Konsesjonskontraktdirektivet gjelder både for oppdragsgivere i klassisk sektor og oppdragsgivere i forsyningssektoren. Direktivet gjelder både for bygge- og anleggskonsesjoner og tjenestekonsesjoner. En konsesjonskontrakt er en gjensidig bebyrdende kontrakt der én eller flere oppdragsgivere overdrar utførelsen av bygge- og anleggsarbeider eller yting og forvaltning av tjenester til én eller flere konsesjonsinnehavere. Konsesjonen består av retten til å utnytte bygge- og anleggsarbeidene eller tjenestene, eller av slik rett sammen med en betaling. For at det skal foreligge en konsesjonskontrakt skal driftsrisikoen overføres til konsesjonsinnehaver. En tjenestekonsesjon kan for eksempel være tillatelse til å utplassere el-sparkesykler eller drift av et parkeringshus. En bygge- og anleggskonsesjon kan for eksempel foreligge når en entreprenør overtar den økonomiske risikoen ved at vederlaget for oppføringen av bygget eller anlegget vil skje, helt eller delvis, gjennom senere utnyttelse og bruk. I Europa er sektorene med størst andel konsesjonskontrakter angitt å være «1) tjenester i forbindelse med hotel, restaurant og detailhandel, 2) fritids- og sportsaktiviteter samt kulturelle aktiviteter og 3) bygge- og anlægsarbejder». 44 Ved tildeling av en bygge- og anleggskonsesjon eller tjenestekonsesjon overføres driftsrisikoen til konsesjonsinnehaveren. Konsesjonsinnehaveren bærer da risikoen for å ikke få dekket sine investeringer eller driftskostnader. Risikoen må innebære en reell eksponering for svingninger i markedet. 45 Det må være en mulighet for at konsesjonsinnehaveren ikke tjener inn igjen investeringene og kostnadene gjennom driften av bygget, anlegget eller tjenesten under normale driftsforhold. 46 Dette kan for eksempel skyldes konkurranse fra andre virksomheter, at tilbudet av tjenester ikke oppfyller etterspørselen, at debitorene ikke vil være i stand til å betale for ytelsene eller at utgifter i forbindelse med driften ikke vil bli dekket ved inntektene. Driftsrisikoen anses ikke overført dersom oppdragsgiver kompenserer konsesjonsinnehaver for mulige tap ved å garantere inntekt som er minst like høy som konsesjonsinnehavers investeringer og kostnader i forbindelse med gjennomføring av kontrakten. 47 Hva som utgjør en konsesjonskontrakt, har vært behandlet av EU-domstolen i flere saker. I sak C-486/21 Sharengo ble EU-domstolen bedt av den slovenske domstolen om å uttale seg om begrepene konsesjon og offentlig kontrakt. 48 Domstolen slo fast at begrepene er selvstendige EU-rettslige begrep, som må fortolkes enhetlig innenfor EU. EU-domstolen uttalte følgende: «… en koncession på tjenesteydelser adskiller sig fra en offentlig kontrakt ved at tildele koncessionshaveren retten til eventuelt sammen med betaling af en pris at udnytte de tjenesteydelser, der er genstand for koncessionen, idet koncessionshaveren inden for rammerne af den indgåede kontrakt råder over en vis økonomisk frihed til at fastsætte betingelserne for udnyttelsen af den ret, som koncessionshaveren har fået tildelt, og samtidig påtager sig den risiko, der er forbundet med udnyttelsen af de pågældende tjenesteydelser…». 49 Det er tilstrekkelig for å utgjøre en tjenestekonsesjonskontrakt at risikoen forbundet med utnyttelsen av tjenesteytelsene er overført til konsesjonsinnehaveren. Domstolen slo for øvrig fast at CPV-kodifiseringen er uten betydning for klassifiseringen av om kontrakten er en tjenestekonsesjonstrakt. 50 KOFA har behandlet flere saker som gjelder drosjetransport, hvor det har vært spørsmål om kontraktene var konsesjonskontrakter eller ordinære tjenestekontrakter. KOFA-2021-369 gjaldt en avtale om skoleskyss og bestillingstrafikk og en opsjon om enerett for drosjetransport. 51 Klagenemnda konkluderte med at den delen av avtalen som omfattet skoleskyssen og bestillingstrafikk var en tjenesteavtale, men at opsjonen om tildeling av enerett for drosjetransport var en konsesjonskontrakt. I opsjonen om enerett var risikoen overført til leverandøren, og leverandøren ville ikke motta vederlag for disse tjenestene, og driftsrisikoen var «således reell». I sak KOFA-2022-1582 vurderte KOFA en annen avtalte om skoleskyss og understreket at selv om det er gitt uforpliktende estimat om behovet for transport, og at behovet varierer, er ikke det tilstrekkelig for at driftsrisikoen er overført slik konsesjonskontraktforskriften krever. 52 I forberedelsen av konsesjonskontraktdirektivet ble det stilt spørsmål ved om kravet til overføring av risiko hindrer avtaler som begrenser hvor stort tapet til leverandøren kan være, eller som innebærer en deling av risiko. 53 Videre ble det pekt på at oppdragsgiver i mange situasjoner kan treffe beslutninger som påvirker leverandørens risiko i negativ og positiv retning. Dette kan for eksempel være beslutninger som påvirker bruken av tjenesten som konsesjonen gjelder. I slike tilfeller virker det hensiktsmessig at oppdragsgiver garanterer for at leverandørens investering ikke vil bli skadelidende som følge av oppdragsgivers beslutninger, men dette kan reise spørsmål om det påvirker at kontrakten anses som en konsesjonskontrakt. 54 Det er ikke funnet rettspraksis som nærmere belyser dette. Unntaksbestemmelsene om hvilke konsesjonskontrakter som likevel ikke faller innenfor anvendelsesområde til direktivet, er langt på vei sammenfallende med unntaksbestemmelsene i anskaffelsesdirektivet. Det er likevel enkelte særbestemmelser. Konsesjonskontraktdirektivet unntar blant annet kontrakter som tildeles på grunnlag av en lisens etter lufttransportforordningen, kontrakter som er underlagt kollektivtransportforordningen, kontrakter som tildeles private virksomheter på grunnlag av en enerett i forbindelse med aktiviteter i forsyningssektorene, kontrakter om vannforsyningsvirksomhet, kontrakter om lotteritjenester og enkelte særlige kontrakter på forsvars- og sikkerhetsområdet. 55 56 Utenom unntaket for vannforsyningsvirksomhet, gjelder samtlige unntak aktivitet som er regulert av sektorspesifikt EØS-regelverk. Direktivet oppstiller også en regulering av inngåelsen av kontrakter som gjelder sosiale og andre særlige tjenesteytelser. Direktivet pålegger oppdragsgiver i slike tilfeller å kunngjøre konkurransen og å kunngjøre konsesjonstildelingen. Reglene om håndheving får også anvendelse for slike konsesjoner.
Forarbeid