Hele dommen
Tingretten har gitt ei slik framstilling om bakgrunnen for saka: «Sommeren 2018 kunngjorde Statens Vegvesen region vest – på vegne av Rogaland fylkeskommune («oppdragsgiver») en konkurranse om totalentreprise for utvidelse av fylkesveg 47 Karmsundgata mellom Storasundgata og E134 Opelkrysset. Anskaffelsen gjelder utvidelse av Karmsundgata fra to til fire felt, samt oppgradering av gang- og sykkelveg over et strekk på ca. 1300 m. Konkurransen ble gjennomført som en konkurranse med forhandling i to trinn med hhv. med forespørsel om prekvalifisering og deretter med en tilbudsfase og så forhandlinger. Frist for levering av forespørsel om deltakelse, var satt til den 17.08.2018 kl. 14:00, men fristen for endelig tilbud i tilbudsfasen var satt til den 14.012.2018 kl. 14:00 (senere forlenget til 4.1.2019). Innen fristen i august 2018 mottok oppdragsgiver forespørsler om å delta i konkurransen fra hhv. Risa AS og Vassbakk og Stol AS.
Etter å ha gitt begge leverandørene anledning til å ettersende dokumentasjon, ble både Risa AS og Vassbakk og Stol AS vurdert som pre-kvalifiserte, og begge ble inviterte til å inngi endelig tilbud i konkurransen og med påfølgende forhandlinger. Etter forhandlinger og evaluering av tilbudene, ble Risa AS i mai 2019 tildelt kontrakten ettersom de hadde inngitt det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. På sommeren i 2019 begjærte Vassbakk og Stol AS midlertidig forføyning for å stanse kontraktsinngåelsen. Som følge av opplysninger som fremkom i denne prosessen, foretok oppdragsgiver en ny og bredere vurdering av det som var blitt inngitt i konkurransen. Basert på dette mente oppdragsgiver at Risas tilbud skulle vært avvist fra konkurransen idet tilbudet ikke oppfylte kvalifikasjonskravene i forhold til etterspurte opplysninger om kompetanse hva gjelder styrt boring i fjell for VA – men også med manglende angivelse av underleverandør til dette. I lys av dette besluttet oppdragsgiver den 12.08.2019 å omgjøre tildelings-beslutningen, og avviste Risas tilbud.
Oppdragsgiver har som konsekvens av dette også avlyst konkurransen den 16.08.2019, også fordi tilbudet fra det gjenværende selskap ikke oppfylte de økonomiske rammer. Den 27.08.2019 påklaget Risa avvisingen, men oppdragsgiver tok ikke klagen til følge i sitt svarbrev av 30.010.2019. Den 06.01.2020 innga Risa AS stevning til Stavanger tingrett mot Rogaland fylkeskommune med krav om at avvisingen skulle settes til side. Samtidig ble det reist krav midlertidig forføyning på at fylkeskommunen forbys å inngå kontrakt som omfatter hele eller deler av arbeidsomfanget i konkurranse kunngjort 10.07.2018 om totalentreprise for utvidelse av fylkesveg 47 Karmsundgata, parsell E134 Opelkrysset – Storasundgata, inntil hovedkravet er rettskraftig avgjort.» Lagmannsretten legg til at tingretten har omtala fristen 14. desember 2018 som ein frist for å gje endeleg tilbod, men det rette er at Risa og Vassbakk & Stol vart invitert til å gje tilbod innan denne fristen etter at dei var vurdert som prekvalifisert på bakgrunn av søknad om å delta i konkurransen.
Risa, som hadde sendt søknad om å ta del i konkurransen innan fristen den 17. august 2018, opplyste ikkje i søknaden om kompetansen og om kven som skulle vere underleverandør for styrt boring i fjell for EL/VA- anlegg og boring. I ein e-post frå oppdragsgjevar av 22. august vart det mellom anna bede om at søknaden vart supplert med ei fråsegn frå underleverandøren som skulle utføre bygging av EL/VA anlegg og styrt boring i fjell VA. Det vart sett frist for svar til 24. august 2018. Risa svarte innan fristen at underleverandøren ville vere Seabroker Fundamentering AS. Ei fråsegn om at Seabroker forplikta seg datert 24. august 2018 følgde vedlagt. Tingretten handsama først Risa sitt krav om førebels avgjerd, som var fremja saman med søksmålet. Ved Stavanger tingrett sin orskurd av 14. februar 2020 vart ikkje kravet om førebels avgjerd tatt til følgje. Krav om førebels avgjerd vart sett fram på nytt under hovudforhandlinga i tingretten. Den 13. august 2020 sa tingretten dom i hovudsaka med slik slutning: 1.
Risa AS’ påstander om tilsidesettelse av beslutningen om bli avvist fra anbudskonkurransen og om avlysningen, fremmes til behandling for retten. 2. Rogaland fylkeskommunes beslutning av 12.08.2019 om avvising av Risa AS fra anbudskonkurransen, settes til side. 3. Rogaland fylkeskommunes beslutning av 16.08.2019 om avlysning av anbudskonkurransen, settes til side. 4. Rogaland fylkeskommunes dømmes til innen 2 – to – uker å betale saksomkostninger til Risa AS med beløp stort kr. 310 410 – trehundreogtitusenfirehundreogti –. Det vart sagt orskurd knytt til krav om førebels avgjerd med slik slutning: 1. Ny begjæringen om midlertidig forføyning, tas ikke til følge. 2. Risa AS dømmes til innen 2 – to – uker å betale saksomkostninger til Rogaland fylkeskommune med kr. 24 000 – fireogtyvetusen –. Rogaland fylkeskommune, heretter som oftast RFK, anka tingretten sin dom til lagmannsretten. Anken gjeld slutninga punkt 2, 3 og 4. Risa har tatt til motmæle i tilsvar til anken. Saka har endra noko karakter etter tingretten sin dom. RFK har inngått kontrakt med ein annan leverandør for ein stor del av entreprisen.
Risa held fast ved at det ikkje var grunnlag for å avvise deira søknad om prekvalifisering, og hevdar at RFK har brote regelverket om offentlege innkjøp. Sidan det er inngått kontrakt med ein ny leverandør, har Risa endra sin påstand til å vere eit krav om erstatning for tapt forteneste – positiv kontraktsinteresse –, jf. LOA § 10. RFK har ikkje sett fram innvendingar mot Risa sin endra påstand. RFK har akseptert ansvar for Risa si negative kontraktsinteresse med kr. 3 256 533. Det er opplyst at dette beløpet er utbetalt. Gitt at Risa berre vert tilkjent erstatning for negativ kontraktsinteresse, meiner Risa at kravet er på kr 3 615 913, som er kr. 360 238 meir enn det RFK har akseptert. Ankeforhandling vart halde i Gulating lagmannsrett sine lokale i Stavanger tinghus den 14. og 15. juni 2021. Som partsrepresentant for RFK møtte Anne Mari S. Hardeland. For Risa møtte Erlend Fiskum. I tillegg til partsforklaringar høyrde lagmannsretten tre vitne og det vart ført bevis ved dokumentasjonar som vist i rettsboka.
Ankande part gjer i hovudsak gjeldande: RFK har ikkje brote reglane om offentlege innkjøp i slik grad at det er til stades eit ansvarsgrunnlag som gjev Risa rett på erstatning av positiv kontraktsinteresse. RFK hadde plikt til å avvise Risa sitt tilbod då det ikkje oppfylte RFK sine kvalifikasjonskrav som var oppgitt i konkurransegrunnlaget, jf. FOA § 24-2
(1) bokstav a. Ei tolking av eit konkurransegrunnlag skal vere objektiv, og skje på bakgrunn av konkurransegrunnlaget sett i samanheng, samt vurdert i lys av formålet med konkurransen. Eit konkurransegrunnlag skal vere klart nok til at den som skal gje tilbod forstår rekkevidda av oppgåva og kva krav som vert sett til kvalifikasjonane. Ei tolking av konkurransegrunnlaget viser kva krav RFK sette til kvalifikasjonane og tidspunktet for når kvalifikasjonskrava skulle vere oppfylt. Det går klart fram av ordlyden i konkurransegrunnlaget at eitt av kvalifikasjonskrava lista opp i kapittel B2 punkt 2.4.1 var at leverandøren eller den underleverandøren leverandøren skulle støtte seg på, skulle ha erfaring med bygging av EL/VA-anlegg, medrekna styrt boring i fjell for VA mm. Risa verken opplyste og / eller dokumenterte at dette kvalifikasjonskravet var oppfylt i søknaden om prekvalifisering. Risa opplyste heller ikkje at dei skulle gjere den delen av entreprisen sjølv og/ eller at dei hadde eigen erfaring som oppfylte dette kravet.
