Generelt
Formålet med å innta et dokumentasjonskrav for HMS vil være å bidra til at gjeldende HMS-regelverk blir etterlevd. Et krav om dokumentasjon for HMS vil kunne gi en signaleffekt som bidrar til økt bevisstgjøring, og heving av HMS-nivået blant norske bedrifter. I den forbindelse vil et dokumentasjonskrav være ett av flere virkemidler for å sikre etterlevelsen av eksisterende HMS-krav; informasjon, opplæring, håndhevelse og kontroll vil her være vel så viktige virkemidler.
Det er også generelt uheldig dersom statlige oppdragsgivere benytter seg av leverandører, entreprenører og tjenesteytere som unnlater å overholde norske lover og regler, og på den måten kan oppnå et konkurransefortrinn i forhold til bedrifter som følger regelverket.
Dersom statlige oppdragsgivere, som hvert år står for store anskaffelser, setter fokus på HMS hos sine potensielle og reelle kontraktspartnere ville dette kunne heve HMS-nivået blant den delen av næringslivet som ønsker å levere til staten. 7 En mulig konsekvens vil dessuten være kvalitetsheving, særlig av små- og mellomstore bedrifter, fordi HMS-krav kan sette i gang læringsprosesser som i neste omgang kan fungere som premisser for utvikling av internkontrollsystemer.
Et dokumentasjonskrav for HMS vil også i visse tilfeller kunne påvirke kvaliteten på sluttproduktet. HMS-aktiviteten i virksomhetene vil dessuten kunne gjenspeile leverandørens generelle profesjonalitet og seriøsitet. Dette er viktige faktorer for statlige oppdragsgivere. Det vil derfor også ut fra innkjøpsfaglige betraktninger i mange tilfeller anses som relevant å stille HMS-krav ved statlige anskaffelser.
Nærmere om hva HMS-kravet skal knyttes til
Formålet med et dokumentasjonskrav for HMS er primært å rette fokus på det norske HMS-regelverket. Utvalget ser det derfor naturlig å knytte et dokumentasjonskrav til de krav som allerede følger av internkontrollforskriften. Dvs at leverandøren skal ha et system for å sikre at virksomheten planlegges, organiseres og utføres i samsvar med krav fastsatt i regelverket som internkontrollforskriften viser til, jf kapittel 7 .3.2 ovenfor. Dokumentasjonskravet vil således bli begrenset til å gjelde leverandører etablert i Norge samt utenlandske leverandører i den utstrekning de er forpliktet til å følge internkontrollforskriften.
Et alternativ kunne være å knytte et dokumentasjonskrav til lovgivningen i det land hvor leverandøren driver sin virksomhet. Det er imidlertid flere betenkeligheter som tilsier at utvalget ikke kan anbefale en slik løsning. For det første vil utvalget understreke viktigheten av at samfunnsmessige kriterier som inntas i regelverket er formålstjenlige, jf kapittel 7 .3.1. Dette tilsier at det bør være proporsjonalitet mellom mål og virkemidler. Når formålet er å bidra til bedre etterlevelse av det norske regelverket, bør heller ikke kravene gå lengre enn formålet tilsier. For det andre vil oppdragsgiver ikke ha kjennskap til de ulike nasjonale HMS-krav som gjelder i andre EØS/WTO-land, noe som gjør det vanskelig, for ikke å si umulig å verifisere opplysningene i egenerklæringen. Det kan også stilles spørsmål ved om det er riktig at norske offentlige oppdragsgivere skal pålegges å stille generelle krav til at utenlandske leverandører oppfyller sine offentligrettslige plikter som er fastsatt i annen stats lovgivning.
Det må imidlertid understrekes at et generelt krav om egenerklæring som begrenser seg til norske HMS-krav ikke vil være til hinder for å stille krav også til utenlandske leverandører når dette er kommersielt og innkjøpsfaglig begrunnet. I så fall bør offentlige oppdragsgivere av eget tiltak sørge for å innta spesifiserte krav som ivaretar disse hensyn.
Et dokumentasjonskrav som bare retter seg mot norske virksomheter vil isolert sett ikke kunne anses å innebære noen form for omvendt diskriminering. Ordningen med egenerklæring vil være enkel og lite byrdefull for norske leverandører. I tillegg er norske virksomheter allerede i dag pålagt å sørge for en systematisk oppfølging av de HMS-krav som er fastsatt i lovgivningen. En innføring av regler som pålegger leverandørene å dokumentere at de har et slikt system for ivaretagelse av HMS, innebærer således ikke at det innføres nye krav til HMS som sådan.
Utenlandske leverandører som skal utføre arbeid på norsk territorium vil under enhver omstendighet være underlagt norsk lovgivning, herunder internkontrollforskriften, for det arbeidet som skal utføres i Norge.
Forholdet til private bransjegodkjennelsesordninger
Bransjeorganisasjoner kan selv innføre ordninger som bidrar til at deres medlemsbedrifter følger gjeldende lover og regler, herunder på HMS-området. I renholdsbransjen er det f eks opprettet en frivillig godkjennelsesordning som bl a stiller krav om internkontroll i medlemsbedriftene.
Utvalget vil sterkt fraråde at det inntas bestemmelser i selve regelverket som setter krav om at leverandører skal være organisert i eller godkjent av en spesiell (norsk) bransjeorganisasjon. Et slikt krav vil for det første kunne anses å være i strid med EØS-avtalen. I tillegg vil et slikt krav kunne stride mot alminnelige forvaltningsmessige prinsipper om utøvelse av offentlig myndighet. Offentlige organer kan neppe treffe vedtak som generelt favoriserer leverandører som er tilsluttet én spesiell bransjeorganisasjon, eller favoriserer én bransjeorganisasjon fremfor en annen.
Kravet til dokumentasjon
Utvalget mener at det både av hensyn til oppdragsgiver og leverandører ikke er ønskelig med en ordning med ressurskrevende dokumentasjon i forbindelse med statlige anskaffelser. Det er pekt på at oppdragsgivere ikke skal ha noen tilsynsfunksjon. Dette problemet kan unngås dersom konkurransedeltakere kan avkreves attester fra de relevante tilsynsorganer. Et slikt system ville vært forholdsvis enkelt å administrere for oppdragsgiveren. Gjennom slike ordninger utføres vurderingene av særskilt oppnevnte og kompetente organer, og man sikres en lik og effektiv forhåndskontroll av bedriftenes forhold til HMS-regelverket. Det er imidlertid ikke opprettet noen form for effektiv attestering fra de ulike tilsynsmyndigheter, i den forstand at alle som er omfattet av det relevante regelverk blir underlagt tilsyn og attestering av at de relevante krav er oppfylt. Det vil derfor ikke være praktisk gjennomførbart å foreslå en ordning som er basert på attester fra relevant tilsynsmyndighet.
Enkelte kvalitetssikringsstandarder har inntatt HMS-krav, og sertifisering i henhold til disse standardene vil kunne være en alternativ form for dokumentasjon. På bakgrunn av at standardene til dels ikke er tilstrekkelig utbredt, og dels ikke er gode nok når det gjelder HMS-krav, finner utvalget det lite hensiktsmessig å vise til denne formen for dokumentasjon.