Hele dommen
Lagmannsretten har kome til at anken fører fram. Når det gjeld dei absolutte krava i konkurransegrunnlaget til kapasitet og redundans (K313-1), meiner lagmannsretten at det frå Telenors side ikkje er gjort truleg at det ligg føre avvik i tilbodet til Conscia. På same måte som tingretten, meiner lagmannsretten derimot at det er gjort truleg at tilbodet til Conscia ikkje oppfylte absolutte krav i K330-6, K330-9 og K330-13. I motsetnad til tingretten meiner lagmannsretten at det var mogleg for Conscia å bøta på desse avvika gjennom optimering av tilbodet etter anskaffingsforskrifta § 23- 9 andre ledd. Lagmannsretten har såleis kome til at Telenor ikkje har gjort truleg noko hovudkrav. Kravet om mellombels åtgjerd blir etter dette ikkje tatt til følgje.
Spørsmålet om tilbodet frå Conscia hadde vesentlege avvik før optimering Argumentasjon som Telenor har gjeve avkall på i lagmannsretten I tingretten var det ei problemstilling om Conscia var kvalifisert leverandør, eller om det i realiteten var det norske selskapet Conscia Norge AS som hadde søkt om å bli kvalifisert. Problemstillinga blei omtalt av Telenor i anketilsvaret side 2 og 15, og på bakgrunn av omtalen på side 15, samanhalde med den seinare behandlinga i lagmannsretten, oppfattar lagmannsretten at Telenor har gjeve avkall på argumentasjonen. I tingretten var det også tema om krav K330-11 i konkurransegrunnlaget var oppfylt. Telenor har ikkje argumentert med dette i lagmannsretten. Generelt om tolking av krav i konkurransegrunnlaget Som det går fram tidlegare i avgjerda, under overskrifta «Bakgrunnen for saka», er det tale om ein konkurranse om rammeavtale med Helse Sør-Øst RHF for kjøp knytt til bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi. Gjennomføringa av konkurransen er regulert av lov av 17. juni 2016 nr. 73 (anskaffingslova) og av anskaffingsforskrifta.
Verdien av kontrakten er høgare enn EØS-terskelverdien, slik at del III i anskaffingsforskrifta gjeld. Konkurransen skjedde etter reglane om konkurranseprega dialog, jf. anskaffingsforskrifta § 13-1 andre ledd, § 13-2, § 23-8 og § 23-9. Partane er usamde om det endelege tilbodet til Conscia, før optimering, oppfylte absolutte krav i konkurransegrunnlaget, slik dette var utforma i den endelege kravsspesifikasjonen av 5. november 2021. Det er tale om krav knytt til løysingar for tryggleik i den ytre brannmuren til nettverket, også omtalt som perimeterbrannmur. Det er i saka ikkje tvil knytt til tolkinga av innhaldet i sjølve tilbodet til Conscia – spørsmålet er korleis konkurransegrunnlaget skal tolkast. Om tolkinga av eit konkurransegrunnlag ved offentleg anskaffing viser lagmannsretten til LB-2020-84478, der det er uttalt: Ved tolkingen av konkurransegrunnlag er utgangspunktet hvordan en rimelig opplyst og normalt påpasselig tilbyder vil tolke det, se blant annet KOFA-2016-188.
Det følger av rettspraksis at det ved fastleggingen av innholdet i konkurransegrunnlaget må foretas en objektiv fortolkning, men at ordlyden må leses i lys blant annet av de formål som skal ivaretas, og andre reelle hensyn, se Rt-2012-1729 avsnitt 66. Også systembetraktninger og sammenhengen i kontraktsdokumentene vil kunne ha betydning, jf. Rt-2012-1729 avsnitt 67. Lagmannsretten legg dette til grunn. Det står såleis sentralt korleis ein normalt påpasseleg tilbydar vil tolka ordlyden i konkurransegrunnlaget. I kravet om «normalt påpasseleg» ligg også at tilbydaren må tolka ordlyden på ein måte som er lojal ut frå kva det er klart at oppdragsgjevaren har meint. Dette har etter lagmannsretten sitt syn klart kome til uttrykk i Rt- 2012-1729 avsnitt 102: [...] Selv om det gjelder et krav til klarhet i utformingen av konkurransegrunnlaget, kan ikke dette strekkes så langt at tilbyder ved enhver mulig uklarhet uten videre kan legge til grunn den forståelsen som er vedkommendes interesse, når det framstår som klart hva anbudsinnbyderen har ment.
