LB-2022-60123: Optimering i konkurransepreget dialog

Bakgrunnen for saka Saka gjeld krav om mellombels åtgjerd for å hindra at Sykehuspartner HF (Sykehuspartner) inngår kontrakt med det danske selskapet Conscia A/S (Conscia) etter reglane om offentleg anskaffing. Hovudkravet i saka er at Conscia skal bli avvist frå konkurransen fordi tilbodet til selskapet ikkje oppfylte absolutte krav. For det tilfellet at hovudkravet er gjort truleg, er partane samde om at andre vilkår for mellombels åtgjerd er oppfylte, inkludert kravet om sikringsgrunn. Helse Sør-Øst RHF er eit regionalt helseføretak, jf. lov om helseforetak m.m. av 15. juni 2001 nr. 93 § 2 andre ledd. Den 20. oktober 2020 kunngjorde Helse Sør-Øst RHF konkurranse om kontrakt for «Modernisering av nett i Helse Sør-Øst». Oppdragsgjevar i konkurransen var Sykehuspartner, som er eit eige helseføretak i Helse Sør-Øst RHF. I konkurransegrunnlaget punkt 1.3 går det fram at Helse Sør-Øst RHF har ansvaret for spesialisthelsetenestene i Agder, Vestfold og Telemark, Viken, Oslo og Innlandet. Konkurransegrunnlaget punkt 1.4 skildrar anskaffinga når det gjeld omfang og føremål.

Det heiter blant anna: [...] Sykehuspartner drifter, forvalter og utvikler IKT-infrastrukturen til alle sykehusene i HSØ. Sykehuspartner har iverksatt en rekke initiativ for oppgradering og modernisering av denne infrastrukturen. Formålet med moderniseringen er å sikre at infrastrukturen fortsatt vil kunne tilby og understøtte de tjenestene og funksjonene som en moderne helsetjeneste etterspør og forventes å ville etterspørre i årene som kommer. I moderniseringen vil det også være viktig å opprettholde og tilrettelegge for en videre sikker og effektiv drift og forvaltning av IKT-infrastrukturen, både økonomisk og operasjonelt. [...] Det går fram at føremålet med konkurransen er å etablera ein rammeavtale for kjøp av nettverksutstyr (maskinvare og programvare) med tilhøyrande vedlikehaldsteneste, prosjektteneste, driftshjelp og «generell bistandsplikt». Rammeavtalen har ei lengd på fire år, med opsjon for utviding to gonger med ei ramme på eitt år ved kvar utviding. Rammeavtalen skal ha underavtalar for kjøp, vedlikehald og oppdrag m.m. Partane er samde om at estimert verdi av kontrakten er 1,4 milliardar kroner.

Konkurransen blei gjennomført etter reglane om konkurranseprega dialog, jf. forskrift av 23. august 2016 nr. 974 (anskaffingsforskrifta) § 23-8. Sykehuspartner mottok søknad frå fem leverandørar om å delta i konkurransen. Av desse blei NetNordic Norway AS, Telenor Norge AS (Telenor) og Conscia valde ut til å delta. I tidsrommet frå 2. februar 2021 til 5. november 2021 blei det gjennomført dialogfase, jf. anskaffingsforskrifta § 23-8 andre ledd, med desse tre leverandørane. Det blei i dialogfasen halde til saman 165 møte mellom Sykehuspartner og leverandørane (55 møte per leverandør). Leverandørane stilte ei rekkje spørsmål til konkurransegrunnlaget, kom med løysingforslag og prøvetilbod. Dette skjedde i fleire rundar, og Sykehuspartner utarbeidde i desse rundane også nye versjonar av konkurransegrunnlaget. Det endelege konkurransegrunnlaget var klart 5. november 2021, og leverandørane fekk då frist til 15. november 2021 for endelege tilbod. Krava i konkurransegrunnlaget var delte inn i absolutte krav (A-krav) og evalueringskrav (B- og C-krav). Konkurransegrunnlaget skildra tildelingskriteria.