Risa har etter søknadsfristen var ute opplyst at Seabroker skulle utføre den delen av entreprisen, men på søknadstidspunktet var det ikkje haldepunkt for at Seabroker ville forplikte seg. Risa oppfylte difor ikkje dette kvalifikasjonskravet på søknadstidspunktet. Risa hadde ikkje høve til å støtte seg på ein underleverandør som ikkje var oppgitt i søknaden om prekvalifisering. Det ville i tilfelle vore i strid med prinsippet om at tilbydarar skal verte handsama likt, jf. LOA § 4. Dette prinsippet gjer at det må verte sett eit tidspunkt for når ein leverandør skal gje opplysningar om kven som skal oppfylle kvalifikasjonskrava. Risa kunne difor ikkje supplere søknaden ved å opplyse om ein underleverandør etter at søknadsfristen var ute. Det følgjer av FOA § 23-5 at det er høve til å supplere eit tilbod. Det gjeld i utgangspunktet ikkje for ein søknad om prekvalifisering. Uansett kan ikkje ein søknad om prekvalifisering verte supplert med opplysningar som gjer at tilbodet vert betre, jf. FOA § 23-5 andre ledd.
Det går fram av praksis frå EU-domstolen at det ikkje er høve til å supplere tilbod / søknad på ein måte som reelt sett vil seie at det er eit nytt tilbod eller ein ny søknad. Dette prinsippet må òg gjelde for søknad om prekvalifisering. Som døme vert det vist til C-599/10 SAG ELV Slovensko avsnitt 40 og til C-387/14 ESA- prosjekt og uttalelen frå Generaladvokaten avsnitt 28-31. Dommen gjeld generelt og uavhengig av kva prosedyre som vert nytta ved innkjøp. Det vidare vist til C-336/12 (Manova) avsnitt 31-39. KOFA har på grunnlag av EU-rettspraksis sett opp to vilkår for at ein oppdragsgjevar skal kunne be om supplering med ei fråsegn frå underleverandøren om å forplikte seg, og ESPD -skjema frå underleverandøren. Det eine er at det må gå fram av den opphavlege søknaden kven leverandøren har meint å støtte seg på. Det andre er at den aktuelle ressursen vil gje støtte. Det vert i denne samanheng vist til KOFA-2021-592 avsnitt 55. Det er ikkje omtvista at det ikkje vart opplyst kven Risa skulle støtte seg på til bygging av EL/VA-anlegg, medrekna styrt boring i fjell for VA mm.
Det vart heller ikkje opplyst at Risa sjølv skulle utføre denne delen av prosjektet. Dette vart opplyst etter søknadsfristen. Det å opplyse om kva underleverandør som vil oppfylle kvalifikasjonskrava er i realiteten ein ny søknad som skal avvisast då den har komme inn etter søknadsfristen, jf. FOA § 24-1 første ledd bokstav a. KOFA har ved eitt tilfelle opna for at det kan vere høve til å opplyse om ny underleverandør etter søknadstidspunktet, jf. KOFA-2015-29. Det gjaldt eit tilfelle der konkurransegrunnlaget hadde opna for det. Dette var ikkje aktuelt i denne saka som i B2 punkt 7 siste setning seier at søknadar som har komme inn for seint skal avvisast. Reglane om dokumentasjon, som er tatt inn i konkurransegrunnlaget, tilseier heller ikkje at det var høve til å supplere søknaden med opplysningar om underleverandør. Reglane skil mellom når leverandøren skal opplyse om identiteten til den som skal oppfylle krava til kvalifikasjon, når leverandøren må dokumentere at krava til kvalifikasjonar er oppfylt og når kvalifikasjonskrava skal vere oppfylt.
Ut frå prinsippet om lik handsaming skal identiteten på underleverandørar alltid verte opplyst på søknadstidspunktet. Det vert vist til C-387/14 «Esaprojekt». I utgangspunktet må ein leverandør gje dokumentasjon på at kvalifikasjonskrava er oppfylt på søknadstidspunktet, men noko anna kan gå fram av konkurransegrunnlaget. FOA § 23-5 opnar for at supplering kan skje på eit seinare tidspunkt. Kvalifikasjonskrava kan reint faktisk vere oppfylt på eit seinare tidspunkt, til dømes når kontrakt vert inngått. Kven som skal oppfylle kravet må likevel verte opplyst på søknadstidspunktet. Det er rett at det er ein motstrid i konkurransegrunnlaget. I kapittel B2 punkt 6.2 står det at dokumentasjon skal leverast som ein del av «tilbudet innen tilbudsfristen jf. kapittel B3 punkt 2.1», medan det i B2 punkt 7 står at fristen for å levere ein førespurnad om å ta del i konkurransen med «tilhørende dokumentasjon vedrørende oppfyllelse av kvalifikasjonskravene» er 17. august 2018 kl. 1400. Konkurransegrunnlaget sett i samanheng, viser likevel at kvalifikasjonskrava må vere oppfylt innan søknadstidspunktet.
Dette går fram av føremålet med prosessen og at det er nytta ein prosess med to-trinn der det først skulle skje ei vurdering av kvalifikasjonar før nokon av tilbydarane vart invitert til å gje tilbod. Det vil ikkje vere mogleg å vurdere kvalifikasjonar utan at det vert opplyst kven som skal oppfylle kvalifikasjonskrava, utan eit ESPD, svarskjema eller ein dokumentasjon på at krava var oppfylte. Det kan difor ikkje vere tvil om at fristen var søknadstidspunktet den 17. august 2018. Dette er ei tolking som er i samsvar med ein to-trinns prosedyre for offentlege innkjøp av varer og tenester. Dersom opplysningane om underleverandør skulle verte levert innan fristen for tilbod, ville det i praksis vere ein eitt-trinnsprosedyre med forhandlingar. Tidsnære bevis støttar opp om at det var ei slik felles forståing av konkurransegrunnlaget. Det vert vist til at Risa leverte meir enn 800 sider med dokumentasjon på kvalifikasjonskrava saman med søknaden. Risa lista opp tre underleverandørar saman med ESPD og fråsegn om at dei forplikta seg, og det vart oppgitt referanseprosjekt.
Den praksis frå KOFA som Risa har vist til som støtte for si forståinga om at kvalifikasjonskrava kunne verte oppfylt etter søknadsfristen, er ikkje relevant for denne saka. Oppsummert gjeld det i saker der sjølve kvalifikasjonskravet er av slik art at det legg opp til at det skal vere oppfylt på eit seinare tidspunkt. Føresetnaden er likevel at opplysningar om korleis kvalifikasjonskrava skal verte oppfylt vert opplyst innan søknadsfristen. Ingen av sakene Risa har vist til gjeld saker der opplysningar om ny underleverandør er gitt etter søknadsfristen, noko som er situasjonen i vår sak. Det står i FOA § 23-1 at ein oppdragsgjevar skal kontrollere at kvalifikasjonskrava er oppfylt før tildeling av kontrakt. Men ei vurdering av sjølve kvalifikasjonskrava skal i ein to-trinnsprosess skje ved det første trinnet i prosessen, og før nokon vert invitert til å ta del i konkurransen. Det vert vist til FOA § 17-1 andre ledd om høvet til å nytte ESPD som ein førebels dokumentasjon, samt til § 17-1 sjette ledd.