En slik adgang ville kunne åpne for en uheldig jakt på uklare formuleringer og spekulasjoner i tekstutformingen.
Krav til brannmurskapasitet og redundans Telenor hevdar for det første at tilbodet til Conscia skal bli avvist fordi det ikkje oppfyller absolutte krav til brannmurskapasitet og redundans. På dette punktet har Conscia ikkje gjort endringar i det endelege tilbodet. Spørsmål om optimering er såleis ikkje tema. Det er uomstridd at konkurransegrunnlaget skildrar at modellnettet skal ha eit sentralt datasenter der brannmurane har ein kapasitet på 80 Gbps. Lagmannsretten oppfattar at Telenor er einig i at dette kravet isolert sett er oppfylt i den løysinga som er skildra i tilbodet til Conscia med tre brannmurar som kvar har ein reell kapasitet i området 31,8 – 42,4 Gbps. Kjernen i argumentasjonen til Telenor er at datasenteret i løysinga til Conscia er bygd opp med ei A-side og ei B-side, og at kravet til kapasitet ikkje vil bli oppfylt dersom ei av sidene fell ut som følgje av feil. Telenor argumenterer med at krav til redundans, det vil seia overkapasitet som sikrar oppdragsgjevaren mot funksjonsfall, ikkje er oppfylt.
Kravet til redundans er i konkurransegrunnlaget K313-1 skildra slik: The solution has devices suitable to each location class regarding capacity, robustness and redundancy. Det er frå Telenor si side ikkje hevda at konkurransegrunnlaget konkretiserer kravet til redundans utover dette. Basert på bevisføringa meiner lagmannsretten at Telenor ikkje har gjort truleg at løysinga i tilbodet til Conscia er i strid med absolutte krav som kan utleiast av K313-1. At løysinga skal vera «suitable», er etter lagmannsretten sitt syn lite konkret, og kan i mangel av nærare utdjuping vanskeleg tolkast som noko meir enn eit krav om at løysinga må vera forsvarleg knytt til kapasitet og redundans. Det er frå Telenors side ikkje ført konkrete bevis for kor truleg det er at det i det heile tatt vil oppstå funksjonsfall med løysinga til Conscia, frekvensen av eventuelle funksjonsfall eller konsekvensane av slike funksjonsfall. Krava til redundans blei omtalte i vitneforklaringa til tryggleiksarkitekt Øystein Berg, som er tilsett i Telenor.
At løysinga til Conscia etter hans syn er meir sårbar enn løysinga til Telenor, og at den burde ha vore utforma annleis, gjev etter lagmannsretten sitt syn ikkje grunnlag for å byggja på at løysinga til Conscia er uforsvarleg. I denne situasjonen meiner lagmannsretten at det må leggjast til grunn at tilbodet til Conscia oppfyller dei absolutte krava i konkurransegrunnlaget på dette punktet. Krav i K330-6, K330-9 og K330-13 For alle desse tre krava gjeld at Conscia i det endelege tilbodet baserte seg på tenester frå Cisco, men slik at det berre var lagt inn bruk av såkalla T-lisens hos Cisco, medan Telenor også hadde lagt inn C- og M-lisensar. Spørsmålet er om dette inneber at absolutte krav i konkurransegrunnlaget ikkje er oppfylte for Conscia sin del. Problemstillinga er drøfta i orskurden til tingretten frå side 7 siste avsnitt til side 13 tredje avsnitt. Lagmannsretten er einig med tingretten i at dei tre krava ikkje blei oppfylte av Conscia, og kan også slutta seg til hovudtrekka i grunngjevinga til tingretten. Tingretten viste blant anna til forklaringane til vitna Morten Olafsen, Arild Brekke og Øyvind Ellefsen.
