltningen uansett plikt til å vurdere meroffentlighet etter § 2 tredje ledd dersom dokumentet kan unntas.
Uttalelsen i fulltekst
1 Det vises til brev 9 september 1998 fra Akershus fylkeskommune, der Lovavdelingen blir bedt om å oversende eventuelle uttalelser/retningslinjer av betydning for spørsmålet om fylkeskommunen må regnes som ett organ i forhold til offentlighetsloven § 5. Vi beklager at det har drøyet med svaret.
2 Den tradisjonelle oppfatningen er at primærkommuner og fylkeskommuner i utgangspunktet må regnes som ett organ i forhold til offentlighetsloven, se f eks
St meld nr 32 (1997-98) Om offentlighetsprinsippet i forvaltningen (offentlighetsmeldingen) s 61-63. Konsekvensen av dette er at korrespondanse innen kommunen/fylkeskommunen som hovedregel kan unntas fra offentlighet etter regelen om organinterne dokumenter i offentlighetsloven § 5 første ledd, forutsatt at dokumentene er utarbeidet som ledd i den interne saksforberedelsen. Dette er imidlertid bare et utgangspunkt og en hovedregel:
- Særlovorganer, dvs organer som er opprettet i medhold av en særlov og ikke på grunnlag av kommuneloven, regnes som selvstendige organer i forhold til offentlighetsloven. Dette gjelder f eks det faste planutvalget for plansaker i fylkeskommunen (jf plan- og bygningsloven § 12-2) og fylkeskommunens yrkesopplæringsnemnd (jf fagopplæringsloven § 7).
- Klageorganer kan ikke regnes som samme organ som underinstansen ved behandlingen av klagesaker. Det følger av forvaltningsloven § 28 annet ledd at fylkestinget, eller eventuelt en særskilt klagenemnd fylkestinget måtte ha opprettet, er klageinstans for vedtak truffet andre steder i fylkeskommunen, med mindre annet følger av særlovgivningen. I forhold til offentlighetsloven regnes følgelig fylkestinget eller klagenemnda som et annet organ enn førsteinstansen ved behandlingen av klagesaker. Dokumenter som utarbeides av førsteinstansen i forbindelse med klagesaken vil antakelig måtte anses som en innstilling som det etter § 5 tredje ledd ikke er adgang til å unnta offentlighet. Det er imidlertid antatt at man kan unnta innsyn i førsteinstansens interne dokumenter selv om de oversendes klageinstansen, jf Frihagen: Offentlighetsloven I (3 utg 1994) s 364 med videre henvisninger.
Utover dette er det mer usikkert om det kan gjøres unntak fra utgangspunktet om at kommunen/fylkeskommunen regnes som ett organ. Spørsmålet kan uansett ikke besvares på helt generell basis, ettersom måten de ulike etatene er organisert på i de forskjellige fylkeskommunene, kan variere. En del teori og praksis omkring organbegrepet i offentlighetsloven/forvaltningsloven oversendes til orientering.
3 I offentlighetsmeldingen s 65 første spalte uttaler regjeringen at den vil vurdere ulike alternativer for å myke opp utgangspunktet om at kommunen/fylkeskommunen skal regnes som ett organ, for derved å skape større åpenhet i kommmunesektoren. En selvstendig målsetting er dessuten å utforme en regel som er mer presis og enklere å anvende i praksis enn den nåværende.
4 En innstilling fra administrasjonen til et folkevalgt organ i fylkeskommunen kan ikke unntas fra offentlighet i medhold av § 5, dersom det folkevalgte organet skal treffe avgjørelse i saken, jf § 5 tredje ledd. Det samme gjelder innstillinger fra et folkevalgt organ når fylkestinget eller fylkesutvalget skal treffe avgjørelse i saken. Innstillinger til fylkesutvalget er riktignok ikke uttrykkelig nevnt i lovteksten, men dette skyldes antakelig en inkurie, se nærmere offentlighetsmeldingen s 63 annen spalte. Som «innstillinger» regnes mer formelle og avsluttende redegjørelser og forslag, mens uttrykket «folkevalgte organer» omfatter både særlovorganer og ulike organer opprettet etter kommuneloven, som f eks fylkesutvalget, faste utvalg og komiteer etter kommuneloven § 10, styrer for fylkeskommunale bedrifter eller interkommunalt samarbeid etter kommuneloven §§ 11 og 27.
5 I offentlighetsmeldingen s 64-65 uttaler regjeringen at § 5 tredje ledd bør endres slik at alle innstillinger fra administrasjonen eller folkevalgte organer blir offentlige, med mindre de kan unntas fra offentlighet etter andre bestemmelser i loven. Dette gjelder selv om mottakerorganet ikke skal treffe avgjørelse i saken, men skal innstille videre. Stortinget har sluttet seg til regjeringens syn, jf Innst S nr 21 (1998-99) s 11. Før en eventuell lovendring er trådt i kraft, er det god grunn til å praktisere meroffentlighet for innstillinger som ikke omfattes av § 5 tredje ledd, jf nedenfor.
6 Offentlighetsloven § 5 første ledd gir bare grunnlag for å nekte innsyn i dokumenter som fylkeskommunen har utarbeidet for sin interne saksforberedelse. Dokumenter som markerer den endelige avslutningen av en sak, kan derfor ikke unntas fra offentlighet etter § 5, selv om dokumentene rent faktisk ikke sendes ut av organet, se f eks Frihagen: Offentlighetsloven I (3 utg 1994) s 366 med videre henvisninger. Og dokumenter som er utarbeidet med sikte på å bli sendt til utenforstående, blir offentlige idet de sendes til utenforstående, selv om dokumentene skal brukes i den videre interne saksforberedelsen, jf offentlighetsloven § 3 første ledd sammenholdt med annet ledd, se også Lovavdelingens uttalelser 16 mai 1985 (sak 1587/86 E) og 5 desember 1985 (sak 4241/85 E), som er vedlagt i kopi.
7 For øvrig minner vi om at dersom et dokument kan unntas fra offentlighet etter § 5, har forvaltningen en plikt til å vurdere om det likevel bør gis helt eller delvis innsyn i dokumentet, jf offentlighetsloven § 2 tredje ledd om meroffentlighet. I offentlighetsmeldingen s 92 første spalte uttaler regjeringen at bestemmelsen må forstås som en oppfordring til å gi innsyn i tilfellene der det ikke foreligger et
reelt og saklig behov
for å nekte innsyn i hele eller deler av dokumentet.
Vedlagt følger Rundskriv G-69/98 om innskjerping av praktiseringen av offentlighetsloven.