Leverandørane skulle bli vurderte både ut frå pris og kvalitet. Sidan det var tale om ein langsiktig rammeavtale – der det ikkje var avklart kva konkrete innkjøp Sykehuspartner seinare ville gjera under rammeavtalen – skulle leverandørane gje tilbod basert på eit såkalla «modellnett». Modellnettet var definert i konkurransegrunnlaget, og definisjonen var basert på Sykehuspartner si vurdering av kva som var representativt for den infrastrukturen som føretaket planla å kjøpa, byggja og vedlikehalda. Modellnettet var såleis ein konstruksjon for å oppnå eit grunnlag for å samanlikna tilboda til dei ulike leverandørane. Sykehuspartner vurderte i tidsrommet etter 15. november 2021 dei endelege tilboda, og gjennomførte avklaringar med alle dei tre leverandørane. Sykehuspartner tok då opp med Conscia dei løysingane som var valde for nokre av krava i kapittel 3.3 i konkurransegrunnlaget, som hadde overskrifta «External Access and

Perimeter Security Requirements», det vil seia blant anna krav knytt til brannmurar, som har til oppgåve å sikra oppdragsgjevaren mot skade påført gjennom ekstern kommunikasjon, i praksis kommunikasjon på internett. Tilbodet frå Conscia var for dei aktuelle punkta basert på bruk av løysingar levert av verksemda Cisco. Sykehuspartner peikte på at tilbodet var basert på bruk av lisensnivået T hos Cisco i staden for lisensnivået T, supplert med M og C. T står for «Threat», medan M står for «Malware» og C står for «Content». Sykehuspartner stilte spørsmål ved korleis Conscia meinte at alle krava i konkurransegrunnlaget ville bli oppfylte aleine ved lisensnivå T. I svaret frå Conscia blei det vist til munnleg og skriftleg dialog som selskapet hadde hatt med Sykehuspartner, og det blei hevda at lisensnivå T oppfylte dei absolutte krava i konkurransegrunnlaget. I svaret heitte det like fullt: [...] Om Leverandøren har misforstått avklaringen er dette svært beklagelig, vi ønsker å gi Kunden de priser og lisenser som er forventer så korrekt som mulig.

Hvis ønskelig kan vi korrigere priser som inkluderer anti-malware lisenser. [...] Det er uomstridd at Conscia etter dette endra tilbodet, slik at det blei basert på lisensnivå M og C, i tillegg til T. Partane er samde om at endringa førte til at tilbodet frå Conscia blei om lag 8,5 millionar kroner dyrare. Den 3. januar 2022 tildelte Sykehuspartner kontrakt til Conscia. Den estimerte prisen i tilbodet var 1,484 milliardar kroner. Dette var om lag 200 millionar kroner lågare enn tilbodet frå Telenor, som blei vurdert som nest beste leverandør. Den 10. januar 2022 klaga Telenor over tildelinga. Telenor argumenterte med at Conscia skulle ha blitt avvist frå konkurransen. Klagen blei ikkje tatt til følgje av Sykehuspartner. Den 17. januar 2022 fremja Telenor krav om mellombels åtgjerd i tingretten. Dette var innan fristen etter anskaffingsforskrifta § 25-3, slik at Sykehuspartner blei avskoren frå å inngå avtale med Conscia fram til kravet om mellombels åtgjerd var avgjort, jf. anskaffingsforskrifta § 25-3 andre og fjerde ledd. Sykehuspartner hevda at vilkåra for mellombels åtgjerd ikkje var oppfylte.

Conscia hadde status som partshjelpar i tingretten, jf. tvistelova § 15-7 første ledd bokstav a. Den 10. mars 2022 sa Buskerud tingrett orskurd, som etter retting har slik slutning:

1. Sykehusinnkjøp HF forbys å inngå kontrakt om modernisering av nett i Helse Sør-Øst med Conscia A/S inntil det er rettskraftig avgjort om tildelingen av kontrakt er foretatt i henhold til regelverket om offentlige anskaffelser.
2. Sykehuspartner HF betaler kr 800 132 – åttehundretusenetthundreogtrettitokroner – i sakskostnader til Telenor Norge AS innen to uker etter forkynning av denne kjennelsen.

Lagmannsretten oppfattar at det framleis er ein skrivefeil i slutninga punkt 1 ved at det står «Sykehusinnkjøp» i staden for Sykehuspartner.

Sykehuspartner anka orskurden til Borgarting lagmannsrett i fråsegn datert 1. april 2022. Anken gjeld bevisvurderinga og rettsbruken. Conscia kom i prosesskriv 18. april 2022 med fråsegn om partshjelp også for lagmannsretten. Ingen av partane hadde merknader til dette, og partshjelp blei tillate i brev frå tingretten 25. april 2022. Telenor kom med anketilsvar 22. april 2022. Ankesaka kom inn til lagmannsretten 25. april 2022. Etter at saka kom inn til lagmannsretten, kom begge partane og partshjelparen med fleire nye prosesskriv. I brev 20. mai 2022 opplyste lagmannsretten at etter ei førebels vurdering låg det an til at ankesaka ville bli behandla skriftleg i samsvar med hovudregelen i tvistelova § 29-15 første ledd.