Ingen av desse vitna blei førte i lagmannsretten. Lagmannsretten oppfattar ikkje at dei nemnde vitna på nokon måte er trekte fram som avgjerande i grunngjevinga til tingretten. Lagmannsretten finn difor ikkje grunn til å omtala nærare skilnaden i bevisføring mellom instansane. Lagmannsretten peikar på at spørsmålet om avvik frå konkurransegrunnlaget på dei omtalte punkta, i tillegg til vitneførsel, er omfattande kommentert av partane og partshjelparen i prosesskriv til lagmannsretten. Utover å visa til hovudtrekk i grunngjevinga til tingretten, finn lagmannsretten grunn til å koma med nokre supplerande merknader. Ordlyden i krav K330-6 er slik: URL Filtering The solution supports URL filtering to block access to the web sites on the public Internet that are not approved by Sykehuspartner. URL er ei forkorting for Uniform Resource Locator. URL er eit omgrep for det som kan kallast nettadresse, det vil seia adressa som ein brukar av internett må leggja inn i nettlesaren for å få tilgang til ei bestemt heimeside (eit domene). Det er på det reine at kravet i K330-6 går ut på at Sykehuspartner skal kunna hindra at brukarane
av eige nett får tilgang til sider på internett som ikkje er godtatt av Sykehuspartner. Døme på slike nettadresser kan vera adresser til sider med pornografisk innhald. Som det går fram av grunngjevinga til tingretten, blir det skilt mellom «statisk» og «dynamisk» URL-filtrering. Ved statisk filtrering skjer det kontroll opp mot konkrete URL-adresser som er lagt inn i forkant, gjerne basert på lister over nettadresser med uynskt innhald. Slike lister går det an å abonnera på frå ulike leverandørar. Ved dynamisk filtrering skjer det blokkering/kontroll av nettadresser basert på definerte kategoriar, men der den enkelte sida ikkje har blitt definert/identifisert i forkant. Cisco tilbyr ei teneste med dynamisk filtrering ved kjøp av C-lisens. Etter ordlyden i K330-6 skal løysinga støtta URL-filtrering, jf. uttrykket «supports». Basert på bevisføringa, meiner lagmannsretten at det ikkje er tvilsamt at ein normalt påpasseleg tilbydar vil oppfatta at «supports» her inneber ei løysing som inneheld dynamisk URL-filtrering som funksjonalitet.
I den tilbydde løysinga til Conscia, utan C-lisens, var det ikkje lagt inn noka form for levert teneste knytt til URL-filtrering i det heile tatt. Det var i tilbodet ikkje skildra at Conscia ville sørga for statisk URL-filtrering, til dømes gjennom abonnement på teneste med oversikt på sider med uynskt innhald. At det i løysinga til Conscia ville vera mogleg på eit seinare stadium å leggja inn statisk eller dynamisk URL-filtrering, er etter lagmannsretten sitt syn ikkje tilstrekkeleg for at vilkåret «supports» i kravsgrunnlaget er oppfylt. Det er uomstridd at Sykehuspartner i dag har dynamisk URL-filtrering, og at leverandørane blei gjort kjende med dette i dialogfasen. Det blei sendt informasjon til leverandørane om at Sykehuspartner i dag har URL- filtrering basert på lisens/teneste frå Palo Alto Networks. Lagmannsretten meiner at ein normalt påpasseleg tilbydar måtte forstå at Sykehuspartner skulle ha dynamisk URL-filtrering som funksjonalitet – ikkje berre som ein framtidig opsjon – i det modellnettet som konkurransegrunnlaget skildra.
