11.3.2 Effektiv og bærekraftig bruk av samfunnets ressurser

Utvalget foreslår at anskaffelseslovens overordnede formål angis som effektiv og bærekraftig bruk av samfunnets ressurser, og at dette så utpensles i en ikke-uttømmende liste av underpunkter som klargjør hva som ligger i det overordnede formålet. Effektiv bruk av samfunnets ressurser henviser både til hva som er effektiv ressursbruk for oppdragsgiver i den konkrete anskaffelsen, og hva som er effektiv ressursbruk for samfunnet i et større samfunnsmessig perspektiv. En anskaffelse er kostnadseffektiv dersom den gir best mulig leveranse i forhold til kostnaden på leveransen. Det vil si at for et gitt kvalitetsnivå, så skjer anskaffelsen til lavest mulig pris. En anskaffelse er formålseffektiv dersom formålet med anskaffelsen nås (ønskede effekter for brukerne og samfunnet). En god anskaffelse vil være både kostnadseffektiv og formålseffektiv. Både med hensyn til kostnadseffektivitet og med hensyn til formålseffektivitet kan det imidlertid være forskjell på hva som er mest effektivt for den enkelte oppdragsgiver og for samfunnet som helhet. Det kan også være avvik mellom hva som er henholdsvis kostnadseffektivt og formålseffektivt på kort sikt og på lang sikt. En anskaffelse som gir reduserte klimagassutslipp eller andre positive miljøeffekter for samfunnet, kan koste oppdragsgiver mer enn et mindre klima- og miljøvennlig alternativ. Bruk av offentlige anskaffelser som virkemiddel i klima- og miljøpolitikken krever av denne grunn at formålseffektivitet prioriteres over kostnadseffektivitet, og at det anlegges en samfunnsorientert tilnærming til formålseffektivitet. Utvalget vil fremheve at målsettingen om effektiv bruk av samfunnets ressurser er og blir sentral. Det offentliges ressurser er begrensede. Effektiv ressursbruk i offentlige anskaffelser vil kunne frigjøre ressurser som kan brukes for å ivareta viktige samfunnshensyn på andre måter. Et enkelt eksempel vil være en anskaffelse hvor det aller mest klimavennlige tilbudet er så mye dyrere enn et tilbud som er bare litt mindre klimavennlig at oppdragsgiver ikke trenger å bruke mer enn en liten del av besparelsene på andre klimatiltak for å oppveie forskjellen. Se nærmere om dette i kapittel 14 om grønn omstilling. Utvalget slutter seg til den vide forståelsen av effektiv ressursbruk som både flertall og mindretall i Forenklingsutvalget gav uttrykk for. 12 Uttrykket dekker mer enn bare et ønske om at offentlige virksomheter skal få mest mulig ut av ressursene de bruker på en konkret anskaffelse. Gjennomføringen av offentlige anskaffelser må ses i en større samfunnsmessig sammenheng. Effektiv ressursbruk handler ikke bare om å sikre den beste kvaliteten til lavest mulig kostnad, men også om å bidra til en bærekraftig og effektiv offentlig sektor, effektivitet og kostnadsbevissthet i privat sektor, utvikling av bedre og mer brukervennlige tjenester til innbyggerne, effektive klima- og miljøtiltak og så videre. Utvalget deler imidlertid også oppfatningen til Forenklingsutvalgets mindretall av at en målsetting om effektiv ressursbruk ofte feilaktig forstås slik at tilbudet med lavest pris i konkurransen må velges, eller at det må brukes minst mulig ressurser på å gjennomføre anskaffelsen. I høringen av Forenklingsutvalgets forslag var Justis- og beredskapsdepartementet inne på det samme da det ble stilt spørsmål ved om « effektiv bruk av samfunnets ressurser » var et tilstrekkelig presist uttrykk til å gi veiledning for anvendelsen av anskaffelsesregelverket. 13 Når målsettingen om effektiv ressursbruk suppleres med en presisering av at anskaffelsene skal være bærekraftige, og så eksemplifiseres med en nærmere angivelse av sentrale samfunnshensyn som lovgiver ønsker å bruke anskaffelsesregelverket til å fremme, vil det etter utvalgets syn komme bedre frem at målsettingen om effektiv ressursbruk må forstås vidt. Bærekraftige anskaffelser er anskaffelser som tar hensyn til både økonomi, miljø og sosiale hensyn. Dette kommer også frem i utvalgets mandat, hvor det fremheves at samfunnet hurtig må omstilles til et mer bærekraftig samfunn og angis at bærekraft har tre dimensjoner, miljømessig bærekraft (klima og miljø), sosial bærekraft (sikre menneskerettighetene, motvirke sosial dumping og bekjempe arbeidslivskriminalitet) og økonomisk bærekraft (sikre mennesker og samfunn økonomisk trygghet). I dagens formålsbestemmelse er hensynet til å bekjempe arbeidslivskriminalitet, fremme miljø og klima, ivareta sosiale forhold med videre ment ivaretatt gjennom forventningen om at offentlige anskaffelser skjer « på en samfunnstjenlig måte ». 14 Næringskomiteens uttalelser gir imidlertid lite veiledning med hensyn til hva som mer konkret menes med samfunnstjenlige anskaffelser, hvilke andre samfunnshensyn enn de uttrykkelig nevnte som er omfattet og hvilken betydning dette formålet skal ha for anvendelsen av loven. I dagens lov er dessuten formålet om samfunnstjenlige anskaffelser koblet på formålet om en lov som skal bidra til at offentlige oppdragsgivere opptrer med integritet. Dette leder tankene hen til at forventningen om samfunnstjenlige anskaffelser handler mest om at regelverket sikrer åpenhet rundt og kontroll med anskaffelsene, for slik å forhindre korrupsjon og kameraderi. Det var også slik uttrykket «samfunnstjenlig måte» opprinnelig var ment, da det i 2006 kom inn i formålsbestemmelsen til 1999-loven. 15 Forarbeidene til dagens lov gjør det klart at uttrykket nå har et annet og langt videre innhold, men denne forhistorien underbygger utvalgets oppfatning av at de samfunnshensynene som Stortinget var og er opptatt av, bør komme klarere til uttrykk i en ny formålsbestemmelse. Utvalget mener at dette sikres dels gjennom tilføyelsen av bærekraft i den overordnede formålsangivelsen og dels gjennom listen av underpunkter som klargjør hva som ligger i det overordnede formålet. Utvalgsmedlemmet Breiland er uenig i flertallets forslag om ny formålsparagraf når det gjelder plasseringen av ordene «bærekraftig» og «effektiv» . Dette medlemmet mener at lovens formål er å fremme bærekraftige anskaffelser, gjennom effektiv bruk av samfunnets ressurser. Breiland peker på at utvalgets mandat løfter frem bærekraftige anskaffelser, der klima og miljø, kampen mot arbeidslivskriminalitet og sosial dumping, samt å fremme menneskerettigheter, står sentralt. Ved vanskelige avveininger mellom bærekraft og effektivitet kan plasseringen av bærekraft i ordlyden få avgjørende betydning. Det vil sende helt feil signaler dersom effektivitet skal få forrang foran bærekraft. Dette innebærer ikke at formålet om kostnadseffektiv behovsdekning tapes. Breiland vil derfor foreslå at lovens formålsbestemmelse skal ha følgende formulering i første ledd: « Loven skal fremme bærekraftig og effektiv bruk av samfunnets ressurser».