Kompetanse og standardiserte minimumskrav
Å stille miljøkrav kan være komplekst og kreve mye kompetanse både hos oppdragsgivere og leverandører. Utvalgets forslag om bruk av standardiserte minimumskrav og markedsdialog vil kunne gjøre det enklere for oppdragsgiverne å stille gode klima- og miljøkrav. Det kan likevel bli behov for opplæring hos oppdragsgivere og leverandører, behov for mer ekspertbistand, og behov for mer veiledning for å gjøre regelverket enklere å forstå. Utvalget anser veiledning fra DFØ som viktig. DFØ vil kunne produsere maler, veiledning og annet materiell.
Utvalget foreslår at departementet kan gi forskrift om standardiserte minimumskrav ved gjennomføringen av offentlige anskaffelser. Bestemmelsen vil være hjemmelsgrunnlag for eksisterende og fremtidige standardiserte minimumskrav, herunder krav fra EU, som skal forskriftsfestes. For anskaffelser undergitt standardiserte minimumskrav kan oppdragsgiver velge å stille ytterligere krav eller kriterier. Dette er særlig aktuelt der de vedtatte standardiserte minimumskravene ikke har et tilstrekkelig høyt ambisjonsnivå i relasjon til det aktuelle markedet. Forpliktelsene kan oppfylles ved bruk av veiledende kriterier som er utarbeidet av DFØ.
Utvalgets vurdering er at det bør tas i bruk standardiserte minimumskrav på prioriterte områder. Bruk av standardiserte minimumskrav på offentlige anskaffelser vil innebære økonomiske og administrative konsekvenser, men det er ikke mulig å vurdere konsekvensene før forslag til konkrete standardiserte minimumskrav foreligger. Utvalget legger vekt på at bruk av standardiserte minimumskrav vil redusere behovet for kompetanse om klima og miljø hos oppdragsgiverne, og gjøre det enklere å stille gode klima- og miljøkrav i anskaffelsene. Standardiserte minimumskrav vil kreve mindre kapasitet og kompetanse hos den enkelte innkjøper, og kan også gjøre markedet mer forutsigbart for leverandører. I et land med mange små innkjøpere, vil viktigheten av standardiserte minimumskrav kunne være særlig stor.
Høyere forventninger til store oppdragsgivere
Forslaget til miljøbestemmelse vil være mer krevende å følge opp for små oppdragsgivere og små leverandører enn de store, og utvalget har derfor høyere forventninger til de store oppdragsgiverne når det gjelder i hvilken grad de bør ta hensyn til klima og miljø i sine anskaffelser. Det innebærer at både gevinstene og kostnadene antas å øke mest for de store oppdragsgiverne.
Livsløpskostnader
Undersøkelser viser at få offentlige innkjøpere i tilstrekkelig grad tar hensyn til livsløpskostnader i innkjøpsprosessen. Et mer systematisk arbeid med klima- og miljøhensyn vil kunne medvirke til at livsløpskostnader i større grad tas hensyn til. Dette vil kunne gi langsiktige økonomiske gevinster for samfunnet, og en mer bærekraftig og effektiv offentlig sektor. Gevinstene for samfunnet ved at oppdragsgivere tar økt hensyn til livsløpskostnader antas å være høyere enn merkostnadene.
Grønne anskaffelser og samfunnsøkonomisk effektivitet
Samfunnsøkonomiske konsekvenser av grønne anskaffelser er nærmere omtalt i kapittelet om grønn omstilling. Selv om det anses som nødvendig å bruke offentlige anskaffelser som virkemiddel i den grønne omstillingen, er det ifølge teoretisk litteratur ikke det optimale og mest effektive virkemidlet ut fra et samfunnsøkonomisk perspektiv. Kapittelet om grønn omstilling redegjør for forskning som viser at grønne anskaffelser ikke er blant de mest effektive virkemidlene i klima- og miljøpolitikken. 60 61 62 Det skyldes at det normalt vil være andre virkemidler som gir reduserte utslipp til en lavere kostnad og dermed er mer kostnadseffektive (særlig avgifter og kvoter), og andre virkemidler som gir mer effektiv oppnåelse av klima- og miljømål og dermed er mer formålseffektive (generelle reguleringer som for eksempel forbud mot utslipp). Virkemidler som er sektorovergripende, generelle og som gjelder alle som forurenser, belaster miljøet eller påvirker klimaet, er normalt mer effektive virkemidler enn grønne offentlige innkjøp. Grønne anskaffelser kan likevel ha en effekt og bidra til miljømål.
Hva som er effektive virkemidler påvirkes også av hvor hurtig samfunnet må omstilles og hvor mye radikal teknologiutvikling som trengs. Utvalget har lagt til grunn at klima- og miljøkrisen krever hurtig omstilling og at hensynet til grønn innovasjon bidrar til at offentlige anskaffelser anses som en hensiktsmessig del av den samlede virkemiddelpakken. Mangel på andre tilstrekkelige virkemidler gjør at offentlige anskaffelser blir en naturlig del av virkemidlene for en grønn omstilling.
I kapittelet om grønn omstilling framgår det at å bruke offentlige anskaffelser som virkemiddel i klima- og miljøpolitikken kan gi økt kompleksitet og økte transaksjonskostnader. Å stille miljøkrav kan være komplekst og kreve mye kompetanse både hos oppdragsgivere og leverandører. For at oppdragsgiverne skal kunne gjennomføre grønne anskaffelser på en effektiv måte, er det ifølge enkelte forskere viktig at oppdragsgiverne har dialog med markedet. 63 For å kunne stille gode miljøkrav som har effekt på miljøet og som gir konkurranse mellom leverandører, har oppdragsgivere behov for god innsikt i miljøutfordringer og markedet for varen eller tjenesten.
Kapittelet om grønn omstilling redegjør videre for at forskning peker på at grønne offentlige anskaffelser kan føre til redusert konkurranse, og dermed lavere samfunnsøkonomisk effektivitet. 64 65 Det er frivillig å levere tilbud, og det kan bli mindre konkurranse om anskaffelser med krevende klima- og miljøkrav. Konkurranse om anskaffelser er viktig for å oppnå effektiv bruk av samfunnets ressurser. Gevinsten ved å ha regelverk for offentlige anskaffelser er særlig effekten av reell konkurranse om anskaffelsene. Det gir lavere kostnader for offentlig sektor. Å stille miljøkrav i offentlige anskaffelser kan påvirke hvilke leverandører som vil levere tilbud på anskaffelsen. Kompliserte miljøkrav kan redusere konkurransen om leveransen, og gi økt pris på anskaffelsen. I markeder hvor offentlige innkjøp er betydelige, er det mer sannsynlig at leverandører vil tilpasse sin produksjon til miljøkravene og levere tilbud på anskaffelsen, enn i markeder der offentlige innkjøp er ubetydelige. 66
Det vises videre til nærmere omtale av tiltakskostnader for klimahensyn i offentlig anskaffelser og andre konsekvenser av klima- og miljøkrav i offentlige anskaffelser i kapittelet om grønn omstilling.
Utvalget mener i utgangspunktet at anskaffelsesregelverket er tilstrekkelig tilrettelagt for innovasjon, og at det ikke er behov for store regelverksendringer for å fremme innovative anskaffelser. Utvalget foreslår at innovasjon tas inn i formålsparagrafen, og at det tas inn en egen bestemmelse om innovasjon i loven for å synliggjøre muligheten til å gjennomføre anskaffelser som fremmer innovasjon.