Lagmannsretten peiker særleg på at Conscia i dialogfasen tok opp med Sykehuspartner at det i konkurransegrunnlaget var brukt ulike uttrykk for å definera krav til løysingar. Conscia viste til at konkurransegrunnlaget brukte uttrykka «contains», «includes», «supports» og «provides» om kvarandre. Conscia tok for dei respektive uttrykka opp om «kravet skal være en del av løsningen, eller om den kun skal støttes i løsningen». Til dette svarte Sykehuspartner 26. juni 2021: I utgangspunktet tenker oppdragsgiver at dette er forskjellige uttrykk for at vi ber om at funksjonene er priset inn i løsningen og at det er tilbyders ansvar å eventuelt gi uttrykk for på hvilken måte funksjonen oppfyller kravet. Bruken av begrepene det henvises til skal ikke påvirke hva som prises inn i prisskjema. [...] Lagmannsretten meiner at det i svaret låg klar informasjon frå Sykehuspartner om at bruken av uttrykket «supports» som hovudregel ikkje kunne tolkast kvalitativt annleis enn til dømes uttrykket «provides».
Samanhalde med at det var kjent at Sykehuspartner allereie hadde dynamisk URL-filtrering, meiner lagmannsretten at det er klart K330-6 stiller opp eit krav om slik filtrering. Krav K330-9 har slik ordlyd: Malware Detection & Prevention The solution offers intrusion detection and prevention capabilities in points of the network that act as perimeter for Health Trust internal security domain and sub-domains. «Malware» er programvare som er skadeleg. Lagmannsretten meiner at krav K330-9 av ein normalt påpasseleg tilbydar vil oppfattast slik at løysinga skal ha funksjonalitet knytt til å oppdaga skadeleg programvare, og til å avverja at slik programvare faktisk gjer skade, og at funksjonaliteten skal vera knytt til punkt i nettverket som har funksjon som brannmur. Lagmannsretten meiner at vurderinga av dette kravet står i same stilling for lagmannsretten som for tingretten. Tingretten sin omtale av forklaringa til vitnet Øystein Berg er dekkjande også for korleis han forklarte seg i lagmannsretten.
Vitnet Andre Lambertsen, som er engasjert som sakkunnig vitne av Conscia, hevda for sin del at ordlyden i K330-9, når ein ser bort frå overskrifta, tilseier at det berre blir stilt krav om IDS/IPS-funksjon. Det er semje om at slik funksjon vil vera oppfylt også med ein T-lisens. Lagmannsretten legg i denne samanhengen vekt på at det i dialogfasen, jf. spørsmålsrunde 14. oktober 2021, blei stilt spørsmål frå Conscia om det var feil i overskrifta til K330-9 ved at «Malware» skulle bli erstatta av «Intrusion». Lagmannsretten meiner at svaret frå Sykehuspartner ikkje gav noka støtte for at det var slik feil i overskrifta. Lagmannsretten
meiner tvert imot at ein normalt påpasseleg tilbydar måtte oppfatta at uttrykket «malware» inngjekk i dei krav som blei stilte til løysinga. Lagmannsretten legg vekt på at leverandørane var kjende med kva lisensar Helse Sør-Øst RHF allereie har i dag, og basert på dette måtte leverandørane også vera klar over at det allereie er ein funksjonalitet knytt til «malware». Lagmannsretten er såleis einig med tingretten i at Conscia ikkje oppfylte kravet fordi det ikkje inngjekk M-lisens i tilbodet. Krav K330-13 har slik ordlyd: Decryption of Encrypted Traffic The solution offers SSL/TLS traffic decryption for inspection purpose in points of the network that act as perimeter for Health Trust internal security domain. Det er semje om at K330-13 inneber eit krav om at løysinga skal kunne dekryptera datatrafikk som er kryptert, med det føremålet å kunna avdekkja i brannmuren om den krypterte trafikken er skadeleg på nokon måte for nettverket. Lagmannsretten oppfattar at det er semje om at mykje av trafikken på internett er kryptert.