Oppdragsgjevar kan vente med å be om å kontrollere den underliggjande dokumentasjonen, men det må skje seinast innan tildeling, jf. § 23-1. Det er berre i open anbodskonkurranse at ein oppdragsgjevar kan evaluere tilboda før det skjer ei vurdering av kvalifikasjonskrava. Innkjøpsdirektivet artikkel 29 [2014/24/EU artikkel 29]1 som omhandlar prosedyren ved forhandlingar i to trinn, gjev støtte til at ei vurdering av kvalifikasjonane skal skje i trinn ein. Artikkel. 29 nr. 7 om kontroll av kvalifikasjonskrava refererer til trinn ein. Dersom ESPD er nytta som ein førebels dokumentasjon, må underlagsdokumentasjonen verte kontrollert før tildeling, jf. Art 59 [2014/24/EU artikkel 59]1
(1) og (4). Risa har vist til artikkel 63 [2014/24/EU artikkel 63]1 om utskifting av underleverandør som ikkje oppfyller kvalifikasjonskrava. Dette tilseier ikkje at ein søknad kan verte supplert med ny underleverandør etter søknadsfristen. Art. 63 omhandlar ikkje ei problemstilling lik den i vår sak. Uansett opnar ikkje FOA for å kunne skifte ut ein underleverandør som ikkje oppfyller kvalifikasjonskrav, jf. FOA § 24-4 femte ledd jf. § 16- 10 tredje ledd. Det var ikkje noko i konkurransegrunnlaget som tilsa at det var høve til å gje supplerande opplysningar om ny underleverandør. Risa hadde ikkje høve til å gje supplerande opplysning om at Seabrokers skulle vere ein underleverandør etter at søknadsfristen var ute. Risa oppfylte heller ikkje krava sjølv. RFK hadde difor plikt til å avvise tilbodet frå Risa på grunn av manglande innfriing av kvalifikasjonskrava, jf. FOA § 24-2 første ledd bokstav a). Uansett har ikkje RFK gjort ein feil som er tilstrekkeleg kvalifisert til at det er eit erstatningsrettsleg Fosen-Linjen.
I ei vurdering av om feilen er klar og grov, må det verte tatt omsyn til fleire subjektive og objektive faktorar som kor klar og presis den regelen som er broten er, om ein er på eit område for bruk av skjønn, om det er eit forsettleg eller aktlaust brot og om det eventuelt er ei uskuldig rettsvillfaring. RFK har ikkje handla i strid med EU- retten med omsyn til når ein ny underleverandør kan verte akseptert. Dersom det vert lagt til grunn at det er brot på regelverket om offentlege innkjøp, må det vere som ei følgje av konkurransegrunnlaget. I lys av ein klar EU-praksis som tilseier at ein leverandør skal verte avvist i slike høve, må brot verte sett på som uskuldig rettsvillfaring. Til dette kjem at Risa ikkje har oppfylt dei strenge krava til bevis for å sannsynleggjere at det er ein årsakssamanheng. Det er ikkje bevist at det er klar sannsynsovervekt for at Risa ville vorte tildelt kontrakta dersom ein tenkjer avvisinga borte. Dersom Risa og tingretten si tolking av konkurransegrunnlaget vert lagt til grunn, ville RFK hatt plikt til å avlyse konkurransen som følgje av ulovleg prosedyre ved offentlege innkjøp.
Det er ikkje høve til å gjennomføre ein konkurranse med forhandlingar i eitt trinn. Dersom konkurransegrunnlaget var uklart med omsyn til frist for å levere dokumentasjon, ville det vore ein feil som kunne hatt innverknad på utfallet av konkurransen, noko som ville ført til at konkurransen skulle vorte avlyst. Det er uvisst kven som ville vorte tildelt kontrakta ved ny utlysing. Dei to tilbydarane var svært jamne. Eit marginalt tillegg i Risa sin pris kunne ført til at budsjettramma hadde vorte sprengt. Det kunne igjen ført til ein risiko for avvising av begge leverandørane, jf. FOA § 24-8
(2) d. Uansett er det ikkje grunnlag for å utmåle ei så stor erstatning som det vert kravd. Det er ikkje ført bevis for at Risa ville oppnådd eit dekningsbidrag på 15%. Kalkylen til Risa er eit utgangspunkt for utmåling av eit tap. Risa har tidlegare hatt eit dekningsbidrag på 9% på andre oppdrag. Dessutan har Risa som skadelidt eit ansvar for å avgrense tapet ved å omdisponere sine ressursar. Det skal gjerast eit frådrag i anna forteneste som Risa har hatt i perioden i staden for oppdraget dei eventuelt skulle hatt for RFK. RFK har godtatt eit ansvar for Risa si negative kontraktsinteresse. RFK / vegvesenet skulle avvist Risa frå konkurransen under prekvalifiseringa, noko RFK ikkje gjorde. På bakgrunn av dokumentasjonar frå Risa har RFK akseptert og utbetalt kr 3 256 533 i erstatning. Det skuldast at ein del av Risa sitt krav bygde på udokumenterte interne timar. Talet på timar er sett opp i ettertid og er grovt utrekna. Mellom anna er det tatt med timar for tida før søknaden om å delta i konkurransen. Timeprisen, som er sett til kr. 800, er ikkje dokumentert. Det er difor gjort eit frådrag i Risa sitt krav på kr 3 615 913.
Frådraget er etter skjønn sett til 20 %. Med ein reduksjon på 20 %, har Risa fått dekka sitt tap for kostnadar til å utarbeide tilbodet. Det er forhold hjå Risa som har ført til at det ikkje skjedde ei utbetaling før. Det er difor ikkje grunnlag for forseinkingsrente jf. foreldingslova § 2 andre ledd. Det vert vist til manglande dokumentasjon, og at ei avklaring som følgje av at Risa held fast ved sitt krav på erstatning av positiv kontraktsinteresse var nødvendig. Ankande part har lagt ned slik påstand: 1. Rogaland fylkeskommune frifinnes. 2. Rogaland fylkeskommune tilkjennes sakskostnader for tingrett og lagmannsrett. Ankemotparten gjer i hovudsak gjeldande: Det er ikkje omtvista at Risa med etterspurd dokumentasjon var kvalifisert til oppdraget. Det var feil å avvise Risa sitt tilbod og å avlyse konkurransen. Risa har difor krav på erstatning etter lov om offentlege innkjøp, LOA § 10. Regelverket opnar for at konkurransegrunnlaget kan fastsette at kvalifikasjonskrava vert vurdert etter fristen for ein søknad om å delta i ein konkurransen, noko som var situasjonen i denne saka.
Det følgjer av ei tolking av konkurransegrunnlaget at kvalifikasjonskrava skulle dokumenterast saman med tilbodet som hadde frist til 14. desember 2018. Dette finn ein fleire stadar i konkurransegrunnlaget som nyttar omgrepet «tilbod» saman med omgrepet «kvalifikasjonskrav». Det kan ikkje forventast at ein rimeleg opplyst tilbydar skal forstå at med ein gjennomgåande bruk av omgrepet «tilbod» eigentleg meiner «forespørsel om deltakelse». Det kan heller ikkje forventast at ein tilbydar intuitivt skal oppfatte ein eventuell motstrid mellom tidsfristane til at det var søknadsfristen som gjaldt, og ikkje den fristen som er sett i kapittel B2 punkt 6.2. Kapittel B2 punkt 6.2, som viser til B3, sette ein siste frist for å sende inn komplett dokumentasjon på at kvalifikasjonskrava var oppfylt til tilbodsfristen som var den 14. desember 2018. Dette var i samsvar med konkurransegrunnlaget sitt krav til utforming av tilbod, jf. kap. B3 og E. Ingen av tilbydarane leverte komplett dokumentasjon for kvalifikasjonskrava saman med søknaden om prekvalifisering.
