I forbindelse med arbeidet med REFSA var spørsmålet om regelverkets rettslige status oppe til vurdering. 1
Utvalget fastslo den gang at: «Avgjørelsen beror i første rekke på praktiske hensyn, hvilke formål reglene skal tjene, gjennomslagkraften de skal utstyres med, karakteren av den virksomhet det er tale om å regulere, i hvilken utstrekning det er behov for raskt å kunne foreta endringer i reglene osv. Særlig betydning har det om reglene er av en slik karakter at de griper regulerende inn i leverandørenes interesser ved forbud, påbud eller lignende beslutninger fra det offentliges side.» REFSA-utvalget fant den gang at lovsformen ikke var nødvendig. Det ble særlig lagt vekt på at regelverket skulle være enkelt å revidere. Videre fant man at hensynet til legalitetsprinsippet, som sier at private ikke kan pålegges plikter uten hjemmel i lov, ikke tilsa at regelverket ble gitt som lov. REFSAs regler begrenset seg til saksbehandlingsregler på statens eget område og grep ikke inn i leverandørenes private rettssfære. Lovsformen var derfor i så måte unødvendig. Med hensyn til Stortingets kontroll, fant utvalget at Regjeringen kunne fremlegge stortingsmelding ved eventuelle endringer. Deretter vurderte utvalget valget mellom forskrift og instruks og falt ned på instruksformen. Imidlertid ble instruksene benevnt som henholdsvis «forskrifter for kjøp av varer- og tjenester til staten» og «forskrifter for kontrahering av bygg- og anleggsarbeider til staten». Bruken av forskriftsbegrepet har skapt en del forvirring angående regelverkets rettskildemessige status. Valget av instruksformen ble begrunnet med at reglene utelukkende tok sikte på å regulere statens egen virksomhet. Å velge forskriftsformen ville si at de private ville få anledning til å få etterlevelsen av forskriftene prøvet for domstolene. Utvalget var av den oppfatning at en sammenblanding av regler som dels tok sikte på å regulere det offentliges saksbehandling og dels forholdet mellom leverandører og det offentlige var uheldig og burde unngås. Videre var utvalget opptatt av at regelverket skulle begrense myndighetenes adgang til å treffe avgjørelser etter fritt skjønn. Utvalget mente at et regelverk utformet som en instruks fra Regjeringen, gitt og satt i kraft ved kgl res ville fremme dette. Forvaltningens plikt til å rette seg etter regelverket vil være like stor selv om reglene ble gitt som instruks og ikke som forskrift. Dessuten la utvalget vekt på at selv om regelverket ble gitt som instruks ville borgernes rettssikkerhet være ivaretatt fordi også sider ved forvaltningens skjønnsutøvelse kan prøves av domstolene bl a ved myndighetsmisbruk.