Lovavdelingen kom til at Forsvarsdepartementets e-postlogger ikke er omfattet av innsynsretten etter offentlighetsloven § 2 annet ledd annet punktum. Uttalelsen presiserer samtidig at e-postloggen kan være et dokument etter loven, men at den likevel ikke er en journal eller et lignende register.
Hva saken gjaldt
Forsvarsdepartementet ba om Lovavdelingens vurdering av om logger over innkommende og utgående e-post var omfattet av innsynsretten etter offentlighetsloven § 2. Spørsmålet var særlig om slike e-postlogger kunne regnes som «lignende register» som journal etter § 2 annet ledd annet punktum.
Lovavdelingen tok utgangspunkt i at bestemmelsen gir innsyn i det offentlige innholdet av «journal og lignende register». Den redegjorde for at en journal er et register over et forvaltningsorgans innkommende og utgående saker, og at uttrykket «lignende register» ikke omfatter avledede interne hjelperegistre, men registre som trer i stedet for journal i vanlig forstand.
Det ble også vist til formålet bak regelen: å unngå praktiske hindringer for innsyn. Samtidig pekte Lovavdelingen på at e-postlogger er elektronisk genererte oversikter over all e-post inn og ut av organet, og at de derfor reiser spørsmål om forholdet til den ordinære journalføringen og til innsynsreglene.
Rettslig vurdering
Lovavdelingen mente at e-postlogger ikke har noe å gjøre med den journalen som skal føres etter arkivforskriften. E-post som er saksdokumenter og har verdi som dokumentasjon, skal føres i den ordinære journalen. Derfor er e-postlogger ikke registre som trer i stedet for journal i vanlig forstand.
Det ble likevel drøftet om § 2 annet ledd annet punktum kunne tolkes slik at innsynsretten også omfatter e-postlogg. Lovavdelingen pekte på at e-post går til og fra den enkelte saksbehandler, og at det kan være en større fare for at journalføringsplikten ikke overholdes. Dette ble likevel vurdert som et praktisk problem som kan løses på andre måter enn ved å åpne for innsyn i e-postloggen.
Lovavdelingen fremhevet også at en e-postlogg vil inneholde informasjon som må gjennomgås ved hver innsynsbegjæring for å unngå utlevering av personsensitive opplysninger, og at dette merarbeidet må veies mot offentlighetsprinsippet. Etter deres oppfatning var dette et spørsmål som burde overlates til lovgiver.
Til slutt viste Lovavdelingen til at e-postlogg riktignok er omfattet av dokumentbegrepet i § 3, men at innsyn etter § 2 annet ledd første punktum bare kan kreves i dokumenter i en bestemt sak. En e-postlogg som sådan, også når begjæringen er avgrenset til en bestemt periode, kan ikke ses som en bestemt sak. وبالتالي kom Lovavdelingen til at den ikke er omfattet av innsynsretten.
Uttalelsen i fulltekst
Vi viser til brev fra Forsvarsdepartementet 25. juli 2003, der det bes om Lovavdelingens vurdering av om logg over innkommende og utgående e-post er omfattet av innsynsretten i offentlighetsloven § 2. Problemstillingen i saken er om slike e-post-logger er å anse som ”lignende register” som journal etter offentlighetsloven § 2 annet ledd annet punktum.
Etter offentlighetsloven § 2 annet ledd annet punktum kan enhver kreve å få gjøre seg kjent med det offentlige innholdet av ”journal og lignende register”. En journal kan i denne sammenheng defineres som et register over et forvaltningsorgans innkommende og utgående saker, se bl.a. Ot.prp. nr. 4 (1981-82) s. 12. På samme sted framgår det at man med ”lignende register” ikke sikter til avledete interne hjelperegistre, men til slike registre som trer i stedet for journal i vanlig forstand. På denne bakgrunn er det i praksis antatt at f.eks. ulike dokumentregistre og arkivsystem med registerkort, som føres i tillegg til vanlig postjournal, ikke omfattes av innsynsretten etter offentlighetsloven § 2 annet ledd annet punktum.
Intensjonen bak bestemmelsen i § 2 annet ledd annet punktum er å bidra til at det ikke legges praktiske hindringer i veien for praktiseringen av innsynsretten etter loven. Justiskomiteen sier således i Innst. O. XIV (1969-70) s. 11 at ”[s]iden journalen så å si er nøkkelen til forvaltningens arkiver og til de saker som stadig kommer inn eller går ut, vil den være det vesentlige arbeidsredskap for den som vil finne frem saker forvaltningen steller med. Det synes prinsipielt lite tilfredsstillende å innføre et offentlighetsprinsipp, uten samtidig å gi dem som har rettigheter etter dette, rimelige muligheter til å kunne benytte sin rett til å gjøre seg kjent med forvaltningens saker.”
Elektronisk genererte logger over all e-post som kommer inn til eller går ut fra et forvaltningsorgan, har ikke noe å gjøre med den journal som skal føres etter forskrift 11. desember 1998 nr. 1193 om offentlige arkiv § 2-6. E-post som etter offentlighetsloven §§ 2 og 3 må regnes som forvaltningens saksdokumenter, er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon, skal således føres i den ordinære journalen, jf. arkivforskriften § 2-6 første ledd annet punktum. Det er derfor helt klart at slike e-post-logger ikke er register som trer i stedet for journal i vanlig forstand. I og med at e-post skal journalføres på lik linje som alle andre typer saksdokumenter, skulle også lovens intensjon rettslig sett være ivaretatt.
Det er likevel et spørsmål om bestemmelsen i offentlighetsloven § 2 annet ledd annet punktum burde tolkes dit hen at innsynsretten også omfatter e-post-logg. Det som kan tale for en slik tolkning er at e-post går til og fra den enkelte saksbehandler og derfor ikke er underlagt de samme journalføringsrutiner som den ordinære korrespondansen. Uten at vi har kjennskap til praksis når det gjelder journalføring av e-post, kan det hevdes at det er en større fare for at journalføringsplikten ikke overholdes når ikke all e-post sluses gjennom en arkivenhet som står for journalføringen. Dette er imidlertid og i så fall et praktisk problem som kan tenkes løst på andre måter enn å åpne opp for innsyn i e-post-loggen. Vi viser da også til at en e-post-logg vil inneholde en del informasjon som ved hver enkelt innsynsbegjæring må gjennomgås og vurderes slik at ikke personsensitive opplysninger utleveres. Det merarbeid som dette ville medføre for forvaltningen er ett av de momentene som må avveies mot offentlighetsprinsippet. Etter vår oppfatning er dette et spørsmål som bør overlates til lovgiver å ta stilling til. Vi viser da også til at det for tiden foregår et utredningsarbeid vedrørende ny lov om offentlighet i forvaltningen.
Til slutt nevner vi at en e-post-logg vil være omfattet av offentlighetslovens dokumentbegrep i § 3. Etter § 2 annet ledd første punktum kan det imidlertid bare kreves innsyn i innholdet av dokumenter i ”en bestemt sak”. Det er helt klart at e-post-loggen som sådan ikke kan ses som en ”bestemt sak”. Det må også gjelde når innsynsbegjæringen er avgrenset til en bestemt periode.