Oppfatningen av at store deler av anskaffelsesregelverket bør løftes over i lov, innebærer ikke med nødvendighet at dette må skje i én felles lov for alle kategorier av offentlige anskaffelser. Det er her tilstrekkelig å vise til at EU har valgt å vedta flere direktiver, fremfor et felles anskaffelsesdirektiv for alle anskaffelser. Direktivene har ikke parallelle anvendelsesområder, slik at en anskaffelse i utgangspunktet følger fremgangsmåten som er angitt i ett av dem. Direktivene inneholder detaljerte regler for å avklare hvilket direktiv som kommer til anvendelse på ulike varianter av sammensatte anskaffelser. Danmark og Sverige har begge valgt løsninger med flere lover. Sverige har gjennomført anskaffelsesdirektivet, forsyningsdirektivet, konsesjonskontraktdirektivet og forsvarsanskaffelsesdirektivet i fire forskjellige lover. Danmark har gjennomført anskaffelsesdirektivet i en egen lov, mens forsyningsdirektivet, konsesjonskontraktdirektivet og forsvarsanskaffelsesdirektivet ganske enkelt er inkorporert som sådanne gjennom to ulike forskrifter. Utvalget viser til fremstillingen i kapittel 6, der det redegjøres nærmere for strukturen i det danske og svenske anskaffelsesregelverket. Utvalget har drøftet hvorvidt direktivene bør gjennomføres i én felles lov eller flere separate lover. Det er likhetstrekk mellom de aktuelle direktivene som tilsier at en samlet lov vil kunne klare seg med langt færre paragrafer enn om det utarbeides separate lover for hvert direktiv. Bestemmelser i direktivene som er like, kan gjennomføres i en generell del, med etterfølgende henvisninger dit fra senere kapitler med særregler for forsyningsanskaffelser, konsesjonskontrakter og forsvarsanskaffelser. Også diskusjonene om formål, samfunnshensyn, generelle prinsipper med videre er langt på vei felles for de ulike anskaffelseskategoriene og slik sett egnet for felles regulering innledningsvis i en helhetlig lov. Samtidig er det forskjeller mellom de fire direktivene som tilsier at forsøk på å samle dem i en felles lov om offentlige anskaffelser ikke nødvendigvis vil være noen forenkling. Felles regulering vil også kunne føre til større harmonisering av reglene for de ulike anskaffelsene enn det reelt sett er grunnlag for. Etter utvalgets syn er dette særlig klart for anskaffelser som reguleres av direktiv 2009/81/EF om forsvarsanskaffelser (forsvarsanskaffelsesdirektivet). Dette direktivet er eldre enn de tre andre direktivene, og inneholder flere særregler. I utvalgets referansegruppe har både representanten for forsvarsindustrien og representanten for forsvaret gitt klart uttrykk for at innlemmelse av forsvarsanskaffelsene i en helhetlig anskaffelseslov med generelle formål og prinsipper vil kunne føre til at de særlige hensynene som preger disse anskaffelsene ikke blir godt nok ivaretatt. Utvalget har også fått innspill fra referansegruppen på at det er fleksibilitet i forsvarsanskaffelsesregelverket som ikke er benyttet. Når dette utvalget foreslår flere forenklingsgrep og økt fleksibilitet i gjennomføringen av de tre andre direktivene på anskaffelsesområdet, vil skjevheten mellom regelverkene bli enda tydeligere. Utvalgets forslag vedrørende forsvarsanskaffelsesdirektivet er redegjort for i kapittel 26. For de tre andre direktivene – anskaffelsesdirektivet, forsyningsdirektivet og konsesjonskontraktdirektivet – er argumentene for regulering i en samlet lov sterkere. Også her er imidlertid utvalget bekymret for at felles regulering vil kunne føre til større harmonisering av reglene for de ulike anskaffelsene enn det reelt sett er grunnlag for. Ettersom eventuelle felles regler må overholde minstekravene i anskaffelsesdirektivet, vil resultatet kunne bli strengere regler for anskaffelser regulert av de to andre direktivene enn det som er EU/EØS-rettslig påkrevd. For innkjøpere og leverandører som stort sett bare beskjeftiger seg med anskaffelser som reguleres av et bestemt direktiv, slik som for eksempel konsesjonskontrakter, er det ikke uten videre noen forenkling om «deres» regler inntas i en omfattende lov som regulerer også andre typer offentlige anskaffelser, og hvor spesialreglene hele tiden må leses i sammenheng med og suppleres av andre deler av denne loven. Det kan bli mange krysshenvisninger, og det vil kunne oppstå uforutsette spørsmål knyttet til forholdet mellom de generelle og de spesielle reglene. Utvalget har derfor kommet frem til at anskaffelsesdirektivet, forsyningsdirektivet og konsesjonskontraktdirektivet bør gjennomføres hver for seg, på samme måte som i Sverige og i Danmark. Dette vil gi fire lover på området for offentlige anskaffelser: lov om offentlige anskaffelser, lov om forsyningsanskaffelser, lov om konsesjonskontrakter og lov om forsvarsanskaffelser. Utvalget mener dette vil gi et mer oversiktlig rettskildebilde, særlig med tanke på lovbestemmelsenes EU/EØS-rettslige opphav. For hver lovbestemmelse vil det kunne vises til en konkret direktivbestemmelse som gjennomføres, og på denne måten klargjøres forholdet til EØS-retten på en oversiktlig måte. For en oppdragsgiver som gjennomfører en anskaffelse som følger reglene i forsyningsdirektivet vil det således i utgangspunktet være tilstrekkelig å forholde seg til én lov og bestemmelsene i denne. Det å gjennomføre direktivene i hver sin lov vil videreføre den kjente oppdelingen av regelverket som er gjort i dag, men på forskriftsnivå. Utvalgets inntrykk er at en slik oppdeling har fungert tilfredsstillende. Samtidig mener utvalget at loven som gjennomfører anskaffelsesdirektivet også bør regulere anskaffelser under EØS-terskelverdi for alle anskaffelser som ikke er særregulert av de andre direktivene. Selv om dette i prinsippet kan gjøres i en egen «lov om offentlige anskaffelser under EØS-terskelverdi», mener utvalget at det er fornuftig å samle reguleringen av disse anskaffelsene i en og samme lov. De enklere reglene som foreslås for mindre anskaffelser, må forstås og fortolkes i lys av de mer omfattende EØS-reglene som er det sammenligningsgrunnlaget som gjør det berettiget å omtale reguleringen av mindre anskaffelser som forenklet. Reguleringen av formål, samfunnshensyn mv. vil dessuten ha interesse både over og under EØS-terskelverdiene, og en felles lov gir her mulighet til å skreddersy innslagspunkter som vurderes som optimale.
Forarbeid