Sentralisering av innkjøp for å oppnå stordriftsfordeler, lavere transaksjonskostnader og økt innkjøpskompetanse er en økende tendens i hele EU. 389 Det å benytte seg av innkjøpssentraler er en av måtene slik sentralisering kan foregå på. I tillegg har blant annet OECD pekt på at innkjøpssentraler bedre klarer bedre å ivareta miljø- og bærekraftshensyn. 390
Kjøp av tjenester fra en innkjøpssentral er i utgangspunktet en anskaffelse omfattet av direktivet, det ble derfor innført en regulering av innkjøpssentraler i 2004-direktivet som er videreført og utviklet i 2014-direktivet.
Artikkel 2 første avsnitt nr. 14 til nr. 16 inneholder definisjoner av samordnede innkjøp, tilknyttede innkjøpstjenester og innkjøpssentraler, mens artikkel 37 presiserer at oppdragsgivere kan bruke innkjøpssentraler til å gjennomføre anskaffelser uten at det er i strid med direktivet.
Artikkel 2 første avsnitt nr. 14 definerer samordnede innkjøp som virksomhet som utføres permanent på en av følgende måter:
Anskaffelse av varer og/eller tjenester beregnet på offentlige oppdragsgivere (bokstav a)
Tildeling av offentlige kontrakter eller inngåelse av rammeavtaler for bygge- og anleggsarbeid, varer eller tjenester beregnet på offentlige oppdragsgivere (bokstav b).
Det er ingen nærmere forklaring på hva som vil utgjøre permanent virksomhet. I det danske direktivet benyttes begrepet på permanent basis . Hvis de samordnede innkjøpene ikke er på permanent basis vil virksomheten reguleres av artikkel 38, se kapittel 24.26. Det er ikke noe krav til at virksomheten drives eksklusivt. En oppdragsgiver kan ha et annet hovedformål, for eksempel sykehusdrift, og i tillegg drive med samordnede innkjøp. 391 I den danske direktivteksten benyttes begrepet centraliserede indkøbsaktiviteter og i den engelske centralised purchasing activities . Dette synliggjør at det er en forutsetning at virksomheten drives på vegne av flere oppdragsgivere.
Artikkel 2 første avsnitt nr. 15 definerer tilknyttede innkjøpstjenester som virksomhet som består i å yte støtte til innkjøpsvirksomhet, særlig på følgende måter:
Teknisk infrastruktur som gjør det mulig for offentlige oppdragsgivere å tildele kontrakter eller inngå rammeavtaler for bygge- og anleggsarbeid, varer eller tjenester (bokstav a).
Rådgivning om gjennomføring eller utforming av framgangsmåter ved tildeling av kontrakter (bokstav b).
Forberedelse og forvaltning av framgangsmåter ved tildeling av kontrakter på vegne av og for den berørte oppdragsgiverens regning (bokstav c).
Artikkel 2 første avsnitt nr. 16 definerer innkjøpssentral som en offentlig oppdragsgiver som driver samordnede innkjøp og eventuelt tilknyttede innkjøpstjenester.
I fortalen til anskaffelsesdirektivet premiss 69 beskrives en innkjøpssentrals virksomhet på følgende måte;
«[.]Innkjøpssentraler er ansvarlige for å foreta anskaffelser, forvalte dynamiske innkjøpsordninger eller inngå offentlige kontrakter/rammeavtaler for andre offentlige oppdragsgivere, med eller uten godtgjøring. De offentlige oppdragsgiverne som det inngås en rammeavtale for, bør kunne bruke den til enkeltstående eller gjentatte innkjøp. På bakgrunn av de store volumene som kjøpes inn, kan slike teknikker bidra til å øke konkurransen og bør bidra til å profesjonalisere offentlige innkjøp. Det bør derfor innføres en unionsdefinisjon av innkjøpssentraler for offentlige oppdragsgivere, og det bør presiseres at innkjøpssentraler fungerer på to forskjellige måter. Først og fremst bør de kunne fungere som grossister ved å kjøpe, lagre og videreselge, eller dernest bør de kunne fungere som mellommenn ved å tildele kontrakter, drive dynamiske innkjøpsordninger eller inngå rammeavtaler som skal brukes av offentlige oppdragsgivere. [.]».