Dette gjeld blant anna trafikk med sensitiv informasjon, til dømes kommunikasjon mellom finansinstitusjonar og brukarane. Samstundes er det også slik at trafikk som ikkje inneheld sensitiv informasjon, ofte er kryptert. Det er på det reine at løysinga til Conscia gjorde det mogleg å dekryptera trafikken, men at løysinga ikkje la til rette for ein funksjonalitet der deler av den krypterte trafikken ikkje blei dekryptert. Løysinga til Conscia la såleis ikkje til rette for ei filtrering av trafikken med tanke på kryptering. Lagmannsretten meiner at ein normalt påpasseleg tilbydar vil tolka ordlyden i K330-13 slik at løysinga skal innehalda funksjonalitet for filtrering av trafikken når det gjeld dekryptering. Lagmannsretten viser til at utan slik filtrering vil løysinga innebera at store mengder kryptert trafikk blir dekryptert i strid med krav til personvern, blant anna krav i GDPR.
All den tid det var klart at nettverket ville bli brukt av tilsette i Helse Sør- Øst RHF også til private føremål, meiner lagmannsretten at ein normalt påpasseleg tilbydar ville tolka inn i kravet eit krav til funksjonalitet for å oppnå ein forsvarleg praksis ut frå omsynet til personvern. Utan ein slik funksjonalitet ville løysinga vera i strid med lovbestemte krav som oppdragsgjevaren her pliktar å følgja. Lagmannsretten meiner at eit krav til funksjonalitet for filtrering må tolkast inn uavhengig av om det er slik at det i praksis er uråd å tilby tekniske løysingar som sikrar ei filtrering som er 100 % treffsikker opp mot krava i GDPR. På same måte som tingretten, legg lagmannsretten også vekt på at den løysinga som Sykehuspartner har i dag, gjer det mogleg å filtrera kva som skal bli gjenstand for dekryptering. Tingretten gav uttrykk «en viss tvil» knytt til tolkinga av K330-13. Lagmannsretten er einig i at vurderinga for K330-13 er noko meir open enn vurderinga for krav K330-6 og K330-9, men i dette ligg det ikkje at lagmannsretten har vore i reell tvil om tolkinga.
Spørsmålet om aktuelle avvik frå absolutte krav kan bøtast på ved optimering Generelt om tolkinga av anskaffingsforskrifta § 23-9 andre ledd Anskaffingsforskrifta § 23-9 har overskrifta «Avslutning av konkurransepreget dialog». Etter § 23-9 første ledd skal oppdragsgjevaren avslutta dialogen når han har «funnet de løsningene som kan oppfylle hans behov». Oppdragsgjevaren skal då invitera dei leverandørane som framleis tar del i dialogen, til å gje endelege tilbod. Etter § 23-9 første ledd siste setning skal dei endelege tilboda «inneholde alle elementene som er obligatoriske og nødvendige for å gjennomføre løsningene». Utforminga av anskaffingsforskrifta § 23-9 første ledd tilseier isolert sett at leverandørane ikkje kan endra dei endelege tilboda sine på nokon måte etter at desse er leverte. Slik er det likevel ikkje: Anskaffingsforskrifta § 23-9 andre ledd har ein særregel for konkurranseprega dialog om endring også av dei endelege tilboda. Regelen har slik ordlyd: På forespørsel fra oppdragsgiveren kan leverandørene avklare, presisere og optimere tilbudene.
Avklaringene kan ikke innebære endringer i grunnleggende sider ved tilbudene eller anskaffelsesdokumentene, inkludert behovene og kravene oppdragsgiveren har fastsatt, dersom det er sannsynlig at slike endringer fører til konkurransevridning eller forskjellsbehandling. Regelen er ei implementering av anskaffingsdirektivet (2014/24/EU) artikkel 30 nr. 6, som har slik ordlyd:
Those tenders may be clarified, specified and optimised at the request of the contracting authority. However, such clarification, specification, optimisation or additional information may not involve changes to the essential aspects of the tender or the public procurement, including the needs and requirements set out in the contract notice or in the descriptive document, where variations to those aspects, needs and requirements are likely to distort competition or have a discriminatory effect. Den norske ordlyden må tolkast ut frå ordlyden i direktivet, og dessutan i lys av føremåla med direktivet. Det er frå Telenor si side argumentert med at uttrykket «optimere» i seg sjølv utgjer ein skranke for kva endringar som kan gjerast i det endelege tilbodet. Lagmannsretten er einig i dette på det viset at ei naturleg språkleg tolking av «optimere» – eller «optimise» på engelsk – i alle fall dannar utgangspunktet for tolkinga.