Det viser at tilbydarane oppfatta konkurransegrunnlaget til at det ikkje var nødvendig å sende inn fråsegn frå underleverandør om at dei hadde forplikta seg saman med søknaden. Oppdragsgjevar etterspurde mellom anna fråsegn frå underleverandør om bygging av EL/VA-anlegg, medrekna styrt boring hjå begge leverandørane. Dette viser at oppdragsgjevar òg oppfatta det slik. Det vert i denne samanheng vist til forklaringa til tidlegare prosjektleiar Færaas. Eit konkurransegrunnlag skal vere klart og tydeleg slik at ein kvar aktsam og normal tilbydar forstår innhaldet i dokumenta og tolkar dei på same måten. Det tilseier ei streng objektiv tolking. Det har ikkje noko å seie kva oppdragsgjevar subjektivt har meint. Er konkurransegrunnlaget uklart, er det oppdragsgjevar sin risiko. Er det ein reell tvil om tolking av eit krav som kan føre til ei plikt til å avvise, skal tolkinga gå i favør av leverandøren. Sjå mellom anna LB-2020-122884.
Ei objektiv tolking av konkurransegrunnlaget viser klart at det var opna for at kvalifikasjonane kunne dokumenterast i tilbodet og at fristen for å oppfylle kvalifikasjonskrava, medrekna dokumentasjon for kva underleverandør Risa ville nytte seg av innanfor styrt boring, var 14. desember 2018. Dette går fram av ordlyden i konkurransegrunnlaget B2 pkt. 6.2 og det er gjennomgåande i konkurransegrunnlaget, som i til dømes i B2 pkt 4. Både ordlyden i konkurransegrunnlaget og konkurransegrunnlaget sett i samanhengen taler for at fristen for dokumentasjon av kvalifikasjonskrava var fristen for å gje tilbod. Dette er heller ikkje i strid med lova. Det er ikkje, som det vert hevda av RFK, ein skrivefeil i kapittel B2 punkt 6.2. I tilfelle har denne skrivefeilen gått igjen fleire stadar i konkurransegrunnlaget. Det har uansett ikkje noko å seie om det er ein skrivefeil eller ikkje. Ein tilbydar må kunne halde seg til den fristen som er oppgitt. Det gjeld òg der det er uklart må tilbydar kunne halde seg til det som er oppgitt som siste frist.
Punktet i konkurransegrunnlaget om at ein søknad om å ta del i konkurransen som kjem for seint skal avvisast, er ikkje relevant i vår sak. Risa sendte søknaden innan fristen. Ei fråsegn frå underleverandøren om at vedkommande forplikta seg er ikkje ein ny søknad. Det er ikkje ulovleg å vurdere kvalifikasjonane etter fristen for første tilbod. Lovverket inneheld ikkje noko forbod mot det. Det vil ikkje vere i strid med føremålet med regelverket, og det vil heller ikkje vere i strid med prinsippet om lik handsaming. Det er oppdragsgjevar som vel kva kvalifikasjonskrav som skal verte kravd i ein konkurranse, jf. FOA § 16-1. Det er høve til ikkje å stille krav til kvalifikasjonar då § 16-1 er ein «kan» regel. Det må i ein to- trinnsprosess vere opp til oppdragsgjevar å regulere når i fasen at krava til kvalifikasjonar skal verte vurdert, og kven som skal verte invitert til å gje tilbod. Det er ikkje noko i regelverket som tilseier at det stiller seg annleis i ein prosess med to trinn. Til dømes er ikkje ordet «prekvalifisering» nytta i forskriftene.
Ein to-trinnsprosess er ikkje noko meir enn at oppdragsgjevar kan velje kven som kan gje tilbod basert på objektive kriterier, men ikkje eit krav om at det skal verte gjort ei vurdering av kvalifikasjonane først. FOA § 23-1 første ledd regulerer når oppdragsgjevar skal gjere ei vurdering av kvalifikasjonane. Det er ein generell regel for alle prosedyrar ved offentlege innkjøp. Ei vurdering må seinast skje før evaluering og tildeling av kontrakt. FOA § 23-1 er ei kodifisering av gjeldande EU-direktiv for innkjøp artikkel 29. Det går ikkje fram av artikkel 29 at kvalifikasjonane må verte vurdert på søknadstidspunktet, men føresetnaden er at dei vert vurdert etter siste frist for tilbod. Den nye regelen i FOA § 24-1 andre ledd bokstav a) pålegg ikkje ein oppdragsgjevar å avvise ein søknad som har komme inn for seint då § 24-1 bokstav a) andre ledd er ein «kan» regel. Det må nødvendigvis følgje av dette at der det kjem inn ein søknad om å ta del i konkurransen etter fristen, vil ei vurdering av om søkjaren oppfyller kvalifikasjonskrava måtte skje etter søknadsfristen.
Dette hindrar heller ikkje at identiteten på ein leverandør kan verte endra etter fristen, slik som det vert hevda av RFK. Det er difor ikkje ulovleg at eit konkurransegrunnlag legg opp til at ei vurdering av kvalifikasjonane skal skje etter søknadsfristen. I vår sak er det stengt for nye leverandørar etter søknadsfristen, men dei som hadde sendt søknad om å delta i konkurransen innan fristen skulle i følgje konkurransegrunnlaget dokumentere at dei oppfylte kvalifikasjonskrava innan tilbodsfristen den 14. desember 2018. Forskriftene har opna for at dokumentasjon kunne leverast «sammen med forespørselen om å delta i konkurransen eller tilbudet». Risa har levert ESPD-skjema innan dette tidspunktet, jf. FOA § 17-1 andre ledd. Konkurransegrunnlaget opna for ei slik løysing. Det følgjer av FOA § 17-1 tredje ledd at oppdragsgjevar kan spørje etter dokument på eit kvart tidspunkt, òg før det vert gitt tilbod dersom det er nødvendig. I følgje FOA § 23-2 fjerde ledd kan ein oppdragsgjevar krevje dokumentasjon på at kvalifikasjonskrava var oppfylt på eit tidlegare tidspunkt, men i tilfelle skal dette går fram av konkurransegrunnlaget.
Om det ikkje gjer det må det gå fram av invitasjonen til å gje tilbod, jf. FOA § 23-2 fjerde ledd. Det er ikkje eit forbod mot å nytte ny underleverandør der det er nødvendig for å oppfylle kvalifikasjonskrava. Det vert vist til EU-direktivet art. 63 som mellom anna seier at dersom ein underleverandør ikkje oppfyller kvalifikasjonskrava, skal oppdragsgjevar krevje at denne vert skifta ut. Dette er ein pliktregel. Reglen harmonerer ikkje med at ein leverandør ikkje skal kunne oppgje ein underleverandør etter førespurnad om å ta del i ein konkurranse. FOA § 16-12, som omhandlar val av leverandørar ved avgrensa konkurranse, inneheld ikkje eit forbod mot å vurdere kvalifikasjonane på eit seinare tidspunkt. Det er difor ikkje dekning i rettskjeldene for å hevde at ein oppdragsgjevar ikkje skal kunne legge opp konkurransen til at dokumentasjon av kvalifikasjonskrava er oppfylt ved tilbodsfrist, slik Risa meiner at RFK har gjort i denne saka. Det var difor ikkje i strid med forskrifta om innkjøp at Risa vart vurdert som kvalifisert hausten 2018. Men vedtaket om å avvise og avlyse konkurransen var i strid med regelverket.
For det tilfelle at kvalifikasjonane skulle vore dokumentert innan fristen for søknad om å ta del i konkurransen, slik som det vert hevda av Risa, var det uansett ikkje i strid med regelverket å be om å få tilsendt dokumentasjon på underleverandør etter søknadsfristen, jf. ein analogi av FOA § 23-5. Høvet til å ettersende dokumentasjon for ein underleverandør er vid. Sjå KOFA-2018-219. Dette er òg i samsvar med den siste revisjonen av regelverket. I dette konkrete tilfellet var det uansett ikkje i strid med prinsippet om lik handsaming å be om ettersending av dokumentasjon, då det skuldast uklare punkt i konkurransegrunnlaget. Den same førespurnaden om ettersending av dokumentasjon vart retta mot begge tilbydarane. Den aktuelle delen av entreprisen var dessutan ein marginal del av den samla kontrakta. Atter subsidiært vert det gjort gjeldande at Risa var kvalifisert utan at det var nødvendig å leggje fram ei fråsegn frå underleverandør. Risa hadde eigne erfaringar innanfor styrt boring og kunne gjennomføre den delen av oppdraget ved å bruke eigne ressursar. Risa hadde utført tilsvarande prosjekt før.