I kvar sine prosesskriv 20. juni 2022 opplyste Sykehuspartner og Telenor at dei vurderte at ankesaka var klar til å bli avgjort. Dette var også uttrykt i tidlegare prosesskriv frå begge partar i månadsskiftet mai/juni 2022, men i første halvdel av juni 2022 blei det like fullt utveksla fleire nye prosesskriv.

Ved brev 7. juli 2022 vedtok lagmannsretten at det skulle haldast munnlege forhandlingar i saka, jf. tvistelova § 29-15 andre ledd. Det blei av lagmannsretten presisert at forhandlingane skulle vera eit supplement til det skriftlege materialet i saka.

Munnlege forhandlingar blei haldne 15. og 16. august 2021 i Borgarting lagmannsrett sine lokale i Oslo. Tre vitne forklarte seg. Nærare detaljar om bevisføringa i forhandlingane går fram av rettsboka.

Partane og partshjelparen sitt syn på saka Hovudtrekk i argumentasjonen til Sykehuspartner Sykehuspartner har ikkje plikt til å avvisa tilbodet til Conscia. For det første er det slik at det endelege tilbodet til Conscia, før det blei optimert gjennom ei endring av lisensnivået, oppfylte dei absolutte krava i konkurransegrunnlaget. Konkurransegrunnlaget sine krav i punkt K330-6, K330-9 og K330-13 var oppfylte sjølv om tilbodet var basert berre på T-lisens. Det er ikkje avgjerande at intensjonen til Sykehuspartner var å utforma konkurransegrunnlaget slik at leverandørar som baserte seg på Cisco som underleverandør, skulle tilby også Mog C-lisensar. Intensjonen kom ikkje klart til uttrykk. Konkurransegrunnlaget kan like gjerne tolkast slik Conscia gjorde, og ei uklar utforming skal ikkje ramma leverandøren, jf. anskaffingsforskrifta § 14-1 femte ledd. Konkurransegrunnlaget skal tolkast objektivt. Spørsmålet er korleis ein normalt forstandig leverandør oppfattar dokumenta i konkurransegrunnlaget. Eit uklart utforma minstekrav gjev ikkje grunnlag for å avvisa ein leverandør.

I dialogmøte 25. oktober 2021 mellom Sykehuspartner og Conscia skjedde det ei misforståing, utan at Conscia kan klandrast. Tilbodet til Conscia har heller ikkje noko vesentleg avvik knytt til kravet om ein brannmurskapasitet på 80 Gbps og/eller kravet til redundans, jf. konkurransegrunnlaget punkt K313-1. Det er ikkje stilt noko krav om at løysinga ved utfall av ein node, eller utfall av ei linje, skal ha ein kapasitet på 100 %. Det er i konkurransegrunnlaget ikkje stilt noko spesifikt krav til redundans ved kvar lokasjon. Sykehuspartner sluttar seg elles til Conscia sin argumentasjon for kvifor tilbodet (før optimering) oppfylte det absolutte krava i konkuransegrunnlaget. For det andre – for det tilfellet at lagmannsretten meiner at endringa i lisensnivå var naudsynt for å oppfylla dei absolutte krava – skjedde endringa i lisensnivå i samsvar med regelen i anskaffingsforskrifta § 23-9 andre ledd om optimering. Uttrykket «optimering» inneber språkleg sett at det også er rom for ei betring av tilbodet på dette stadiet. Tidlegare var ordlyden at tilbodet kunne bli «fine-tuned».

Endringa av ordlyden til «optimised» innebar eit tilsikta ynske om at oppdragsgjevaren skulle få større handlingsrom. Endringa i lisensnivå utgjer ikkje noka endring av grunnleggjande sider ved tilbodet til Conscia, og det er uansett ikkje tale om ei endring som fører til konkurransevriding eller forskjellsbehandling. Dei absolutte vilkåra i konkurransegrunnlaget må vera oppfylte for at oppdragsgjevaren kan tildela kontrakt, men regelverket kan ikkje tolkast slik at oppdragsgjevar også er prinsipielt avskoren frå å gje ein leverandør høve til å fjerna eit vesentleg avvik gjennom optimering før tildelinga har skjedd. Absolutte krav kan bli bøta på gjennom optimering. Til samanlikna er det ved konkurranse med forhandling høve til å forhandla bort eit vesentleg avvik ved at leverandøren gjev avkall på avviket i forhandlingsfasen, jf. KOFA-2021-2139 avsnitt 38. Regelen om optimering er særeigen for anskaffing ved konkurranseprega dialog. Konkurranseprega dialog blir brukt der det er tale om komplekse anskaffingar, der det er høge kostnader knytt til gjennomføringa av konkurransen.