Som det fremgår av definisjonens ordlyd må en innkjøpssentral være en offentlig oppdragsgiver, slik dette er definert i artikkel 2, første avsnitt nr. 1. Dette ble også fastslått av EU-domstolen i sak C-3/19 Asmel, som gjaldt 2004-direktivet. 392 Den norske oversettelsen av direktivet benytter også begrepet offentlig oppdragsgiver , mens oppdragsgiver er benyttet synonymt i denne utredningen. Med oppdragsgiver menes virksomheter som er omfattet av anskaffelseslovens (2016) virkeområde, jf. § 2, andre ledd.
Det er ingen krav til innkjøpssentralens organisering utover at det må være en offentlig oppdragsgiver. 393
Artikkel 37 om innkjøpssentraler er frivillig for medlemsstatene å gjennomføre.
Artikkel 37 nr. 1 første avsnitt gir medlemsstatene mulighet til å la oppdragsgivere anskaffe varer og/eller tjenester fra en innkjøpssentral som tilbyr samordnede innkjøp. Her opptrer innkjøpssentralen som en grossist som videreselger varer og tjenester.
Etter artikkel 37 nr. 1 andre avsnitt kan medlemsstatene også bestemme at oppdragsgivere kan anskaffe bygge- og anleggsarbeider, varer og tjenester ved å bruke kontrakter tildelt av en innkjøpssentral, ved å bruke dynamiske innkjøpsordninger som drives av en innkjøpssentral eller ved å bruke en rammeavtale inngått av en innkjøpssentral. Her opptrer innkjøpssentralen som mellommann. Funksjonen som mellommann kan gjennomføres på to ulike måter. Det fremgår av fortalen premiss 69 andre avsnitt at «…[e]n rolle som mellommann kan i enkelte tilfeller utføres ved å gjennomføre de relevante tildelingsprosessene selvstendig, uten detaljerte instruksjoner fra de berørte offentlige oppdragsgiverne; i andre tilfeller ved å gjennomføre de relevante tildelingsprosessene etter de berørte offentlige oppdragsgivernes instruksjoner, på deres vegne og for deres regning .»
Ved bruk av rammeavtaler er det en forutsetning at oppdragsgiver er klart identifisert, jf. artikkel 33 nr. 2 annet avsnitt. Ved bruk av en dynamisk innkjøpsordning skal det nevnes i utlysingen av konkurransen som etablerer den dynamiske innkjøpsordningen at andre oppdragsgivere kan bruke den.
Etter artikkel 37 nr. 1 tredje avsnitt kan medlemsstatene bestemme at visse innkjøp skal foretas hos innkjøpssentraler eller en eller flere bestemte innkjøpssentraler.
Artikkel 37 nr. 2 første avsnitt sier at oppdragsgiver oppfyller sine forpliktelser etter direktivet ved kjøp av varer og tjenester direkte fra en innkjøpssentral.
Etter andre avsnitt oppfyller oppdragsgiver også sine forpliktelser etter direktivet ved kjøp av bygge- og anleggsarbeider, varer eller tjenester ved å bruke kontrakter tildelt av innkjøpssentralen, ved å bruke dynamiske innkjøpsordninger som drives av innkjøpssentralen, eller ved å bruke en rammeavtale inngått av innkjøpssentralen. Oppdragsgiver er imidlertid ansvarlig for å overholde direktivets forpliktelser knyttet til de aktiviteter som gjennomføres av oppdragsgiver selv, for eksempel:
Tildele en kontrakt innenfor rammen av en dynamisk innkjøpsordning som drives av en innkjøpssentral (bokstav a).