Kilde: KS/Rambøll, 2014
I estimering av kostnader er det tatt utgangspunkt i tidsstudier for ulike anskaffelsesprosedyrer i forhold til regelverk og anskaffelsesområde. Studien trekker frem at offentlige oppdragsgivere i stor grad velger å praktisere mindre fleksible anskaffelsesprosedyrer enn det regelverket åpner for av frykt for å gjøre feil.
I rapporten «Offentlige anskaffelser – terskelverdi og tiltak i konkurransefasen» (Asplan Viak, 2008) er også kostnader ved gjennomføring av anskaffelsesprosessen vurdert. I denne studien varierer imidlertid anslagene, og det er her valgt en marginalbetraktning på gjennomføring av anskaffelsesprosessen med og uten plikt til offentlig konkurransekunngjøring der merkostnaden for offentlig kunngjøring er beregnet til ca. 20 timer.
Flere studier trekker frem manglende kompetanse som en viktig kostnadsdrivende faktor. I rapporten «Verdien av styrket kompetanse i offentlige innkjøpsprosesser» (Menon-publikasjon, nr. 6/2012) skisseres potensialet for kostnadsbesparelser ved forbedret kompetanse om gjennomføring av offentlige anskaffelser. I rapporten mener man at ved å øke kompetansen til gjennomføring av offentlige anskaffelsesprosesser vil dette kunne gi lavere priser på mellom 10 prosent og 15 prosent (som er mulig å måle ut fra at man kjøper varer og tjenester til samme kvalitet). I tillegg vil øket kompetanse kunne gi gevinster i form av økt innovasjon og dermed trolig bedre kvalitet, lavere kostnader knyttet til administrasjon og lavere kostnader for leverandørene, ved at bestillingene er mer presise.
Denne rapporten er fulgt opp med rapporten «Kunnskap som virkemiddel i offentlige innkjøpsprosesser» (Menon-publikasjon, nr. 17/2013). Her blir kostnaden ved ikke å ha tilstrekkelig kompetanse trukket frem. Kostnaden og utfordringene med å knytte riktig kompetanse til offentlige anskaffelser er her drøftet, men ikke kvantifisert.
En annen kostnadsfaktor som er trukket frem er behovet for anskaffelsesjuridisk kompetanse. Dette er kompetanse som både oppdragsgiver og leverandørmarkedet har behov for. Kompetansen etterspørres til støtte for selve anskaffelsesprosessen og til håndheving av regelverket om offentlige anskaffelser. Større offentlige virksomheter har ofte etablert internkompetanse og kapasitet til å håndtere løpende drift, og kjøper bare juridiske spisskompetanse og kapasitet i komplekse saker. Mindre offentlige virksomheter kjøper i langt større grad inn generell anskaffelsesjuridisk kompetanse. I utvalgets mandat er dette forholdet trukket frem med utgangspunkt i at regelverket kan være for vanskelig tilgjengelig og være for komplekst til å følge opp/forstå. Utvalget har ikke hatt mulighet til å vurdere de totale kostnadene for anskaffelsesjuridisk bistand, men mener dette bør følges opp i fremtidige studier og da sees i sammenheng med hvor mye ressurser offentlige oppdragsgivere og leverandørmarkedet bruker (internt og ved innkjøp) av denne type tjenester. Kostnad ved klageordning (KOFA) og domstolenes ressursbruk på offentlige anskaffelsessaker bør også vurderes i denne sammenheng.
Korrupsjon og nepotisme har en kostnad som må tas med i vurdering av anskaffelsesregelverket og transaksjonskostnader. Åpenhet og offentliggjøring (kunngjøring) er tiltak i regelverket for å forhindre korrupsjon. I Utvalgets PwC-rapport er omfanget av manglende konkurranseutsetting vurdert. Manglende konkurranseutsetting kan skyldes mange årsaker og kan ikke direkte knyttes til korrupsjon og nepotisme. Imidlertid kan korrupsjon og nepotisme lettere gjennomføres dersom anskaffelsene ikke er kjent eller offentlig kunngjort. I følge denne vurderingen utgjør manglende konkurranseutsetting ut fra KOFA saker 0,03 prosent av de offentlige anskaffelser. Vurdert ut fra Riksrevisjonens undersøkelser av statlige virksomheter utgjør manglende konkurranseutsetting 0,1 prosent av årlig anskaffelsesverdi.
I de studiene det er referert til over fremgår det at kostnadsbildet rundt offentlige anskaffelser er relativt komplekst. Det trekkes frem i studiene av norske offentlige anskaffelser at kostnadsbildet er relativt sammenfallene per anskaffelse uavhengig av hvilken del av regelverket anskaffelsen plikter å følge. Dette kan skyldes at:
regelverket oppfattes av oppdragsgiver som relativt likt i forskriftens del II og III, der detaljgraden er den samme
oppdragsgiver velger å bruke omfattende prosedyreregler for å unngå å gjøre feil
KOFAs praksis har bidratt til å legge en streng tolkning av oppdragsgivers plikter til grunn, noe som kan bidra til frykten for å gjøre feil
manglende kompetanse
Undersøkelsen av norske offentlige anskaffelser viser videre at over nasjonal terskelverdi fordeler valg av prosedyrer seg likt som over EØS terskelverdi. Under nasjonal terskelverdi brukes forskriftens del I, for ca. halvparten av anskaffelsene.
Gevinster ved å ha et regelverk om offentlige anskaffelser knyttes i hovedsak opp mot effekten av å ha reell konkurranse om offentlige anskaffelser. Dette er en direkte effekt/priseffekt knyttet til selve objektet for anskaffelsen. Andre direkte gevinster kan være mer effektiv offentlig tjenesteproduksjon og verdiskapning gjennom innovasjon for den offentlige virksomhetens tjenesteproduksjon.
Gevinster ved reell konkurranse er vurdert i flere av de nevnte studiene innledningsvis. I studien til KS er ett funn at offentlige oppdragsgivere selv har liten kunnskap om gevinster ved å gjennomføre konkurranse. Årsakene til at gevinstene ved konkurranseutsetting varierer betydelig fra anskaffelse til anskaffelse kan være; markedsforhold, tidligere konkurranseutsetting, hvor effektivt planleggingsfasen er gjennomført m.m.
Gomez-Lobo og Szymanski (2001) studerer effekten av konkurranse på kostnadene ved avfallshåndtering (innsamling) i Storbritannia gjennom å anslå effekten av antall budgivere på kontraktspris. 13 Ved å gå fra en til to budgivere (fra fravær av konkurranse til konkurranse med to) faller kostnadene med opp mot 14 prosent. Ved å gå fra to til tre faller kostnadene ytterligere med mellom 4 og 8 prosent. Den fjerde budgiveren gir en prisreduksjon på mellom 3 og 5,5 prosent. Effekten av ytterligere flere budgivere flater så raskt ut.
PwC har også beregnet effekten av flere budgivere i en konkurranse og satt denne til 1 prosent redusert kontraktspris per tilbyder i en konkurranse, for eksempel vil fire budgivere i en konkurranse gi en reduksjon i kontraktspris på 4 prosent. 14
I undersøkelsen om offentlige anskaffelser i Norge er det kartlagt hvor mange tilbydere det er i gjennomsnitt per konkurranse:
Figur 31.2 Gjennomsnittlig og median antall tilbud per kontrakt i ulike verdikategorier for perioden 2009–2012