Ved konkurranseprega dialog er det endelege tilbodet også det første bindande tilbodet som blir levert. Særregelen om optimering av tilbodet må tolkast på denne bakgrunnen. Conscia trudde at dei absolutte vilkåra var oppfylte ved bruk av T-lisens. Selskapet hadde også grunn til å oppfatta situasjonen slik, ut frå den dialogen som Conscia hadde med Sykehuspartner. Det er tale om ei misforståing/feiltolking som må kunna rettast opp gjennom optimering. Dette er i samsvar med dei sentrale omsyna som ligg bak reglane i anskaffingsforskrifta, ikkje minst omsynet til effektiv ressursbruk i samfunnet. Dette omsynet stod sentralt bak revisjonen i 2014 av EU-direktivet om offentleg anskaffing 2014/24/EU (anskaffingsdirektivet). Det er fleire omstende som tilseier at endringa i lisensnivå må reknast som ei mindre justering av tilbodet, sjølv om det var tale om absolutte krav. Endringa førte til at tilbodet berre blei 8,5 millionar kroner dyrare. Dette var mindre enn 0,6 % av evalueringssummen, og gav ingen utslag for vurderinga av leverandørane sidan differansen i evalueringssum mellom Conscia og Telenor var på ca. 200 millionar kroner.

I tillegg kjem at endringa i lisensnivå ikkje var avgjerande for at Sykehuspartner kunne velja ei løysing med høgare lisensnivå. Conscia var uansett i stand til å levera ytingar basert også på M- og C-lisensar, og Sykehuspartner kunne ha gjort innkjøp av dette også basert på tilbodet slik det var før optimering. Dei aktuelle løysingane/lisensane var «hyllevare» som gjekk inn i standardsortimentet til Cisco, som Conscia hadde tilgang til. At M- og C-lisensar ikkje var tatt inn i prisinga av modellnettet, var såleis ikkje til hinder for at Conscia seinare leverte løysingar basert på desse lisensane. Conscia var fullt ut i stand til å levera i samsvar med dei absolutte krava i konkurransegrunnlaget. Sjølv om ein godtar optimering i dette tilfellet, så har konkurransen skjedd på like vilkår. Det er ikkje slik at Conscia får ein fordel som dei andre tilbydarane ikkje har fått. Optimeringa sørgde tvert imot for at tilbydarane fekk høve til å konkurrera på like vilkår. Det er lagt ned slik påstand:

1. Begjæringen om midlertidig forføyning tas ikke til følge.
2. Sykehuspartner HF tilkjennes sakskostnadene for tingrett og lagmannsrett.

Hovudtrekk i argumentasjonen til Conscia Før tilbodet til Conscia blei levert, tok selskapet opp med Sykehuspartner korleis krava i konkurransegrunnlaget K330-6, K330-9 og K330-13 skulle oppfattast. I dialogmøte 25. oktober 2021 opplyste Conscia at selskapet meinte at det ikkje var naudsynt med C- og M-lisensar. Conscia oppfatta at Sykehuspartner slutta seg til dette synspunktet, men i ettertid er det avklart at det her skjedde ei misforståing. Uavhengig av korleis ein tolkar dei nemnde krava i konkurransegrunnlaget, er det på det reine at Sykehuspartner kunne ha tinga leveranse med C- og M-lisensar frå Conscia. Det var tale om løysingar som Conscia hadde tilgang til gjennom Cisco. Så lenge dette var situasjonen, kunne Conscia levera i samsvar med dei absolutte vilkåra i konkurransegrunnlaget. Det er då ikkje tale om noko vesentleg avvik. Conscia og Telenor kunne levera akkurat dei same produkta. Ei rett tolking av konkurransegrunnlaget inneber uansett at dei absolutte vilkåra blir oppfylte ved bruk av Tlisens. Ordlyden i konkurransegrunnlaget tilseier dette.

