Lovavdelingen uttalte at forvaltningen kan avslå innsynskrav som ikke gjelder dokumentenes innhold, og at svært omfattende innsynskrav kan bruke lengre tid enn vanlig når oppholdet er grunnet. Den la også til grunn at OEP kan begrenses med saklige tiltak, så lenge forbudet mot usaklig forskjellsbehandling overholdes.
Hva saken gjaldt
Lovavdelingen ble bedt om å si noe om behandlingen av omfattende innsynskrav, etter en kraftig økning i antallet krav som ble fremsatt gjennom OEP.
Spørsmålet gjaldt både hva som kan regnes som et gyldig innsynskrav, hvordan kravet om behandling «utan ugrunna opphold» skal forstås ved stor pågang, og hvilke muligheter forvaltningen har til å innrette OEP for å møte masseinnsynskrav.
Det ble også reist spørsmål om det kan innføres restriksjoner i OEP, blant annet på hvor mange dokumenter det kan kreves innsyn i, og tiltak mot maskingenererte innsynskrav.
Rettslig vurdering
Lovavdelingen viste til at formålet med offentleglova er å sikre innsyn i informasjonen i dokumentene. Etter lovavdelingens syn kan forvaltningen avslå krav som er fremsatt uten at vedkommende er interessert i dokumentenes innhold i vid forstand, for eksempel der formålet er å belaste organet eller utfordre OEP-systemet.
Når det gjelder saksbehandlingstiden etter § 29 første ledd, la Lovavdelingen til grunn at omfattende pågang ofte vil gjøre at behandlingen tar lengre tid enn vanlig. Hvor store ressurser som kan brukes på innsynskrav, må balanseres mot organets andre oppgaver, og i slike situasjoner vil opphold utover det vanlige være grunnet.
Lovavdelingen mente at det ved stor pågang kan være adgang til å prioritere etter andre saklige kriterier enn ren tidsprioritet. Samtidig fremholdt den at foreløpig svar per dokument eller forespørsel synes lite egnet når forsinkelsen skyldes et unormalt stort antall krav; da bør det heller gis en generell forklaring på OEP, organets hjemmeside eller et annet egnet sted.
Til slutt uttalte Lovavdelingen at adgangen til å kreve innsyn gjennom OEP ikke er lov- eller forskriftsfestet. Så lenge forbudet mot usaklig forskjellsbehandling i § 6 overholdes, kan det derfor legges inn saklige restriksjoner, blant annet på antall dokumenter og tiltak mot maskingenererte krav.
Uttalelsen i fulltekst
Brevdato 18.09.2017
Behandlingen av masseinnsynskrav
1. Vi viser samtale med ekspedisjonssjef Jan Hjelle i Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) 8. september 2017, der vi forespeilte KMD en uttalelse om visse sider av behandlingen av omfattende innsynskrav. I den senere tid har det vært en meget kraftig økning i mengden innsynskrav fremsatt gjennom Offentlig elektronisk postjournal (OEP).
2. Formålet med innsynsretten etter offentleglova er angitt i loven § 1, som lyder:
§ 1
Formål
Formålet med lova er å leggje til rette for at offentleg verksemd er open og gjennomsiktig, for slik å styrkje informasjons- og ytringsfridommen, den demokratiske deltakinga, rettstryggleiken for den enkelte, tilliten til det offentlege og kontrollen frå ålmenta. Lova skal òg leggje til rette for vidarebruk av offentleg informasjon.
Formålsbestemmelsen viser at det er innsyn i den informasjonen som finnes i dokumentene, som er det sentrale. Etter vår mening kan forvaltningen avslå innsynskrav som er fremsatt uten at vedkommende er interessert i dokumentenes innhold, i vid forstand. F.eks. kan en avslå innsynskrav i tilfeller der vedkommende ønsker å utfordre OEP-systemets eller forvaltningsorganets kapasitet eller å «sysselsette» organet uten å være interessert i dokumentene. Vi minner om at informasjonen «kan brukast til eitkvart formål dersom ikkje anna lovgiving … er til hinder for det», jf. offentleglova § 7 første ledd.
3. Etter offentleglova § 29 første ledd skal innsynskrav behandles «utan ugrunna opphold». Loven oppstiller ingen nærmere tidsfrist. I Rettleiar til offentleglova, Justis- og politidepartementet 2009, side 164 heter det om behandlingstiden:
«Kva som skal reknast som grunna opphald, må vurderast konkret ut frå om innsynskravet reiser vanskelege spørsmål, kva omfang kravet har og kva for arbeidsmengde organet har elles.
Dette inneber at innsynskravet skal avgjerast så snart som det er praktisk mogleg. Vanlege krav bør avgjerast same dag som dei er mottekne, eller i alle fall innan éin til tre verkedagar.»
I perioder der et forvaltningsorgan mottar en unormalt stor mengde innsynskrav på kort tid, vil behandlingen av innsynskravene ofte måtte ta lengre tid enn vanlig. Hvor store ressurser organet kan bruke på innsynskrav, må balanseres mot organets andre oppgaver. I slike situasjoner vil opphold utover det vanlige være «grunnet».
Vi nevner at ved stor pågang vil det for så vidt være anledning til å behandle innsynskravene etter andre saklige prioriteringskriterier enn ren tidsprioritet. En annen sak er om systemene er innrettet slik at dette kan gjøres på en effektiv måte. Vi nevner videre at der det er en unormalt stor mengde innsynskrav, og ikke særlige forhold knyttet til det enkelte krav, som medfører «grunnet» opphold, synes «foreløpig svar» knyttet til det enkelte dokument eller den enkelte forespørsel å være en lite egnet måte for å orientere om behandlingstiden. Det bør heller legges ut en forklaring på OEP, organets hjemmeside eller annet egnet sted.
4. Adgangen til å kreve innsyn gjennom OEP er ikke lov- eller forskriftsfestet. Så lenge en overholder forbudet i offentleglova § 6 mot usaklig forskjellsbehandling, kan en i OEP legge inn f.eks. restriksjoner på hvor mange dokumenter det kan kreves innsyn i, og tiltak mot maskingenererte innsynskrav.