Fremstillingen over viser at diskusjonen om hvordan forskjellige samfunnshensyn skal ivaretas i anskaffelsesregelverket, rommer et bredt spekter av kompliserte og sammensatte problemstillinger. Temaet krever en nyansert tilnærming. Departementet forutsetter at alle offentlige myndigheter og offentligrettslige organer har plikt til å opptre etisk forsvarlig i all sin virksomhet, også i sin anskaffelsespraksis. Det er viktig at ivaretakelse av samfunnsansvar er godt forankret i virksomhetens ledelse, og dette bør fortrinnsvis også være forankret i en overordnet anskaffelsesstrategi. Et ganske annet spørsmål er om og eventuelt hvordan slike hensyn skal reflekteres i anskaffelsesregelverket. Allerede i 1997 hadde Tronslin-utvalget en relativt grundig diskusjon av disse spørsmålene, jf. punkt 6.2. Etter departementets vurdering er utvalgets generelle betraktninger relevante og aktuelle også ved utformingen av ny anskaffelseslov. Samtidig har det skjedd en betydelig samfunnsutvikling siden 1997. Oppmerksomheten rundt gjennomføringen av offentlige anskaffelser har økt betraktelig. Anskaffelsesvirksomheten i store deler av offentlig sektor er blitt mer profesjonell, og forventningene til utøvelse av samfunnsansvar ved gjennomføringen av offentlige anskaffelser har vokst. Dette reflekteres også både i det gjeldende særnorske anskaffelsesregelverket og EUs tre nye anskaffelsesdirektiver. Anskaffelsesregelverket favner imidlertid vidt og omfatter oppdragsgivere som i varierende grad har muligheter til utøve en profesjonell og avansert anskaffelsespraksis – fra store oppdragsgivere med store, profesjonelle innkjøpsmiljøer med tilgang til omfattende innkjøpsfaglig og juridisk ekspertise, til små kommuner og offentligrettslige organer som har begrensede ressurser tilgjengelig. En del av disse myndighetene og organene har verken ansatte som jobber full tid med innkjøp, eller ansatte jurister. Også organiseringen av innkjøp varierer stort fra oppdragsgiver til oppdragsgiver. Noen innkjøp blir gjennomført på sentralt nivå i organisasjonene eller gjennom store, profesjonelle innkjøpssamarbeid. Andre gjennomføres av mindre enheter. Organiseringen vil kunne ha betydning for hvordan regulering knyttet til ulike samfunnshensyn blir fulgt opp i forskjellige anskaffelser. Eksempelvis vil barnehagebestyrere som har ansvar for å anskaffe lekeapparater mv. til sin barnehage, være dårligere rustet til å følge opp slik regulering enn ved innkjøp som kommunen foretar sentralt. Riksrevisjonen har påpekt at manglende regeletterlevelse skyldes svak innkjøpskompetanse, utilstrekkelig ledelsesforankring, mangelfull intern kontroll og lite formålstjenlig organisering av innkjøpsarbeidet. Det er viktig at ledelsen forstår at anskaffelser er et strategisk verktøy for bedre måloppnåelse. Direktoratet for forvaltning og IKT har en viktig rolle i arbeidet med å heve kompetansen og styrke styring og ledelse på anskaffelsesområdet gjennom blant annet veiledning, og mye har skjedd på dette feltet de siste årene. Likevel gjenstår et betydelig arbeid med å løfte den grunnleggende innkjøpsfaglige kompetansen hos en del oppdragsgivere og få satt offentlige anskaffelser på ledelsens dagsorden. For en del av disse oppdragsgiverne kan det i tillegg bli svært vanskelig å måtte stille og følge opp et omfattende sett med krav som skal sikre at et bredt spekter av samfunnshensyn blir ivaretatt. Anskaffelsesregelverket er kritisert for å være for komplisert og for å pålegge både offentlige oppdragsgivere og leverandørene store administrative byrder. Et sentralt formål med revisjonen av regelverket er å forenkle reglene og redusere de administrative byrdene, jf. kapittel 5. Det er et spenningsforhold mellom ønsket om forenklinger og ønsket om strategisk bruk av offentlige anskaffelser for å ivareta andre samfunnshensyn. Departementet er derfor opptatt av å finne en rimelig balanse mellom behovet for forenkling og reduksjon av administrative byrder på den ene siden og behovet for å adressere aktuelle samfunnsutfordringer på den andre. Det er krevende å foreta en presis samfunnsøkonomisk analyse av om innføring av et konkret pålegg i anskaffelsesregelverket er et godt virkemiddel eller ikke. Både de positive effektene av tiltaket og kostnadene som er forbundet med det, er lite målbare. Det kan være vanskelig å måle den positive effekten av reguleringen, det vil si gevinstene i form av forbedringer knyttet til de underliggende samfunnsutfordringene som søkes løst. Om det offentlige klarer å oppnå de ønskede effektene av et gitt tiltak, og til hvilke kostnader, vil avhenge av flere faktorer, og det vil variere fra marked til marked og fra produkt til produkt. Ikke minst har det betydning hvor stor kjøpermakt offentlige sektor har i markedet for hvert enkelt produkt. Kjøpermakten vil være større på det norske markedet enn på det internasjonale markedet. Et annet forhold som vil ha betydning, er omfanget av ulike kontrollmekanismer. Jo flere kontrolltiltak oppdragsgiver gjennomfører, jo større sannsynlighet er det for at leverandøren leverer i henhold til kravene. Dette må veies opp mot kostnadene ved å gjennomføre slik kontroll. Ivaretakelse av ulike samfunnsmessige hensyn ved offentlige anskaffelser gjennom særskilt regulering har økonomiske kostnader. I likhet med gevinstene er de vanskelige å måle. Av denne grunn er det lett å underkommunisere dem. På den ene siden dreier det seg om økte transaksjonskostnader for oppdragsgivere og leverandører. Slike direkte kostnader vil til en viss grad kunne la seg måle. På den andre siden vil kravene også kunne føre til økte produksjonskostnader for leverandørene, som igjen gir seg utslag i dyrere anskaffelser for oppdragsgiverne. Slike kostnader er imidlertid mindre målbare. I tillegg er det krevende å beregne tiltakenes konkurransemessige effekt. Et sentralt formål med denne typen regulering er å bidra til like konkurransevilkår og et velfungerende marked. Det er ødeleggende for næringslivet om useriøse aktører utkonkurrerer de seriøse gjennom uetisk adferd. Krav som blir for strenge, vil imidlertid kunne bidra til uheldige begrensninger i konkurransen og særlig begrense små og mellomstore bedrifters tilgang til markedet. De minste bedriftene har begrensede ressurser. Dersom de administrative byrdene blir for store, øker risikoen for at de trekker seg ut av det offentlige markedet. På lang sikt vil man derfor risikere at de minste bedriftene forsvinner fra markedet, og at konkurransen svekkes permanent. Gjennom økte priser vil kostnadene for oppdragsgiver øke og handlingsrommet i offentlige budsjetter minke.
Forarbeid