Det er ikkje grunnlag for ei utvidande tolking av ordlyden basert på vage vurderingar av føremålet med anskaffinga. Tilbodet med T-lisens oppfylte krava til tryggleik og effektivitet. Krav K330-6 må tolkast slik at det skal bli tilbode ei løysing som støttar URL-filtrering. T-lisensen har funksjonar som støttar slik filtrering. Det er i K330-6 ikkje stilt krav om dynamisk filtrering. Sykehuspartner kunne uansett oppnå dynamisk filtrering ved å abonnera på tenester/lister, eller ved å laga sine eigne lister og oppdatera desse dynamisk. Krav K330-9 må tolkast slik at det ikkje blir stilt krav til anti-malware lisens. At ordet «malware» står i overskrifta, kan ikkje overstyra innhaldet i sjølve teksten i skildringa av kravet. Det er stilt krav om Intrusion Detection System og Intrusion Prevention System (IDS/IPS). Slike krav dekkjer T-lisensen. Conscia stilte i dialogfasen spørsmål om tolkinga av kravet, men svaret frå Sykehuspartner gav inga eintydig avklaring. Conscia oppfatta at Sykehuspartner i dialogmøte 25. oktober 2021 stadfesta at det ikkje var krav om M-lisens.

Krav K330-13 kan ikkje tolkast slik at det er eit vilkår at ei dekryptering også skal innebera filtrering. Reglane i personvernforordninga, General Data Protection Regulation (GDPR) påverkar ikkje tolkinga av K330-13. Ei løysing med T-lisens er uansett eigna til å vareta regelverket knytt til personvern, inkludert GDPR. Det er også eit poeng at heller ikkje bruk av C-lisens vil sikra at Sykehuspartner oppfyller vilkåra etter GDPR. Det er uansett uklart korleis krava K330-6, K330-9 og K330-13 skal tolkast, og i denne situasjonen må ein godta alle rimelege tolkingar av krava. At vilkår er uklare, er oppdragsgjevaren sin risiko. Sidan det er tale om absolutte krav, må det stillast ekstra strenge krav til klar utforming. Krav K313-1 til redundans er oppfylt i tilbodet til Conscia. Alternativt blir det gjort gjeldande at det ikkje ligg føre grunnlag for avvising fordi dei absolutte vilkåra har blitt oppfylte basert på endringane som skjedde gjennom optimering. Det er lagt ned slik påstand:

Telenor Norge AS dekker Conscia A/S sine sakskostnader for tingretten og lagmannsretten.

Hovudtrekk i argumentasjonen til Telenor Tilbodet til Conscia oppfylte ikkje absolutte vilkår i konkurransegrunnlaget, og skulle difor ha blitt avvist. Sykehuspartner kan ikkje lovleg inngå rammeavtale med Conscia. Det er Sykehuspartner sjølv som i konkurransegrunnlaget har definert kva som er absolutte krav til leverandørane. Dette er krav Sykehuspartner vurderer som så viktige at dei må vera oppfylte, og konsekvensen av manglande oppfylling er avvising. Dette er uttalt direkte i konkurransegrunnlaget, og følgjer av anskaffingsforskrifta § 24-8 første ledd bokstav b. Det er også naturleg at Sykehuspartner definerte vilkåra i K330-6, K330-9 og K330-13 som absolutte. Det er tale om krav knytt til perimeter-brannmurane, noko som er heilt sentralt for tryggleiken i eit nettverk. Ved tolkinga av dei absolutte vilkåra i konkurransegrunnlaget er rett vurderingstema kva ein «rimelig opplyst og normalt påpasselig» tilbydar ville ha bygd på, jf. LB-2020-84478. Tolkinga skjer med utgangspunkt i ordlyden, men det skal også leggjast vekt på føremålet, andre reelle omsyn, systemomsyn og samanhengen i kontraktsgrunnlaget.

Tolkinga byr i dette tilfellet ikkje på slik tvil at utfallet kan bli annleis enn avvising. Det må leggjast vekt på at det under konkurransen blei gjort kjent for leverandørane at den eksisterande infrastrukturen til Sykehuspartner er basert på funksjonalitet som svarar til C- og M-lisensane til Cisco. Det gjev ikkje meining å tolka konkurransegrunnlaget slik at modellnettverket skal ha ein infrastruktur med dårlegare eigenskapar enn det Sykehuspartner har i dag. Det gjekk fram at sentrale føremål med anskaffinga var å sikra meir kostnadseffektiv drift og forvaltning, og tilstrekkeleg informasjonstryggleik. Helse Sør-Øst RHF handterer store mengder sensitive data. Krav K330-6 må tolkast slik at løysinga skal byggja på dynamisk URL-filtrering. Dette krev C-lisens når løysinga er basert på produkt frå Cisco. URL-filtrering blir i bransjen omtalt som lisensunderlagd, dynamisk filtrering – i motsetnad til manuell URL-blokkering. Manuell URL-blokkering i perimeter-brannmurane er ein grunnleggjande funksjonalitet som alle relevante brannmurar vil ha.