Det vert vist til forklaring frå Glenn Eriksen, og til at slike prosjekt var oppgjeve av Risa i søknaden. Risa har dessutan nytta Seabrokers før. Vilkåra for erstatning av positiv kontraktsinteresse er oppfylt. RFK har utvilsamt brote reglane om offentlege innkjøp ved å avvise Risa sitt tilbod. Dette er eit «tilstrekkelig kvalifisert» brot, jf. HR-2019-1891 [skal vel mellom anna LB-2020-37901. Det er svært sannsynleg at Risa hadde vorte tildelt kontrakta dersom deira tilbod ikkje med urette hadde vorte avvist. Den 9. mai 2019 vart det gjort vedtak om å tildele Risa kontrakta. Dei to aktuelle tilbydarane sto langt frå kvarandre på pris. Det er ikkje grunnlag for RFK sin generelle påstand om at konkurransen uansett ville vorte avlyst. Som følgje av RFK sin feil, har Risa krav på å få dekka sitt økonomiske tap fullt ut, jf. LOA § 10. Risa skal verte økonomisk stilt som om kontrakta hadde vorte oppfylt. I utgangspunktet har Risa krav på å få dekka kalkulert dekningsbidrag på 15%. Det er ikkje omstende som tilseier at Risa sin kalkyle ikkje ville halde. Det var ein detaljert kostnadskalkyle. Risiko var lagt til på kostnadssida.
Risa sitt krav er difor kr 54 506 920. I tillegg kjem forseinkingsrente frå 6. november 2020. Subsidiært vert det kravd erstatning for den negative kontraktsinteressa fullt ut. RFK har vedgått ansvar, men har motsett seg storleiken på Risa sitt krav på kr 3 616 791. RFK har redusert kravet med 20 % og vil dekke kr 3 256 553 utan rente. Det er ikkje grunnlag for RFK sine innvendingar mot Risa si utrekning av tapet. Kravet vart fremja i anketilsvaret av 6. oktober 2020 og Risa har krav på forseinkingsrente rekna frå 6. november 2020. Ankemotparten har lagt ned slik påstand: 1. Rogaland fylkeskommune betaler til Risa AS kr. 54 506 920, med tillegg av forsinkelsesrente frå forfall til betaling skjer. 2. Risa AS tilkjennes sakens omkostninger for tingretten og lagmannsretten. Lagmannsretten sine merknadar: Vilkåret for at RFK skal verte erstatningsrettsleg ansvarleg for Risa sitt krav på dekning av positiv kontraktsinteresse etter LOA § 10, er at RFK har gjort seg skuldig i brot på regelverket om offentlege innkjøp ved å avvise Risa sitt tilbod.
Hovudspørsmålet, som lagmannsretten skal ta stilling til, er difor om RFK braut regelverket ved å avvise Risa og avlyse konkurransen. Eit underliggjande spørsmål er korleis konkurransegrunnlaget er å forstå med omsyn til fristen for å opplyse / dokumentere at kvalifikasjonane for bygging av EL/VA anlegg og styrt boring i fjell VA var oppfylt. Gitt at Risa si oppfatning om at det var tilstrekkeleg å innfri kvalifikasjonskrava innan fristen for tilbod 14. desember 2018 er rett, må lagmannsretten ta stilling til om prosedyren i konkurransegrunnlaget i så fall var ulovleg slik at konkurransen skulle vore avlyst. Dersom lagmannsretten kjem til at RFK har brote regelverket om offentlege innkjøp, er det spørsmål om det er eit så omfattande brot at det er tilstrekkeleg kvalifisert til at RFK vert erstatningsansvarleg for Risa si positive økonomisk tap og årsakssamanheng. RFK sine krav til kvalifikasjonar og tidspunktet for når dei skulle vore oppfylt må utleiast av ei tolking av konkurransegrunnlaget. Lagmannsretten handsamar først spørsmålet om korleis konkurransegrunnlaget skal tolkast.
Av omsyn til at tilbydarar skal verte handsama likt, jf. LOA § 4, er utgangspunktet at det må skje ei objektiv tolking som ved tolking av kontraktar mellom næringsdrivande. Dette gjeld særleg i entrepriseforhold der kontraktsvilkåra / konkurransegrunnlaget er utforma av den eine parten. Sjå Rt-2012-1729 avsnitt 57 og HR- 2019-830-A avsnitt 37. Ved ei tolking av konkurransegrunnlaget må ein i tillegg til ordlyden óg sjå på samanhengen i konkurransegrunnlaget og føremålet med konkurransen. Det vert vist til Rt-2012-1729 avsnitt 66 ogs 67, samt avsnitt 101. Overført til vår sak vil det seie at ved ei tolking av konkurransegrunnlaget må dei ulike punkta i konkurransegrunnlaget vurderast samla og ut frå samanhengen. Ein oppdragsgjevar sine krav til kvalifikasjonar, skal vere utforma slik at ein rimeleg opplyst tilbydar vil kunne forstå krava, at tilbydarane tolkar dette på same måte og slik at ein oppdragsgjevar effektivt kan prøve om krava er oppfylt. Sjå Rt-2012-1729 avsnitt 58, og KOFA 2018-564 avsnitt 28.
Konkuransegrunnlaget i denne saka går fram av dokumentet «Prekvalifiseringsgrunnlag» for prosjektet: Fv 47 Karmsundsgata, parsell: E132 Opelkrysset-Storasundgata. Innhaldet i konkurransegrunnlaget er i følgje innhaldslista inndelt slik: A: «Prosjektinformasjon.; B: «Konkurranseregler» som er inndelt slik: B1 «Konkurranseregler», B2 «Krav til leverandørens kvalifikasjoner – anbudskonkurranse» B3: Krav til tilbod og spesielle konkurranseregler C: «Kontraktsbestemmelser – NS 8407:2011», D: «Beskrivende del» og E «Svardokumenter» som mellom anna er inndelt slik: E1 «Dokumentasjon frå tilbyder» E2 «Svardokument for vurdering av leverandørens kvalifikasjoner» er mellom anna 1. Dokumentasjon for kvalifikasjoner 2. Det europeiske egenerklæringsskjemaet (ESPD) mm I kapittel A punkt 2 vert det opplyst at konkurransen skjer i fasar etter lov om offentlege innkjøp (LOA) og forskrift om offentlege innkjøp (FOA), jf. FOA § 13-2. Der heiter det mellom anna i punkt 2: «Anskaffelser gjennomføres som konkurranse med forhandlinger etter forutgående kunngjøring, (jf.
FOA § 13-2) i to trinn: Trinn 1: Kvalifikasjonsfasen Målet for denne fasen er å velge ut (prekvalifisere) minst tre, men ikke flere enn fire, leverandører som inviteres til å levere tilbud. Både enkeltstående selskaper og grupperinger av flere aktører kan lever forespørsel om å delta i konkurransen. Se kapittel B2. Forespørsel om deltakelse i konkurransen innleveres i henhold til skjema slik det fremgår av kapittel E 2. Trinn 2: Tilbudsfasen Utvalgte leverandører basert på kvalifikasjonsfasen vil bli invitert til å inngi tilbud og delta i forhandlingene, slik dette er nærmere beskrevet i kapittel B3. Kriterier for valg av tilbud er gitt i konkurransegrunnlagets kap. B». Det går fram av tidsplanen, som er tatt inn i kapittel A 2 punkt 4, at frist for å levere ein førespurnad om å ta del i konkurransen – «prekvalifisering» – var sett til 17. august 2018. Det går vidare fram at det ville verte medelt i august 2018 kven som var kvalifisert og deretter invitert til å gje tilbod. Frist for å gje tilbod var sett til 14. desember 2018. ( Fristen vart seinare utsett til januar 2019) Kapittel A 3 punkt 1 inneheld ei orientering om prosjektet.