Ei reint språkleg tolking tilseier at ein leverandør kan gjera endringar som inneber at tilbodet blir betre enn det var, slik at den aktuelle leverandøren stiller sterkare i konkurransen enn det han gjorde før optimering. At «optimere» inkluderer ei forbetring, blir illustrert av at det for «optimise» i den tyskspråklege versjonen er brukt uttrykket «verbessert». På den andre sida tilseier ei reint språkleg tolking av «optimere» likevel at det berre er rom for mindre forbetringar av tilbodet. Uttrykket optimering tilseier at det skjer ei spissing, eller på anna vis ei justering, som utgjer ei mindre styrking av utgangspunktet. Etter lagmannsretten sitt syn blir ei reint språkleg tolking av uttrykket «optimere» mindre sentral på bakgrunn av resten av utforminga av direktivet på det aktuelle punktet, jf. anskaffingsforskrifta § 23-9 andre ledd andre setning. Andre setning uttrykkjer i klartekst at ei optimering også kan innebera endring av grunnleggjande sider – «essential aspects» – av tilbodet, så lenge det ikkje er truleg at slike endringar fører til konkurransevriding eller forskjellsbehandling.
Lagmannsretten meiner at forbodet mot konkurransevriding og forskjellsbehandling ut frå dette blir den avgjerande skranken for kva type betring det er rom for i det endelege tilbodet. I vegleiar frå Nærings- og fiskeridepartementet (P-2017-933) heiter det i punkt 34.5.7 om § 23-9 andre ledd andre setning, inkludert vilkåret om konkurransevriding eller forskjellsbehandling: [...] Når dialogfasen er over og leverandørene har innlevert sitt endelige tilbud, er det ikke tillatt å forhandle. Etter avslutningen av dialogfasen opphører med andre ord oppdragsgiveren sin adgang til å forhandle om løsningene med leverandørene. Oppdragsgiveren bør derfor ikke avslutte dialogfasen før det er sannsynlig at det kommer til å bli gitt tilbud som kan evalueres og som besvarer oppgaven på en god måte. På forespørsel fra oppdragsgiveren kan leverandørene likevel avklare, presisere og optimere tilbudene. Oppdragsgiveren kan også ferdigforhandle kontraktsvilkårene med den valgte leverandøren for å få bekreftet finansielle forpliktelser eller andre vilkår i tilbudet.
Ved slike avklaringer eller forhandlinger gjelder det en begrensning ved at det ikke kan gjøres endringer i de grunnleggende sidene ved tilbudene eller anskaffelsesdokumentene, inkludert behovene og kravene oppdragsgiveren har fastsatt, dersom det er sannsynlig at endringene fører til konkurransevridning eller forskjellsbehandling. Når det vurderes hva som er en lovlig endring, er det sentrale vurderingstema at det ikke foretas endringer som er av en slik karakter at de kan påvirke potensielle leverandørers ønske om eller mulighet til å delta i konkurransen. Dersom endringene ville åpnet for at flere leverandører enn dem kunngjøringen rettet seg mot kunne ha deltatt i konkurransen, vil dette være tilfellet. [...] Telenor har tatt til orde for at anskaffingsforskrifta § 23-9 andre ledd må tolkast slik at det aldri kan vera rom for å bøta på eit vesentlig avvik som elles ville ha ført til avvising av tilbodet. Lagmannsretten meiner at det ikkje er grunnlag for å stilla dette opp som ein generell regel.