Ei tolking av K330-6 der kravet berre er manuell URL-blokkering, slik Sykehuspartner og Conscia hevdar, gjev inga meining. Krav K330-9 gjeld vern mot skadeleg programvare, til dømes datavirus. I overskrifta til kravet er omgrepet «Malware Detection» brukt. Dette krev M-lisens. Det er ikkje riktig, slik Sykehuspartner og Conscia hevdar, at IPS/IDS-funksjonalitet er tilstrekkeleg etter dette kravet. Sistnemnde funksjonalitet kan berre blokkera visse typar angrep basert på statiske lister. Eventuell tvil om tolkinga av K330-9 blei uansett avklart under konkurransen. På spørsmål frå Conscia om det var feil overskrift for krav K330-9, blei dette avkrefta av Sykehuspartner. Krav K330-13 gjeld dekryptering av kryptert trafikk. Det må skje ei dekryptering for å undersøka om trafikken utgjer ein risiko for tryggleiken i nettverket. Dekrypteringa inneber at helseføretaket blir «behandlingsansvarlig» etter definisjonane i GDPR. Krava i GDPR er berre mogleg å etterleva dersom noko av trafikken blir ekskludert frå dekryptering. Slik innhaldsfiltrering av trafikken krev C-lisens.

At det blir stilt krav om C-lisens, er den einaste tolkinga av kravet som oppfyller norsk lov, og tolkinga kan då ikkje vera tvilsam. Tilbodet til Conscia oppfyller heller ikkje krav i K313-1 til redundans. Ved ei alvorleg hending av typen brann/straumbrot, inneber løysinga i tilbodet at ein risikerer å stå igjen med berre ein brannmur med ein kapasitet på mellom 31,8 og 42,4 Gbps. Føremålet med krav til redundans er å halda oppe det same funksjonsnivået. Dei vesentlege avvika i tilbodet kan ikkje avhjelpast ved optimering. Regelen om optimering i anskaffingsforskrifta § 23-9 andre ledd tillét ikkje slike endringar. Når det er tale om vesentlege avvik, er ein utanfor rammene for optimering. Ved konkurranseprega dialog er det i dialogfasen stort rom for å oppnå alle naudsynte avklaringar og presiseringar mellom oppdragsgjevar og leverandør. Det er difor ikkje noko større behov for å kunna gjera endringar etter at tilbodet er levert inn enn det som elles gjeld ved anskaffingar. Det er Sykehuspartner som oppdragsgjevar som sjølv definerer kva avvik som skal reknast som vesentlege.

Oppdragsgjevar må her ta konsekvensane av dei val som er gjort.

Etter anskaffingsforskrifta § 23-9 første ledd er det ein føresetnad at det endelege tilbodet i ein konkurranseprega dialog skal innhalda alle elementa som er obligatoriske og naudsynte for å gjennomføra løysingane. Ordlyden tilseier at det ikkje er mogleg å optimera bort vesentlege avvik. Etter anskaffingsforskrifta § 24-10 første ledd bokstav b har oppdragsgjevar plikt til å avvisa tilbod som har vesentlege avvik. Det er i anskaffingsforskrifta § 24-10 andre ledd, som gjeld utsett avgjerd om avvising, ikkje vist til bokstav b om vesentlege avvik. Konsekvensen må vera at det ikkje er mogleg å endra eit endeleg tilbod på ein måte som inneber at eit vesentleg avvik blir fjerna. Dette blir underbygd av rettleiar til reglane utarbeidd av departementet. Utsegner i frå KOFA i sak 2021/2139 gjev ikkje grunnlag for ei anna vurdering. Omsynet til likebehandling, og til at aktørane skal kunna vurdera premissane for konkurransen på førehand, tilseier med tyngde at ein leverandør ikkje skal kunna retta opp absolutte avvik etter fristen for endeleg tilbod.

