Lovavdelingen vurderte om departementsråd Trond Fevolden var inhabil i saker som gjaldt Anthon B. Nilsen-konsernet på grunn av hans tilknytning til Lars Buer. Konklusjonen var at denne tilknytningen ikke var et særegent forhold som var egnet til å svekke tilliten til Fevoldens upartiskhet.
Hva saken gjaldt
Kunnskapsdepartementet ba om en vurdering av Fevoldens habilitet ved behandling av saker der Anthon B. Nilsen-konsernet var involvert. Bakgrunnen var opplysninger om at Lars Buer hadde tilknytning til konsernet, blant annet som styremedlem og styreleder i selskaper i konsernet.
Fevolden opplyste at han og Buer deltok i samme frokostklubb, med møter omtrent én gang i måneden, og at de hadde gjort dette i rundt ti år. Utover dette hadde de etter det opplyste bare truffet hverandre i enkelte andre sammenhenger, og de hadde ikke regelmessig kontakt.
Departementet opplyste samtidig at saken gjaldt en vurdering av om det var grunnlag for nærmere undersøkelser av forhold knyttet til konsernets virksomhet, blant annet spørsmål om statstilskudd, utdanningsstøtte og internsalg.
Rettslig vurdering
Lovavdelingen la til grunn at ingen av de absolutte habilitetsgrunnene i forvaltningsloven § 6 første ledd var aktuelle. Vurderingen gjaldt derfor § 6 andre ledd, om det forelå særegne forhold som var egnet til å svekke tilliten til Fevoldens upartiskhet.
Det ble understreket at bestemmelsen krever en konkret og bred skjønnsmessig vurdering, der det blant annet kan legges vekt på om saken kan innebære en særlig fordel, tap eller ulempe for tjenestemannen selv eller noen han har nær personlig tilknytning til. Lovavdelingen fremhevet at det ikke er tilstrekkelig med alminnelig bekjentskap eller kollegialt forhold.
Etter Lovavdelingens vurdering hadde Fevolden og Buer et jevnlig, men ikke spesielt nært personlig forhold. Selv om forholdet kunne fremstå som et godt bekjentskap eller vennskap, manglet det det personlige aspektet som kjennetegner et nært vennskap. Det var derfor ikke dekkende å omtale dette som «nær personlig tilknytning».
Selv om en avgjørelse om nærmere undersøkelser kunne få stor betydning for konsernet, mente Lovavdelingen under tvil ikke at tilknytningen mellom Fevolden og Buer var så sterk at den utgjorde et særegent forhold som kunne svekke tilliten til Fevoldens upartiskhet. Tilknytningen kunne derfor ikke begrunne inhabilitet.
Uttalelsen i fulltekst
Vi viser til Kunnskapsdepartementets brev 30. oktober 2015, der Lovavdelingen bes vurdere departementsråd Trond Fevoldens habilitet ved behandling av saker der Anthon B. Nilsen-konsernet er involvert. Bakgrunnen for anmodingen er Fevoldens tilknytning til Lars Buer. Saksforholdet er nærmere beskrevet i et vedlagt notat datert 8. oktober 2015. I notatet opplyses bl.a. følgende:
«Av hjemmesidene til Anthon B Nilsen konsernet fremgår at Lars Buer har vært medlem av styret i Anthon B Nilsen as fra 2000 og styreleder i Anthon B Nilsen Utdanning as fra mai 2014. Som kjent er konsernet engasjert i utvikling og drift av blant annet av eiendom og private skoler. Anthon B. Nilsen Utdanning as driver 13 skoler og virksomheter i Norge og Sverige.»
Kunnskapsdepartementet har i notatet videre sitert en e-post fra Fevolden, der følgende opplyses:
«Jeg er deltaker i en frokostklubb hvor Lars Buer også er medlem, og hvor Lars Buer har ansvaret for det praktiske som innkalling, møterom. Vi er i alt 10 personer. Vi møtes en gang i måneden. Jeg vil anslå at jeg har deltatt i denne frokostklubben i ca. 10 år. I løpet av disse 10 årene har jeg deltatt på to utenlandsturer i frokostklubbens regi, hvor også ektefellene har deltatt. Gruppen deler på ansvaret for å holde innlegg. Sist holdt Jarle Skjørestad et innlegg hvor han analyserte lokalvalget.
Utover dette har jeg truffet Lars Buer i et selskap arrangert av en venninne av min kone. Vi har mao ingen regelmessig kontakt ut over frokostklubben.
Jeg har ikke diskutert problemstillinger knyttet til Westerdals med ham, men han har fortalt meg at han er styremedlem i Anthon B. Nilsen.»