Så lenge det i forskrifta/direktivet ikkje er uttrykt ein slik absolutt skranke, må også optimering knytt til absolutte krav bli underlagd ei konkret vurdering opp mot vilkåra i anskaffingsforskrifta § 23-9 andre ledd, det vil seia spørsmålet om det er truleg at optimeringa fører til konkurransevriding eller forskjellsbehandling. Det er av partane ikkje vist til rettskjelder som, slik lagmannsretten ser det, gjev haldepunkt for at det ved utforminga av reglane om konkurranseprega dialog var tilsikta at oppdragsgjevaren skal ha ei kategorisk plikt til å avvisa ein leverandør som ikkje oppfyller absolutte vilkår i konkurransegrunnlaget allereie før det har skjedd ei konkret vurdering etter anskaffingslova § 23-9 andre ledd. Det er på det reine at det ikkje er mogleg for oppdragsgjevaren å tildela kontrakt til ein leverandør som ikkje oppfyller absolutte krav, men lagmannsretten meiner at det ikkje er grunnlag for å tolka reglane slik at denne
typen avvik – uavhengig av dei nærare omstenda – aldri kan bli bøta på ved optimering. Oppdragsgjevaren må kunna tillata optimering når dette i den konkrete saka ligg innanfor det handlingsrommet som følgjer av anskaffingslova § 23-9 andre ledd andre setning, tolka i lys av dei sentrale føremåla med regelverket. Eit moment som tilseier ei slik løysing, er at det i saker med konkurranseprega dialog kan vera relativt stor differanse i arten av dei krava som oppdragsgjevaren har definert som absolutte. Det kan vera tale om grunnleggjande kvalifikasjonskrav til leverandøren når det til dømes gjeld formell sertifisering, men det kan også vera tale om val av detaljar i leveransen som framstår noko meir tilfeldig at har blitt definert som absolutt krav. Eit anna moment som tilseier fleksibilitet ved tolkinga, er at det kan vera stor variasjon når det gjeld årsakene til at det har oppstått vesentlege avvik. Det kan vera tale om avvik som leverandøren har lagt inn i tilbodet med hensikt, men det kan også vera tale om avvik som skuldast feiltolking eller anna mistak der det er relativt lite å klandra leverandøren.
Slike moment vil vera av relevans opp mot ei vurdering av om det ligg føre konkurransevriding eller forskjellsbehandling. Telenor har trekt fram anskaffingsforskrifta § 24-10 andre ledd om i kva tilfelle oppdragsgjevar kan utsetja ei avgjerd om avvising av ein leverandør. Regelen har slik ordlyd: Oppdragsgiveren kan utsette avgjørelsen om avvisning til han har foretatt eventuelle avklaringer etter § 23-5. I en konkurranse med forhandling, konkurranse om innovasjonspartnerskap eller konkurransepreget dialog kan oppdragsgiveren utsette avgjørelsen om avvisning etter § 24-8 første ledd bokstav a og c eller annet ledd til han har avsluttet forhandlingene eller dialogen. I siste setning er det uttalt at ei avgjerd om avvising kan bli utsett i tilfelle omtalt i § 24-8 første ledd bokstav a og c. Det er derimot ikkje vist til bokstav b, som nettopp gjeld tilbod som har «vesentlige avvik fra anskaffelsesdokumentene». Telenor har argumentert med at dette tilseier at avgjerd om avvising på dette grunnlaget skal skje tidleg, før ein kjem så langt at optimering av eit endeleg tilbod er tema.
Lagmannsretten meiner at anskaffingsforskrifta § 24-10 andre ledd ikkje kan tolkast til støtte for at absolutte krav aldri kan bøtast på ved optimering. Sjølv om ordlyden i § 24-10 andre ledd ikkje viser til § 24-8 første ledd bokstav b om vesentlige avvik, er det uklart om det blei tatt sikte på å regulera desse typetilfella. Lagmannsretten meiner at eit obiter dictum i KOFA-2021-2139 avsnitt 38 gjev støtte for dette. Lagmannsretten meiner at det faktum at det er gjeve ein generell særregel om optimering av endelege tilbod ved konkurranseprega dialog uansett tilseier at det er lite naturleg å tolka anskaffingsforskrifta § 24-10 andre ledd slik Telenor argumenterer for. At det i anskaffingsdirektivet frå 2004 blei brukt uttrykket «fine-tuned» for det som i 2014-direktivet er omtalt som «optimised», er etter lagmannsretten sitt syn heller ikkje noko argument mot at det er rom for å avbøta vesentlege avvik. Lagmannsretten oppfattar at det i juridisk teori er ulike syn på i kva grad endringa frå «fine- tuned» til «optimised» tilsikta ei reell utviding av rammene for å gjera endringar.