Conscia gjorde eit medvite val om ikkje å tilby M- og C-lisensar, og dette blei gjort for å kunna tilby ein lågare pris. Det er ikkje tale om ein utilsikta feil, eller om ei presisering av noko som er uklart. Dersom ein tillét optimering i tilfellet til Conscia, vil i praksis alle avvik kunna bli optimert bort. Det inneber utvatning av absolutte vilkår. Då ordlyden i direktivet blei endra frå «fine-tuned» til «optimised», var det ikkje tilsikta noka vesentleg endring av innhaldet. At lisensnivået blei endra, inneber endring av ei grunnleggjande side ved tilbodet, og endringa fører også til konkurransevriding og forskjellsbehandling. Det kan ikkje leggjast vekt på at Sykehuspartner under rammeavtalen kan kjøpa produkt frå heile produktkatalogen til leverandøren, inkludert lisensane frå underleverandøren Cisco. Konkurransegrunnlaget stilte absolutte krav til den løysinga som skulle liggja til grunn for evalueringa. At feilen knytt til produkt kan avhjelpast på eit seinare tidspunkt, under gjennomføringa av rammeavtalen, er ikkje relevant.

Det vil i mange tilfelle vera mogleg å avhjelpa absolutte avvik i ettertid, men dette er ikkje relevant for avvisingsspørsmålet. Det er også irrelevant at endringa ikkje førte til høgare auke i evalueringssummen enn ca. 8,5 millionar kroner. Det er også eit moment at leverandøren, i dette tilfellet Conscia, ikkje har noka plikt under rammeavtalen til å halda fram med å tilby samtlege produkt i dagens produktkatalog. At eit produkt kan kjøpast under ein rammeavtale, er såleis på ingen måte det same som at leverandøren har forplikta seg til å levera det same produktet som del av modellnettet. Det er lagt ned slik påstand:

1. Anken forkastes.
2. Telenor Norge AS tilkjennes sakskostnader fra Sykehuspartner og Conscia A/S som solidarisk ansvarlige.

Lagmannsretten sine merknader Resultatet til lagmannsretten Lagmannsretten har kome til at anken fører fram. Når det gjeld dei absolutte krava i konkurransegrunnlaget til kapasitet og redundans (K313-1), meiner lagmannsretten at det frå Telenors side ikkje er gjort truleg at det ligg føre avvik i tilbodet til Conscia. På same måte som tingretten, meiner lagmannsretten derimot at det er gjort truleg at tilbodet til Conscia ikkje oppfylte absolutte krav i K330-6, K330-9 og K330-13. I motsetnad til tingretten meiner lagmannsretten at det var mogleg for Conscia å bøta på desse avvika gjennom optimering av tilbodet etter anskaffingsforskrifta § 239 andre ledd. Lagmannsretten har såleis kome til at Telenor ikkje har gjort truleg noko hovudkrav. Kravet om mellombels åtgjerd blir etter dette ikkje tatt til følgje.

Spørsmålet om tilbodet frå Conscia hadde vesentlege avvik før optimering

Argumentasjon som Telenor har gjeve avkall på i lagmannsretten I tingretten var det ei problemstilling om Conscia var kvalifisert leverandør, eller om det i realiteten var det norske selskapet Conscia Norge AS som hadde søkt om å bli kvalifisert. Problemstillinga blei omtalt av Telenor i anketilsvaret side 2 og 15, og på bakgrunn av omtalen på side 15, samanhalde med den seinare behandlinga i lagmannsretten, oppfattar lagmannsretten at Telenor har gjeve avkall på argumentasjonen. I tingretten var det også tema om krav K330-11 i konkurransegrunnlaget var oppfylt. Telenor har ikkje argumentert med dette i lagmannsretten.

Generelt om tolking av krav i konkurransegrunnlaget Som det går fram tidlegare i avgjerda, under overskrifta «Bakgrunnen for saka», er det tale om ein konkurranse om rammeavtale med Helse Sør-Øst RHF for kjøp knytt til bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi. Gjennomføringa av konkurransen er regulert av lov av 17. juni 2016 nr. 73 (anskaffingslova) og av anskaffingsforskrifta. Verdien av kontrakten er høgare enn EØS-terskelverdien, slik at del III i anskaffingsforskrifta gjeld. Konkurransen skjedde etter reglane om konkurranseprega dialog, jf. anskaffingsforskrifta § 13-1 andre ledd, § 13-2, § 23-8 og § 23-9. Partane er usamde om det endelege tilbodet til Conscia, før optimering, oppfylte absolutte krav i konkurransegrunnlaget, slik dette var utforma i den endelege kravsspesifikasjonen av 5. november 2021. Det er tale om krav knytt til løysingar for tryggleik i den ytre brannmuren til nettverket, også omtalt som perimeterbrannmur. Det er i saka ikkje tvil knytt til tolkinga av innhaldet i sjølve tilbodet til Conscia – spørsmålet er korleis konkurransegrunnlaget skal tolkast.