Vi legger denne beskrivelsen til grunn for vår vurdering av tilknytningen mellom Fevolden og Buer. Følgende er opplyst i notatet om hvilken befatning Kunnskapsdepartementet har med saken:
«Henvendelsen har sin nærmere begrunnelse i at departementet nå vurderer om det er grunnlag for å foreta nærmere undersøkelser av en del forhold knyttet til Anthon B. Nilsen konsernets virksomhet, herunder om skoler eiet av selskapet har mottatt statstilskudd på uriktig grunnlag, om elever ved skolene har mottatt utdanningsstøtte til gjennomføring av ikke-støtteberettiget utdanning og forhold rundt internsalg i konsernet.»
Vi bemerker for ordens skyld at anvendelse av forvaltningslovens habilitetsregler forutsetter at det er tale om å forberede eller treffe «avgjørelse» i en forvaltningssak; jf. innledningen til § 6 første ledd. Slik saken ligger an, blir det ikke nødvendig for oss å gå nærmere inn på hva som kreves på dette punktet.
Ingen av de absolutte habilitetsgrunnene i forvaltningsloven § 6 første ledd er aktuelle i saken her. Etter § 6 andre ledd er en tjenestemann inhabil til å tilrettelegge grunnlaget for og til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak når «særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet». Bestemmelsen åpner for en bred, skjønnsmessig vurdering av vedkommende tjenestemanns tilknytning til saken og dens parter, der det blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen kan innebære en «særlig fordel, tap eller ulempe» for tjenestemannen selv eller noen vedkommende har «nær personlig tilknytning til». Vurderingen må skje med utgangspunkt i den konkrete avgjørelsen det er spørsmål om å treffe.
Et sentralt moment ved vurderingen av Fevoldens habilitet vil være om det foreligger en «nær personlig tilknytning» mellom Fevolden og Buer som i den konkrete sak vil kunne utgjøre et «særegent forhold» som er egnet til å svekke tilliten til at Fevolden vil behandle saken upartisk.
Lovens ordlyd indikerer at det bare er nære personlige forhold som fører til inhabilitet. Det er ikke tilstrekkelig med et alminnelig bekjentskap eller kollegialt forhold. Dette er også lagt til grunn i juridisk teori. Ifølge Graver, Alminnelig forvaltningsrett (4. utg. 2015) side 308, er «[d]et at man kjenner en person … selvfølgelig ikke nok; det må være noe særegent med forbindelsen». I Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) side 229 tas det som utgangspunkt at det «må kreves nokså direkte og sterkt vennskap eller motsetningsforhold» for at dette skal føre til inhabilitet. Videre heter det at «[s]elv om sosial omgang og nært personlig samkvem kan føre til inhabilitet, må det være klart at det skal atskillig til» (side 231). I Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (10. utg. 2014) side 211 heter det at «det må dreie seg om virkelig nært vennskap eller klart uvennskap». I Woxholth, Forvaltningsloven (5. utg. 2011) side 181-182 heter det:
«Med hensyn til vennskap må det normalt antas at et vanlig godt bekjentskap og samarbeid ikke leder til inhabilitet. Men saken stiller seg annerledes der det foreligger et spesielt godt personlig vennskapsforhold mellom tjenestemannen og en person som er involvert som søker e.l.»
Fevolden og Buer har i en årrekke møttes jevnlig i det som fremstår som en semi-faglig sammenheng. De har etter det opplyste ikke hatt regelmessig kontakt utover møtene, selv om de gjennom årene har møttes i enkelte sammenhenger. Selv om forholdet utenfra kan betraktes som et godt bekjentskap eller et vennskap, mangler det ut fra beskrivelsen det personlige aspektet som er definerende for de gode og nære vennskap. Det er ikke dekkende å tale om «nær personlig tilknytning».
Det må uansett foretas en bred helhetsvurdering, der blant annet sakens art og Fevoldens tilknytning til saken og dens parter tas i betraktning. Terskelen for når en personlig relasjon innebærer et «særegent forhold» som er egnet til å svekke tilliten til en upartisk behandling av saken, senkes dersom avgjørelsen som det kan bli spørsmål om å treffe, er særlig inngripende. En avgjørelse om å foreta nærmere undersøkelser av Anthon B. Nilsen-konsernets virksomhet kan potensielt få stor betydning for konsernet. Ut fra beskrivelsen hit kan vi likevel ikke se at tilknytningen mellom Fevolden og Buer er av en slik karakter at den utgjør et særegent forhold som er egnet til å svekke tilliten til Fevoldens upartiskhet i saken.
Konklusjonen er at den beskrevne tilknytningen mellom Fevolden og Buer ikke fremstår som et særegent forhold som er egnet til å svekke tilliten til at Fevolden vil foreta en upartisk behandling av saker som berører Anthon B. Nilsen-konsernet. Tilknytningen til Buer kan derfor ikke begrunne inhabilitet.