Lovavdelingen kom til at avgjørelser om oppgjørskorreksjon av kommunalt vann- og avløpsgebyr regelmessig må anses som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Også et fullt avslag på refusjonskrav vil være enkeltvedtak, med forbehold for tilfeller der korreksjonen skjer helt automatisk etter forskrift.
Hva saken gjaldt
Bergen kommune ba om Lovavdelingens syn på om avgjørelser om oppgjørskorreksjon av kommunalt vann- og avløpsgebyr er enkeltvedtak etter forvaltningsloven.
Bakgrunnen var at kommunale vann- og avløpsgebyrer fastsettes etter forskrift, ofte gjennom standardiserte regler, og at det derfor kunne være tvil om både den opprinnelige fastsettelsen og en senere korrigering faller innenfor enkeltvedtaksbegrepet.
Lovavdelingen tok først stilling til den opprinnelige gebyrfastsettelsen, fordi spørsmålet om oppgjørskorreksjon måtte ses i lys av om den første beregningen var en avgjørelse truffet under utøving av offentlig myndighet og bestemmende for betalingsplikten.
Rettslig vurdering
Lovavdelingen mente at fastsettelsen av vann- og avløpsgebyr skjer under utøving av offentlig myndighet. Det ble vist til at den private i mange tilfeller er pliktig til å være tilknyttet nettet, og at det uansett ofte ikke finnes reelle alternativer eller forhandlingsmuligheter om prisen.
Når det gjelder vilkåret om at avgjørelsen må være bestemmende for betalingsplikten, sluttet Lovavdelingen seg til Miljøverndepartementets syn om at gebyrfastsettelse som følger automatisk av forskrift, som regel ikke er enkeltvedtak. Derimot vil en individuell fastsettelse være enkeltvedtak.
For oppgjørskorreksjon la Lovavdelingen til grunn at en slik korreksjon vanligvis innebærer en omgjøring av den første beregningen og ofte forutsetter individuell vurdering av betalingsplikten. Derfor vil den normalt være en avgjørelse som er bestemmende for hva abonnenten skal betale eller få refundert, og dermed et enkeltvedtak.
Lovavdelingen presiserte likevel at det kan tenkes unntak der oppgjørskorreksjonen også skjer helt automatisk etter forskrift, slik at det ikke foreligger noen individuell avgjørelse overfor den enkelte abonnent.
Uttalelsen i fulltekst
Vi viser til Bergen kommunes brev 29. april 2002, der det bes om Lovavdelingens syn på om avgjørelser om oppgjørskorreksjon av kommunalt vann- og avløpsgebyr er å anse som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Vi beklager at vi ikke har kunnet besvare henvendelsen skriftlig tidligere.
Kommunale regler om vann- og avløpsgebyr blir fastsatt med hjemmel i forskrift 10. januar 1995 nr. 70 gitt med hjemmel i lov 31. mai 1974 nr. 17 om kommunale vass- og kloakkavgifter. Gebyrene består i engangsavgift for tilknytning og årlige avgifter. Forskriftens § 1 første ledd bestemmer at gebyrene ikke skal overstige kommunens nødvendige kostnader på henholdsvis vann- og avløpssektoren. For at ordningene skal være administrativt enkle å praktisere, blir gebyrene for den enkelte eiendom som regel fastsatt etter standardiserte regler. Forskriften angir rammene for hvilke utmålingsmetoder kommunene kan fastsette. Når det gjelder årsgebyr, er hovedregelen at gebyret skal fastsettes enten på grunnlag av målt eller stipulert vannforbruk, jf. forskriftens § 4 første ledd.
Før vi går inn på spørsmålet om en avgjørelse om oppgjørskorreksjon av tidligere vann- og avløpsgebyr er et enkeltvedtak, er det nødvendig å ta stilling til om den opprinnelige fastsettelsen av gebyr er et enkeltvedtak. (Vi finner grunn til å drøfte dette spørsmålet selv om Bergen kommune har opplyst at kommunen anser disse avgjørelsene som enkeltvedtak og ikke har reist spørsmål ved denne praksisen.) Det er to av vilkårene i definisjonen på enkeltvedtak i forvaltningsloven § 1 bokstav b jf. bokstav a som kan skape tvil her.
For det første kan det spørres om fastsettelse av vann- og avløpsgebyr skjer ”under utøving av offentlig myndighet”. Det kan argumenteres for at gebyret er betaling for en tjeneste som den private kjøper av kommunen, og at kommunens avgjørelse i relasjon til enkeltvedtaksbegrepet derfor må likestilles med kommunens avgjørelser om kjøp eller salg av varer eller tjenester ellers. Kjøp og salg av varer og tjenester er normalt ikke enkeltvedtak fordi slike transaksjoner gjøres på grunnlag av kommunens private autonomi og ikke dens offentlige myndighet.
Etter vårt syn står likevel fastsetting av vann- og avløpsgebyr i en annen stilling enn betaling for andre typer tjenester. I mange tilfeller vil den private ha plikt til å være tilknyttet det kommunale nettet, jf. plan- og bygningsloven §§ 65, 66 og 92 første ledd. Og selv når det ikke foreligger noen plikt, vil den private ofte være faktisk tvunget til å bruke det kommunale nettet fordi det ikke finnes andre praktiske alternativer. I alle tilfeller der den private er tilknyttet nettet, står vedkommende uten mulighet til å forhandle om prisen, ettersom gebyret blir bestemt ut fra forskriftens regler.
