Dagens EØS/WTO-forskrifter gir rettigheter til leverandører som kan påberopes gjennom søksmålsbestemmelsene i lov om offentlige anskaffelser. Siden denne internasjonale delen av regelverket skal gi slike rettigheter til private selskaper og personer, må den gis i lov- eller forskriftsform. For statlige anskaffelser under terskelverdiene er imidlertid ikke Norge internasjonalt forpliktet til å gi rettigheter til private, og REFSA er i dag gitt som instruks. Instruksformen skiller seg fra lov og forskrift ved at det ikke kreves hjemmel i formell lov. Instrukser brukes primært for å regulere virksomheten internt i forvaltningen. Det er derfor ikke adgang for private borgere til å få etterlevelsen prøvet for domstolene. Unntaket er adgangen til å klage på myndighetsmisbruk etter de generelle forvaltningsrettslige regler. Staten har ikke noen generell instruksjonsmyndighet for organer som er skilt ut som egne rettsubjekter. Dersom reglene under terskelverdiene skal regulere f eks statlig kontrollerte stiftelser og ikke-kommersielle statsselskaper, kreves derfor at reglene gis i lov eller forskrift, med mindre staten pålegger organet å følge regelverket gjennom sin innflytelse i styrende organer. For å unngå usikkerhet på dette punkt, vil det være tjenlig å utforme de statlige anskaffelsesreglene som lov eller forskrift. Et regelverk i form av lov eller forskrift innebærer at leverandørene kan påberope seg brudd på regelverket hvis ikke annet er særlig bestemt. Dersom regelverket blir brutt, vil det ikke lenger være et internt statlig anliggende, men et spørsmål som vil kunne bli belyst i sin fulle bredde av en domstol. Utvalget antar at dette kan føre til at regelverket i enda større grad blir fulgt av de statlige innkjøperne fordi leverandørene vil ha et incitament til å fungere som «vaktbikkjer». Utvalget reiser også spørsmål ved hensiktsmessigheten ved dagens løsning der man har et eksplisitt angitt nasjonalt klage- og håndhevelsessystem ved store anskaffelser (over terskelverdiene), mens det ikke følger en slik klage- og håndhevelsesadgang ved anskaffelser under terskelverdiene. Dette til tross for at disse anskaffelsene i volum utgjør en ikke ubetydelig del av statens samlede anskaffelser. Det kan hevdes at en slik løsning vil medføre en for stor belastning på domstolsapparatet, slik at en derfor ikke bør velge lov- eller forskriftsformen. Til dette er det å bemerke at terskelen for å gå til domstolene i Norge tradisjonelt er relativt høy. Selv om det ikke er noen formell beløpsgrense for å bringe en sak inn for by- eller herredsretten, vil kostnadene ved å gå til sak være såvidt høye at det er lite sannsynlig at mange leverandører vil gå til sak for en enkelt kontrakt hvor tvistegjenstandens verdi målt i kroner og øre ikke overstiger kostnadene ved saksanlegg. Utvalget er av den oppfatning at offentlige anskaffelser også under terskelverdiene har et omfang og en betydning som tilsier at hele anskaffelsesregelverket bør gis med hjemmel i lov eller forskrift. Denne løsningen er også i samsvar med utvalgets forslag til ett samlet regelverk for anskaffelser over og under terskelverdiene, (se kapittel 14). Et slikt enhetlig regelverk kan således ikke gis i instruks form pga Norges forpliktelser etter EØS- og WTO-avtalen. Lov eller forskrift I valget mellom lov eller forskrift foreligger tre mulige løsninger. Enten kan hele regelverket gis som lov, eller så kan hele regelverket gis som forskrift, men slik at forskriften er hjemlet i en fullmaktslov. En tredje mulighet er å gi hovedprinsippene i lovs form og detaljreglene i forskrift. Dersom den rene lovsformen benyttes, vil alle endringer måtte fremlegges for Stortinget, uavhengig av om de er av materiell eller teknisk karakter. Dette fører til at regelverket blir mer tungrodd og lettere kan mangle oppdatering. Videre er det et generelt hensyn at Stortinget ikke bør belastes med denne type saker, slik at realiteten i stortingsbehandlingen svekkes. Ved mindre tilpasninger og justeringer av regelverket vil det være en klar fordel å unngå stortingsbehandling. Ved mer omfattende endringer i anskaffelsesreglene, kan Regjeringen legge frem endringene for Stortinget i form av en stortingsmelding. Det er derfor ikke hensiktsmessig at regelverket som helhet skal gis i lovs form. På den annen side kan det være tjenlig at lov om offentlige anskaffelser blir noe mer retningsgivende enn hva som er tilfellet i dag, ved at også enkelte grunnleggende prinsipper uttrykkes eksplisitt i loven. Dermed vil det bli lettere for brukerne å få oversikt over grunntrekkene i det offentlige anskaffelsesregelverket. Ved å legge prinsippene inn i loven vil disse også gis større gjennomslagskraft. Prinsippene vil på denne måten komme klarere frem. En slik løsning vil bidra til at også Stortinget setter fokus på regelverkets grunnleggende prinsipper.
Forarbeid