Anskaffelsesprosessen deles gjerne inn i tre hovedfaser, som alle må gjennomføres for å oppnå det gode innkjøp. Utvalget vil påpeke viktigheten av at disse fasene ses i sammenheng.
Figur 30.2 Anskaffelsesprosessens tre faser
Anskaffelsesprosessens tre faser gir et rammeverk for alle typer anskaffelser uavhengig av hvem som er oppdragsgiver, og hva som skal anskaffes. Særlig i første fase er det stor fleksibilitet og muligheter for tilpasninger, av de senere fasene. Grunnlaget for å oppnå de beste anskaffelsene legges derfor primært i den første fasen. Utvalget mener at oppdragsgivere har et stort forbedringspotensial. Dette henger sannsynligvis sammen med de temaer som er beskrevet ovenfor. Utvalgets poeng er at manglende utnytting av det handlingsrom regelverket faktisk gir oppdragsgiveren innebærer en passiv sløsing som gjør at han ikke oppnår gode resultater gjennom sine anskaffelser.
Utvalget ønsker å fremheve to temaer særskilt: innsyn i tilbud og protokoller, samt oppfølging av det offentliges anskaffelsesvirksomhet.
Utvalget har mottatt innspill om at konkurransefasen stadig oftere avsluttes med at leverandører som ikke er blitt tildelt kontrakt, ber om innsyn – «snart ber alle om innsyn i alles tilbud». I KS-rapporten fra februar 2014 viser en undersøkelse blant kommunale oppdragsgivere at de i 90 prosent av sine konkurranser opplever krav om innsyn i tilbud eller forespørsler om utvidet begrunnelse etter tildeling av kontrakt. 9
Leverandørenes rett til innsyn er regulert av de alminnelige reglene i offentlighetsloven. Rett til innsyn i tilbud og anskaffelsesprotokoll har leverandørene først fra tidspunktet for oppdragsgivers tildeling av kontrakt, jf. offentlighetsloven § 23 tredje ledd. Det ligger utenfor utvalgets mandat å mene noe om innsynsreglene, men det virker klart for utvalget at den praksis som har utviklet seg de senere år, krever betydelige ressurser som åpenbart kunne og burde vært benyttet på en bedre og mer konstruktiv måte. Utvalget har et klart inntrykk av at en del leverandører benytter sin rett til innsyn for å få innsyn og kunnskap om konkurrenters tilbud, ytelser og virksomhet.
Etter utvalgets vurdering er det uheldig at leverandørene kan få innsyn i hverandres tilbud før kontrakt er inngått. Problemet kommer særlig på spissen i tilfeller hvor konkurransen avlyses og ny konkurranse skal gjennomføres. Leverandørenes innsyn kan påvirke og være ødeleggende for konkurransen. Videre kan innsyn innebære at leverandørene skaffer seg informasjon som de ellers ikke lovlig kan utveksle seg imellom, fordi det gir muligheter til å koordinere konkurransedeltakelse og tilbudsutforming.
Dette ble også kommentert i Håndhevelsesutvalgets utredning. 10 Forenklingsutvalget slutter seg til deres konklusjon og anbefaling om å se på disse reglene på nytt.
Utvalget ønsker for øvrig å gi noen særlige kommentarer til den siste fasen, «oppfølgningsfasen». Etter utvalgets vurdering blir denne fasen ofte undervurdert. Det vises i denne sammenhent til PwCs modenhetsanalyse for 2013 som påpeker følgende:
«dimensjonen Måling og Oppfølgning har hatt en noe negativ utvikling fra 2012 og er den eneste dimensjonen hvor offentlige virksomheter ligger på modenhetsnivået under middels moden. Virksomhetene i denne sektoren har jevnt over ikke fått på plass måleindikatorer for å følge opp at de fastsatte mål på innkjøpsområdet faktisk nås.»
Det påpekes videre:
at «bakgrunnen for dette kan være at virksomhetene jevnt over ikke innehar nødvendige systemer som muliggjør presise målinger av måleindikatorer og at man derfor ikke prioriterer dette arbeidet.»
Utvalget slutter seg til de anbefalinger som fremkommer i ovennevnte analyse:
«Presis informasjon om hvilken retning man beveger seg i er helt nødvendig for å kunne iverksette justeringer/nye tiltak dersom man ikke beveger seg i ønsket retning. Måling og oppfølging er således en forutsetning for å kunne innhente de forventede gevinster fra innkjøpsstrategien og det operative innkjøpsarbeidet.»
Utvalget har i sitt arbeid tidvis opplevd det som frustrerende at det ikke er tilgjengelig systematisk informasjon om offentlige anskaffelser i Norge. Det finnes ingen detaljert offisiell anskaffelsesstatistikk. For eksempel kan ingen svare på hvor mange millioner kroner offentlig sektor kjøper konsulenttjenester for. Det innebærer at kunnskap om effekter og resultater knyttet til konkurranse om offentlige kontrakter nærmest er fraværende.
Et godt tallmateriale er et viktig utgangspunkt for å gjennomføre målrettede forbedringer av offentlig anskaffelsesvirksomhet. 11 Med et kunnskapsgrunnlag basert på fakta kan offentlig myndigheter lettere gjennomføre egnede tiltak rettet mot oppdragsgivere og leverandører.
Utvalget mener at det i Norge burde være en årlig anskaffelsesstatistikk med en grovsortering av anskaffelseskategorier med tilhørende tallgrunnlag. Det vises her til at et mindretall i utvalget foreslår en plikt til å kunngjøre konkurranseresultater (jf. kapittel 22.4.3), nettopp ut fra et ønske om bedre grunnlag for å vurdere den offentlige anskaffelsesvirksomheten. Utvalgets flertall ønsker ikke en slik kunngjøringsplikt i dag ut fra forenklingshensyn. Dette vil kunne stille seg annerledes den dagen hele anskaffelsesprosessen blir digitalisert. Utvalget mener for øvrig at en plikt til å kunngjøre konkurranseresultater ikke kan være det eneste virkemiddelet for å bedre den generelle oppfølgingen av landets offentlige anskaffelsesvirksomhet. Utvalgets hovedpoeng at norske myndigheter i større grad bør være opptatt av dette, også som et virkemiddel for (videre) forenkling.