Et viktig hensyn som ligger bak avgrensningen av enkeltvedtaksbegrepet mot private transaksjoner, er nettopp at den private da kan bruke sin forhandlingsposisjon til å påvirke resultatet. Han er i mindre grad prisgitt myndighetenes avgjørelse, og har dermed mindre behov for det vernet som ligger i forvaltningslovens regler for enkeltvedtak, bl.a. klagerett.
Til fordel for å anse fastsetting av vann- og avløpsgebyr som utøving av offentlig myndighet kan det også legges vekt på den offentlige interessen av å ha et ordnet vann- og avløpsnett.
På denne bakgrunn er etter vårt syn vilkåret om at avgjørelse må ”treffes under utøving av offentlig myndighet” oppfylt.
Det andre vilkåret i enkeltvedtaksdefinisjonen som kan reise tvil er vilkåret om at det må foreligge en avgjørelse som er ”bestemmende for” plikten til å betale gebyr. Miljøverndepartementet opplyser i brev 10. juni 2002 til Justisdepartementet at det i kommentarene til § 1 i forskrift om kommunale vann- og avløpsgebyrer heter:
”Fastsettelse av vann- og avløpsgebyrer for den enkelte gebyrpliktige vil som regel følge automatisk av regler fastsatt i kommunal forskrift. Dette er ikke enkeltvedtak som kan påklages, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd b). Dersom gebyrfastsettelsen bl.a. er resultat av vedtak truffet individuelt overfor den enkelte gebyrpliktige, vil det derimot være et enkeltvedtak som kan påklages etter forvaltningsloven § 28.”
Lovavdelingen kan slutte seg til dette synspunktet. Lovavdelingen har tidligere bl.a. antatt (saksnr. 3039/89) at Toll- og avgiftsdirektoratets årlige utsending av innbetalingskort for årsavgifter for motorvogneiere, ikke er enkeltvedtak. Praktiske hensyn taler for dette, og det kan begrunnes med at det ikke treffes noen avgjørelse som er ”bestemmende for” plikten til å betale avgift. På grunnlag av regelverket er den enkelte bileier i stand til selv å fastslå både hvor mye som skal betales og forfallstidspunktet. Det er mer naturlig å se på utsendingen av innbetalingsblanketter som en påminnelse om betalingsplikten, enn som en bindende fastsettelse av at de plikter å betale avgift. Utsendingen blir å betrakte som en serviceordning overfor publikum. Når det gjaldt senere påkrav med fastsettelse av tilleggsavgift etter at eieren ikke har betalt avgiften innen fristen, kom Lovavdelingen derimot til at dette var enkeltvedtak. Dette har mer preg av å være en definitiv fastsetting av at avgiftsplikt foreligger.
Vi går så over til spørsmålet om en etterfølgende korreksjon av vann- og avløpsgebyr er å anse som enkeltvedtak.
Når den opprinnelige beregningen av vann- og avløpsgebyr anses som ”utøving av offentlig myndighet”, må det etter vårt syn være klart at også en avgjørelse om å korrigere gebyret skjer under utøving av offentlig myndighet. Oppgjørskorreksjonen innebærer en omgjøring av den første beregningen.
Så vidt vi kan forstå, vil en oppgjørskorreksjon dessuten vanligvis forutsette en eller annen form for individuell vurdering av eierens betalingsplikt, slik at det vil være en
avgjørelse
som er
bestemmende for
betalingsplikten (jf. det som er sagt ovenfor om dette vilkåret og sammenligningen med påkrav og tilleggsavgift ved unnlatt betaling av årsavgift for motorvogner). Dette er i hvert fall tilfellet i de to hovedsituasjonene Bergen kommune nevner der spørsmålet om oppgjørskorreksjon melder seg, nemlig der abonnenten har betalt gebyr på grunnlag av et oppgitt areal på eiendommen som senere viser seg å være uriktig, og der abonnenten har betalt gebyr på tross av at eiendommen faktisk ikke har vært tilknyttet avløpsnettet pga. ødelagte kloakkledninger eller lignende. Selv i de tilfellene der den opprinnelige fastsettingen av gebyret har skjedd helt automatisk på grunnlag av den lokale forskriften og derfor ikke er enkeltvedtak, vil en oppgjørskorreksjon vanligvis være en individuell avgjørelse som er å anse som enkeltvedtak.
På denne bakgrunn er vår konklusjon at avgjørelser om oppgjørskorreksjon av vann- og avløpsgebyr regelmessig må anses som enkeltvedtak. Også der et refusjonskrav
avslås
fullstendig, vil dette være et enkeltvedtak. Den som har betalt avgift må ha krav på å få realitetsbehandlet et krav på refusjon som for eksempel bygger på at abonnenten mener at han faktisk ikke har vært tilknyttet avløpsnettet.
For ordens skyld presiserer vi at det kan tenkes at oppgjørskorreksjonen, på samme måte som den opprinnelige beregningen av gebyret, skjer helt automatisk på grunnlag av en forskrift, slik at det i forhold til den enkelte abonnent ikke foreligger noen individuell
avgjørelse
som er
bestemmende for
hvor mye abonnenten skal få refundert.
Det kan for eksempel være tilfellet hvis oppgjørskorreksjon skjer på grunnlag av en endring i den lokale forskriften som går ut på en generell senkning av gebyrsatsene med tilbakevirkende kraft.