Der er det tatt inn ei liste over prosjektering og utføring i fleire kulepunkt. To, som er tema i denne saka, gjeld: - Ca 3300 m grøft med VA ledninger for Haugesund kommune - Ca 300 m boretrasè for spillvannsledning for kommunen. A 3 punkt 2.1 inneheld nærare informasjon om konkurransen. Der heiter det mellom anna: «Tildeling av kontrakt vil skje etter en konkurranse hvor følgende hovedtrinn inngår: - Prekvalifisering basert på kvalifikasjonskravene som er presisert i kap.
B2 - Invitasjon til tilbudskonkurranse - Innlevering av tilbud og løsningsforslag iht. kap B3-4 - Forhandlingsfase - Bearbeidingsfase iht kap.B3-4 - Endelig tilbudslevering - Kontraktsinngåelse» I kapittel B 1 punkt 1 heiter det om dei alminnelege konkurransereglane: «For denne konkurransen gjelder lov av 17. juni 2016 nr. 73 om offentlige anskaffelser («anskaffelsesloven») og forskrift av 12. august 2016 nr. 974 og offentlige anskaffelser («anskaffelsesforskriften» ) del I og del III, med de suppleringer og tillegg som er gitt i følgende dokumenter: - Kapittel B1 Generelle konkurranseregler, som inneholder en beskrivelse av de generelle konkurransereglene. - Kapittel B2 Krav til leverandørens kvalifikasjoner, som inneholder kvalifikasjonskrav med tilhørende bestemmelser. ( Prekvalifisering) - Kapittel B3 Gjennomføring av konkurranse og valg av tilbud, som inneholder tildelingskriteriene og de øvrige konkurransereglene (Tildeling av kontrakt)» I B 2 punkt 2.1 under kapittelet om kvalifikasjonskrava jf, FOA kap 16 heiter det: «Generelt Kvalifikasjonskravene for konkurransen er angitt i punkt 2.2 til 2.5 nedenfor.
Hvert enkelt kvalifikasjonskrav må være oppfylt for at leverandøren vil bli vurdert kvalifisert. Leverandører som ikke tilfredsstiller kvalifikasjonskravene vil bli avvist, jf. § 24-2
(1) bokstav a).» I punkt 2. 4, som omhandlar leverandøren sine tekniske og faglege kvalifikasjonar, heiter det i underpunkt 2.4.1 under overskrifta «Kvalifikasjonskrav utførelse» i det tredje punktet (av fire punkt): «Bygging av EL/VA-anlegg, inkludert styrt boring i fjell for VA, fordrøyning og Rensedammer.» I B2 punkt 4 om støtte frå andre verksemder (underleverandørar) heiter det i 4.1: «Leverandøren kan om nødvendig støtte seg på andre virksomheters kapasitet for å oppfylle kravene til økonomisk og finansiell kapasitet og/eller kravene til tekniske og faglige kvalifikasjoner som er gjengitt i punkt 2.3 og 2.4 ovenfor, jf § 16-10 (1).» Vidare om kva dokumentasjonar som skal leverast heiter det mellom anna i punkt 4.1: «Dokumentasjon som viser at leverandøren råder over de nødvendige ressursene til virksomhetene han støtter seg på, for eksempel ved å fremlegge en forpliktelseserklæring fra disse virksomhetene. Dokumentasjon for at det relevante kvalifikasjonskravet for virksomheten som leverandøren støtter seg på i henhold til kravene i punkt 2.3 og / eller 2.4, samt dokumentere kvalifikasjonskravene til virksomhetene i punkt 2.2.
Hver sin versjon av de europeisk egenerklæringsskjemaet (ESPD) som del av tilbudet, jf. punkt 6.» Nærare om dokumentasjon heiter det i B2 punkt 6.1 siste avsnitt: «ESPD-skjemaet gjelder som foreløpig dokumentasjon for oppfyllelse av kvalifikasjonskravene, samt at det ikke foreligger andre grunner for avvisning.» Om dokumentasjon av kvalifikasjonskrava heiter det i punkt 6.2; «Leverandøren skal dokumentere oppfyllelse av kvalifikasjonskravene gjennom: 1. Utfylt ESPD-skjema. 2. Utfylt svarskjema, slik dette er angitt i kapittel E. 3. De dokumenter som etterspørres under dokumentasjonskravet for hvert enkelt kvalifikasjonskrav, jf. bestemmelsen inntatt nedenfor. 4. Skatteattest, jf. punkt 3.2 ovenfor. Dokumentasjon som etterspørres i henhold til nr. 1, 2 og 3 skal leveres som en del av tilbudet innen tilbudsfristen, jf. kapittel B3 punkt 2.1» I følgje B2 punkt 7 var fristen for å levere søknad om å ta del i konkurransen «med tilhørende dokumentasjon vedrørende oppfyllelse av kvalifikasjonskravene» sett til 17. august 2018 kl. 1400.
I punkt 7 siste setning heiter det: «For sent innlevert forespørsel om deltakelse vil bli avvist.» Kapittel B2 punkt 8 omhandlar utvelging av leverandørar som vil bli invitert til å gje tilbod. Noko som vil skje blant eventuelt «overtallige kvalifiserte leverandører». Kapittel B3 omhandlar særskilte konkurransereglar og krav til tilbod. I B3 punkt 1 heiter det at dette kapittelet; kapittel B3, gjeld for konkurransefasen etter at utvalde leverandørar er invitert til å gje tilbod, jf. kapittel B2 punkt 8. I kapittel B3 punkt 3 er fristen for å gje tilbod sett til 14. desember 2018. Det heiter: Tilbudet skal leveres i tråd med kommunikasjonsbestemmelsene angitt i kapittel B1. Tilbudet er rettidig levert dersom det er levert innen angitt frist og sted. For sent innlevert tilbud vil medføre avvisning fra konkurransen, anskaffelsesforskriften § 24-1 (1) bokstav a). Tilbud anses levert for sent om det er sendt til annen adresse enn den som er angitt i kapittel B1. B3-punkt 4 omhandlar utforming av tilbod fra leverandøren. Punkt 7 gjeld gjennomføring av forhandlingane.
Lagmannsretten finn etter ei objektiv tolking av ordlyden og på bakgrunn av konkurransegrunnlaget sett i samanheng, at alle underleverandørane som ein leverandør ville støtte seg på, jf. kapittel B2 punkt 4.1, skulle vore oppgitt i søknaden om å delta i konkurransen – søknaden om prekvalifisering – der fristen var den 17. august 2018. Det gjeld for alle dei fire oppgåvene for utførelse som er rekna opp under kapittel B 2 punkt 4 og 4.1, medrekna oppgåva om bygging av EL/VA-anlegg, inkludert styrt boring i fjell for VA, som er tatt inn som nr. 3 på lista over fire punkt knyta til «kvalifikasjonskrav utførelse». Det kan sjå ut til at det er ein motstrid med omsyn til kva som er fristen når det i B2 punkt 6.2 heiter at «Dokumentasjon som etterspørres i henhold til nr. 1, 2 og 3 skal leveres som en del av tilbudet innen tilbudsfristen, jf. kapittel B3 punkt 2».
Etter lagmannsretten sitt syn går det likevel tydeleg fram av konkurransegrunnlaget sett i samanheng, at opplysningar om identiteten til underleverandørar som leverandøren ville støtte seg på og dokumentasjon på oppfyllelse av kvalifikasjonskrava, slik som nemnd i B2 punkt 4.1 andre avsnitt, skulle vorte gitt i søknaden om prekvalifisering. Det vert vist til at punkt 6.2, som Risa viser til, er plassert i kapittel B2 «Krav til leverandørens kvalifikasjoner – anbudskonkurranse», som omhandlar krav til leverandøren sin kvalifikasjonar knyta til det første trinnet i prosessen; prekvalifiseringa. Dette taler for at tilvisinga til Kapittel B3, som gjeld «krav til tilbod og spesielle konkurranseregler» er feilskrift. Vidare vert det vist til A2 punkt 2 i konkurransegrunnlaget som seier at det gjeld konkurranse i to fasar, trinn 1«Kvalifikasjonsfasen» der det vert vist til kapittel B2, og til trinn 2 «Tilbudsfasen» som er inntatt i kapittel B3. Det vert òg vist til tidsplanen som viser framdrifta for innkjøpsprosessen.