Det blei i eldre juridisk teori også argumentert for at «fine-tuned» gav rom for betring av tilbodet. Lagmannsretten viser her til Arrowsmith m.fl.: Competitive dialogue in EU procurement
(2012) side 110: Another question is whether amendments are allowed for the purpose not of improvement but correction of error, even when the amendment might enable the tenderer to introduce improvements and/or present opportunities for abuse (including by the procuring entity supplying information on other tenders). This may occur, for example, when the tenderer has submitted a non-compliant offer, perhaps because of error in understanding the specification, and wishes now to bring the offer into compliance and to make corresponding adjustments (for example to price); or where there are inconsistencies or errors in the tender, but the correct content of the tender is not clear on its face. Even if the contracting authority cannot permit such amendments in open or restricted procedures (which is not clear), it is submitted that it may do so in competitive dialogue within the concept of ‘clarification’ under Article 29(6) or ‘fine-tuning’ (in the case of noncompliant tenders), on the basis that the complexity of the procurement and hence the greater potential for error warrants a more flexible approach.
Lagmannsretten tolkar dette slik at det blei tatt til orde for at også omgrepet «fine-tuned» opna for at ein leverandør i denne fasen i prinsippet kunne avbøta vesentlege avvik som elles ville ha ført til avvising. Lagmannsretten viser også til Arrowsmith: The law of Public and Utilities Procurement: Regulation in the EU and UK
(2014) side 925
As to the correction of a tender that is non-compliant not because of an error but because of an intentional qualification there is probably no possibility for the contracting authority to allow a correction in open and restricted procedures and it is submitted that there is no reason why the position should be different in competitive dialogue. Lagmannsretten meiner at det siste sitatet, motsetnadsvis, gjev støtte for at det i prinsippet er mogleg å bøta på brot på absolutte vilkår ved konkurranseprega dialog, med ein reservasjon for tilfelle der det på tilbodsstadiet faktisk var tiltenkt frå leverandøren si side at det aktuelle kravet ikkje skulle bli oppfylt. Når det gjeld retningslinene for den konkrete vurderinga etter anskaffingsforskrifta § 23-9 andre ledd andre setning, meiner lagmannsretten som nemnt innleiingsvis under dette avsnittet at føremålet med regelverket om offentleg anskaffing, og særskilt reglane om konkurranseprega dialog, står sentralt. Lagmannsretten viser til anskaffingslova § 1, som skildrar føremålet med lova på denne måten: Loven skal fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser.
Den skal også bidra til at det offentlige opptrer med integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. I NOU 2014:4 uttalte eit fleirtal av medlemmene i forenklingsutvalet at det var ikkje grunn til at lova skulle omtala likebehandling som eit sjølvstendig føremål med lova. Det heiter i NOU 2014:4 side 68: Flertallet ser det slik at likebehandling vanskelig kan ses som et formål med anskaffelsesregelverket. Det er ikke behovet for eller ønsket om å behandle leverandørene likt som er bakgrunnen for at vi har anskaffelsesregler, verken på EU/EØS-nivå eller på nasjonalt nivå. Likebehandling er imidlertid et meget viktig virkemiddel for å oppnå både et felles indre marked med fri flyt og konkurranse i EU/EØS-området og effektiv bruk av samfunnets ressurser. Et krav om likebehandling sikrer at oppdragsgivere ikke hindrer utenlandske leverandører tilgang til det norske markedet, at oppdragsgivere ikke favoriserer enkelte leverandører, og at det offentlige får «best value for money».
I anskaffingslova § 4 er det i samsvar med dette definert grunnleggjande plikter for oppdragsgjevaren, blant anna plikt til likebehandling: Oppdragsgiveren skal opptre i samsvar med grunnleggende prinsipper om konkurranse, likebehandling, forut