Denne viser tydeleg at det er lagt opp til ein prosess i to trinn med ulike fristar; ein for søknad om prekvalifisering og ein frist for å gje tilbod. Ser ein dette i samanheng med kapittel B2, er det ikkje tvil om at punkt 6.2 gjeld dokumentasjon på oppfylling av kvalifikasjonskrava, noko som skulle skje i den første fasen. Fristen for å gje tilbod er sett etter at det er meldt frå om kven som vil bli invitert til å gje tilbod. I fasen etter søknadsfristen, men før fristen for å gje tilbod, er det lagt inn tid til å vurdere kven som er prekvalifisert. Det vert vist til B2 punkt 8 som omhandlar korleis oppdragsgjevar vil velje ut deltakarar som skal verte invitert til å gje tilbod. Vidare går det fram av framdriftsplanen at «Meddelelse om kvalifisering og utvelgelse av kvalifiserte leverandører som kan gi tilbud» ville skje i august 2018. Dette støttar opp om at identiteten på underleverandørar og dokumentasjon på at kvalifikasjonskrava var oppfylt skulle følgje søknaden om prekvalifisering, og ikkje fristen for å gje tilbod.
Det vil ikkje vere i samsvar med det som elles går fram av konkurransegrunnlaget dersom dokumentasjon på oppfylling av kvalifikasjonskrava først skulle verte presentert saman med tilbodet. Det går fram av kapittel B2 punkt 4 at det er høve til å nytte underleverandørar for å verte vurdert som kvalifisert. Dette viser òg at dersom ein leverandør vil nytte underleverandør for å vere kvalifisert for oppgåva, må det gå fram av søknaden kven denne underleverandøren er. Vidare vert det vist til inndeling av kapittel E som omhandlar «Svardokument». Kapittel E2 punkt 2, som viser til kapittel B2 om prekvalifisering, seier at òg underleverandørar må levere ESPD – skjema, noko som vert godkjent som ein førebels dokumentasjon på kvalifikasjonskravet. Etter lagmannsretten sitt syn byggjer dette opp om oppfatninga av at opplysningar om kven som skal oppfylle kvalifikasjonskrava og dokumentasjon, skulle følgje søknaden.
Lagmannsretten ser det vidare slik at òg føremålet med ein innkjøpsprosess i to trinn med forhandlingar, tilseier at alle opplysningar og dokumentasjon som var nødvendig for å verte vurdert som prekvalifisert måtte følgje søknaden, medrekna underleverandørar som leverandøren vil støtte seg på. Dette har òg støtte i prinsippet om lik handsaming av interesserte tilbydarar, jf. LOA § 4, og prinsippet om at det må vere høve til å etterprøve oppdragsgjevar sine kriterier for val av leverandør. Lagmannsretten legg til at det går òg fram av at RFK valde å nytte prosessen med konkurranse med forhandlingar at det ikkje er opna for at tilbydarane kan dokumentere at dei innfrir kvalifikasjonskrava etter prekvalifiseringsfasen. Det er først sett ein frist for å søkje om å delta i konkurransen. Etter at søkjarane er vurdert – ei prekvalifisering – vert nokon utvalde inviterte til å gje tilbod. Val av leverandørar til å delta i andre fasen, trinn to, kan berre skje etter ei vurdering av kvalifikasjonane, jf. FOA § 16-12.
Alle opplysningane / dokumentasjonane som er nødvendige for å kunne vurdere om kvalifikasjonskrava er oppfylt må difor verte presentert i søknaden om prekvalifisering. Risa hevdar at partane si åtferd taler for at det ikkje var ei felles forståing av konkurransegrunnlaget at alle opplysningane/ all dokumentasjon knyta til kvalifikasjonskrava skulle sendast innan søknadsfristen. Det er vist til at heller ikkje den andre søkjaren hadde sendt inn opplysningar om underleverandør som kunne utføre oppdraget bygging av EL/VA-anlegg. Lagmannsretten er ikkje samd i dette. Etter lagmannsretten sitt syn viser Risa si åtferd at dei på søknadstidspunktet var klar over at dokumentasjon på at alle kvalifikasjonskrava var oppfylt skulle følgje søknaden. Det vert vist til at det vart opplyst om underleverandørar og sendt inn dokumentasjon på kvalifikasjonskrav knyta til dei øvrige tre punkta rekna opp i kapittel B2 – 2.4.1 «Kvalifikasjonskrav utførelse». Det vart sendt inn over 800 sider med dokumentasjonar. Det var berre dokumentasjon på EL/VA anlegg inkludert boring som mangla. Det same gjeld for den andre tilbydaren, Vassbakk & Stol.
Risa har gjort gjeldande at det ikkje er ulovleg å gjere ei vurdering av kvalifikasjonane ved fristen for å gje tilbod, og har vist til at det ikkje er eit slikt forbod i regelverket. Slik lagmannsretten tolkar konkurransegrunnlaget er det ikkje nødvendig å gå nærare inn på dette. Det vert vist til det som er sagt om dette ovanfor. Det same gjeld for Risa sine argument om at lova sitt system taler for at det er høve til å utskyte fristen / tidspunktet for å vurdere kvalifikasjonane. Lagmannsretten legg til at det kan vere situasjonar det kan verte akseptert at dokumentasjon vert inngitt på eit seinare tidspunkt enn søknadstidspunktet. Det må i tilfelle gå fram av konkurransegrunnlaget, noko som ikkje er situasjonen i denne saka, jf. utgreiinga ovanfor om lagmannsretten si forståing av konkurransegrunnlaget. Når det gjeld spørsmålet om når kvalifikasjonskravet faktisk må vere oppfylt, kan det vere type situasjonar og /eller kontraktar der det ikkje treng vere før det vert inngått kontrakt. Risa har i sin argumentasjon vist til døme på dette frå KOFA sin praksis.
Det er uansett ikkje relevant i vår sak, og det vert igjen vist til korleis lagmannsretten tolkar konkurransegrunnlaget. Lagmannsretten kan heller ikkje sjå at Innkjøpsdirektivet artikkel 29 støttar Risa sitt syn. Art. 29 omhandlar prosedyren ved forhandlingar i to trinn, og gjev støtte til at ei vurdering av kvalifikasjonane skal skje i trinn ein. Det vert vist til nr 6 om «fleire faser» for å avgrense talet på tilbydarar, og til nr 7 som viser til kontroll – kvalifikasjonsvurderinga i trinn 1. Etter ei samla heilskapsvurdering har lagmannsretten difor komme til at konkurransegrunnlaget må tolkast slik at identiteten til dei underleverandørane Risa ville støtte seg på for å oppfylle kvalifikasjonskrava, og i det minste ein dokumentasjon på at vedkommande underleverandørar ville forplikte seg, skulle vorte oppgitt i saman med søknaden for å delta i konkurransen. Det vil seie innan fristen som var sett til 17. august 2018.
Risa hevdar at dersom RFK si tolking av konkurransegrunnlaget er rett, var det likevel ikkje feil å be om å få opplyst kven som skulle vere underleverandør på styrt boring i fjell for VA, og at Risa hadde høve til å gje supplerande opplysningar om det, jf. FOA § 23-5 første ledd. Lagmannsretten er ikkje samd i dette. Det følgjer av § 23-5 andre ledd at det ikkje er høve til å ettersende / supplere med opplysningar som gjer at tilbodet vert betre. Ved å be om å få opplysningar om kven som skulle oppfylle oppgåva «Bygging av EL/VA – anlegg, inkludert styrt boring i fjell for VA», samt be om å få vedkommande underleverandør si fråsegn om at dei forplikta seg, gjekk RFK utover kva konkurransegrunnlaget ga høve til. Det vert igjen vist til lagmannsretten si tolking av konkurransegrunnlaget. Risa sin søknad om prekvalifisering vart forbetra då det vart opplyst at Seabroker skulle vere underleverandør. Det vart då ein ny søknad, som skulle vorte avvist då den var sendt for seint. Det vert i denne samanheng vist til KOFA-2021-592. Risa har vist til at i denne konkrekte saka var det ikkje eit brot på prinsippet om lik handsaming.
Den same førespurnaden om supplering vart retta mot den andre tilbydaren. Etter lagmannsretten sitt syn er dette ikkje relevant, då prinsippa om lik handsaming, prinsippet om høvet til etterprøving og om at ein konkurranse skal vere føreseieleg, er generelle. Desse prinsippa gjeld sjølv om dei to aktuelle leverandørane i denne konkrete saka fekk same førespurnaden. Vidare har Risa vist til artikkel 63 til støtte for sitt syn om at det må vere mogeleg å vente med å gje alle opplysningane om underleverandørar til etter søknadsfristen. Lagmannsretten er ikkje samd i dette. Artikkel 63 omhandlar ikkje ei problemstilling lik den i vår sak. Vidare har Risa hevda at det ikkje kan ha hatt noko å seie at underleverandør for bygging av EL/VA – anlegg og boring ikkje var tatt med i den opphavlege søknaden, og vist til at det gjaldt ein liten del av entreprisen. Etter lagmannsretten sitt syn er ikkje dette relevant. Den delen av oppgåva i prosjektet var rekna opp som ein av fire kvalifikasjonskrav til utførelse, jf. kapittel B2 punkt 2.4.
Lovverket opnar ikkje for å gjere vurderingar ut frå kva som er rimeleg å unnlate å opplyse om i ein søknad om prekvalifisering på bakgrunn av ei samla vurdering av det totale prosjektet. Dessutan forklarte Einar Færaas, tidlegare prosjektleiar, at dette var ei viktig og utfordrande del av prosjektet. Det følgjer av FOA § 24-4 femte ledd, jf. § 16-10 tredje ledd at RFK hadde plikt til å avvise søknaden om å ta del i konkurransen, då den ikkje oppfylte alle kvalifikasjonskrava då det ikkje var opplyst kven som skulle vere underleverandør på bygging av EL/VA – anlegg. Det vart heller ikkje dokumentert at Risa hadde Seabroker tilgjengeleg for oppgåva. RFK hadde ikkje rett til å be om eller gje høve til supplerande opplysningar om underleverandøren knyta til denne delen av oppgåva. RFK skulle difor ha avvist Risa sin søknad jf. FOA § 24-1 første ledd bokstav a). Det går òg fram av konkurransegrunnlaget B2- punkt 7 siste setning at ein søknad som kom inn etter fristen ville verte avvist. Det at § 24-1 andre ledd inneheld ein «kan» – regel er difor ikkje relevant.
Risa hevdar at det ikkje var nødvendig for dei å opplyse om kven som skulle oppfylle kvalifikasjonen om bygging av El/VA – anlegg med boring, då Risa hadde kompetanse til å oppfylle denne delen av kvalifikasjonane sjølve. Dette er heller ikkje relevant, då det ikkje vart opplyst i søknaden. Dessutan er det eit faktum at det vart oppgitt ein ny underleverandør etter søknadsfristen. På denne bakgrunn og på bakgrunn av lagmannsretten si tolking av konkurransegrunnlaget har lagmannsretten komme til at RFK hadde plikt og rett til å avvise Risa sin søknad om å ta del i konkurransen. RFK har difor fått medhald på dette punktet. Som følgje av at lagmannsretten konkluderer med at RFK hadde rett til å avvist Risa sin søknad om å ta del i konkurransen, har ikkje RFK brote på regelverket om offentlege innkjøp. RFK vert ikkje ansvarleg for RISA si positive kontraktsinteresse. Det var feil av RFK å invitere Risa til å gje tilbod, samt til å gå i forhandlingar om kontrakt etter tilbodsfristen. RFK skulle ha avvist Risa sin søknad alt i august 2018. RFK har vedgått denne feilen og eit ansvar for Risa si negative kontraktsinteresse.
Partane er ikkje samde om storleiken på erstatningssummen. RFK meiner at den negative kontraktsinteressa er dekka ved at det er betalt ei erstatning med kr 3 256 533. Risa meiner at deira økonomiske tap er kr 3 616 791. Etter Risa sitt syn står RFK til rest med kr 360 238. Det er opplyst at RFK har godkjent Risa sitt oppsett over tap, men ved bruk av eit skjønn har RFK likevel redusert medgått interne timar med 20 %. Risa har grunngjeve det med at talet på interne timar ikkje var godt nok dokumentert, og at ein timepris på kr. 800 heller ikkje var dokumentert. Risa på si side meiner at det har gått med ein del ressursar internt til arbeidet med tilbod og forhandlingar som det ikkje er mogeleg å dokumentere fullt ut. Alt administrativt arbeid internt vert ikkje nedteikna i timelister, men det har likevel gått med ei omfattande arbeidsmengde til utforming av tilbod og forhandlingar. Det er ikkje grunnlag for ein reduksjon på bakgrunn av eit skjønn.
Lagmannsretten er samde med Risa i at RFK, som har vedgått ansvar for negativ kontraktsinteresse, og som har godkjent Risa sine krav, ikkje har grunnlag for å redusere timeforbruk etter eit skjønn. Lagmannsretten finn at Risa skal verte tilkjent ytterlegare erstatning med kr 360 238. Risa har etter lagmannsretten sitt syn krav på forseinkingsrente rekna frå ein månad etter påkrav, jf. forseinkingslova § 2. Krav om erstatning for negativ kontraktsinteresse vart fremja som eit subsidiært krav i anketilsvaret og renter skal reknast av kr 3 615 913 frå 6. november 2020 til betaling av kr 3 256 533 skjedde, og til betaling skjer av kr 360 238. Lagmannsretten kan ikkje sjå at det er grunnlag for ikkje å påleggje forseinkingsrente som følgje av manglande avklaringar mellom anna knyta til om Risa ville halde fast ved sitt krav på erstatning av den positive kontraktsinteressa. Sakskostnadar Den som har vunne ei sak skal ha dekka sine sakskostnadar fullt ut, jf. tvistelova § 20-2 første ledd.
I følgje § 20-2 andre ledd er ei sak vunne «hvis parten har fått medhold fullt ut eller i det vesentlige.» Sjølv om saka har endra karakter frå å vere eit krav om at RFK si avgjerd om å avvise Risa frå anbodskonkurransen vert sett til side, til krav om erstatning, har RFK etter lagmannsretten sitt syn vunne saka i «det vesentlige». Hovudtema for lagmannsretten har vore det same som for tingretten, nemleg om Risa gjorde seg skuldig i brot på regelverket om offentlege innkjøp ved å avvise Risa frå konkurransen. Lagmannsretten har når det gjeld denne delen av tvisten gitt Risa medhald fullt ut. At Risa har vorte dømt til å betale noko meir i erstatning for tap av negativ kontraktsinteresse utgjer ein så liten del av tvisten at det ikkje endrar synet på at RFK har vunne saka i det vesentlege. Lagmannsretten legg til at det var berre spørsmål om storleiken på erstatninga av negativ kontraktsinteresse som var omtvista. RFK hadde vedgått erstatningsansvar knyta til dette punktet. Etter dette skal RFK ha dekka sine sakskostnadar for lagmannsretten fullt ut.
Lagmannsretten er ikkje i tvil om resultatet og kan heller ikkje sjå at det er andre «tungtveiende grunner» som gjer det rimeleg å frita Risa heilt eller delvis frå ansvaret for RFK sine sakskostnadar, jf. tvistelova § 20-2 tredje ledd. På vegne av RFK har advokat Hesjedal Sending lagt fram ei kostnadsoppgåve inkludert utlegg på i alt kr 391 608. Av dette er kr 367 150 salær til prosessfullmektig. Resten er utlegg. Meirverdi kjem ikkje i tillegg då RFK har frådragsrett. I tillegg kjem rettsgebyr ved anke. Det er ikkje sett fram innvendingar mot kostnadsoppgåva, og lagmannsretten vurderer kravet som nødvendig for å ivareta RFK sine interesser ved lagmannsretten si handsaming av saka. Beløpet vert lag