Om tolkinga av eit konkurransegrunnlag ved offentleg anskaffing viser lagmannsretten til LB-2020-84478, der det er uttalt: Ved tolkingen av konkurransegrunnlag er utgangspunktet hvordan en rimelig opplyst og normalt påpasselig tilbyder vil tolke det, se blant annet KOFA-2016-188. Det følger av rettspraksis at det ved fastleggingen av innholdet i konkurransegrunnlaget må foretas en objektiv fortolkning, men at ordlyden må leses i lys blant annet av de formål som skal ivaretas, og andre reelle hensyn, se Rt-2012-1729 avsnitt 66. Også systembetraktninger og sammenhengen i kontraktsdokumentene vil kunne ha betydning, jf. Rt-2012-1729 avsnitt 67. Lagmannsretten legg dette til grunn. Det står såleis sentralt korleis ein normalt påpasseleg tilbydar vil tolka ordlyden i konkurransegrunnlaget. I kravet om «normalt påpasseleg» ligg også at tilbydaren må tolka ordlyden på ein måte som er lojal ut frå kva det er klart at oppdragsgjevaren har meint.

Dette har etter lagmannsretten sitt syn klart kome til uttrykk i Rt2012-1729 avsnitt 102: [...] Selv om det gjelder et krav til klarhet i utformingen av konkurransegrunnlaget, kan ikke dette strekkes så langt at tilbyder ved enhver mulig uklarhet uten videre kan legge til grunn den forståelsen som er vedkommendes interesse, når det framstår som klart hva anbudsinnbyderen har ment. En slik adgang ville kunne åpne for en uheldig jakt på uklare formuleringer og spekulasjoner i tekstutformingen.

Krav til brannmurskapasitet og redundans Telenor hevdar for det første at tilbodet til Conscia skal bli avvist fordi det ikkje oppfyller absolutte krav til brannmurskapasitet og redundans. På dette punktet har Conscia ikkje gjort endringar i det endelege tilbodet. Spørsmål om optimering er såleis ikkje tema. Det er uomstridd at konkurransegrunnlaget skildrar at modellnettet skal ha eit sentralt datasenter der brannmurane har ein kapasitet på 80 Gbps. Lagmannsretten oppfattar at Telenor er einig i at dette kravet isolert sett er oppfylt i den løysinga som er skildra i tilbodet til Conscia med tre brannmurar som kvar har ein reell kapasitet i området 31,8 – 42,4 Gbps. Kjernen i argumentasjonen til Telenor er at datasenteret i løysinga til Conscia er bygd opp med ei A-side og ei B-side, og at kravet til kapasitet ikkje vil bli oppfylt dersom ei av sidene fell ut som følgje av feil. Telenor argumenterer med at krav til redundans, det vil seia overkapasitet som sikrar oppdragsgjevaren mot funksjonsfall, ikkje er oppfylt.

Kravet til redundans er i konkurransegrunnlaget K313-1 skildra slik: The solution has devices suitable to each location class regarding capacity, robustness and redundancy. Det er frå Telenor si side ikkje hevda at konkurransegrunnlaget konkretiserer kravet til redundans utover dette. Basert på bevisføringa meiner lagmannsretten at Telenor ikkje har gjort truleg at løysinga i tilbodet til Conscia er i strid med absolutte krav som kan utleiast av K313-1. At løysinga skal vera «suitable», er etter lagmannsretten sitt syn lite konkret, og kan i mangel av nærare utdjuping vanskeleg tolkast som noko meir enn eit krav om at løysinga må vera forsvarleg knytt til kapasitet og redundans. Det er frå Telenors side ikkje ført konkrete bevis for kor truleg det er at det i det heile tatt vil oppstå funksjonsfall med løysinga til Conscia, frekvensen av eventuelle funksjonsfall eller konsekvensane av slike funksjonsfall. Krava til redundans blei omtalte i vitneforklaringa til tryggleiksarkitekt Øystein Berg, som er tilsett i Telenor.

At løysinga til Conscia etter hans syn er meir sårbar enn løysinga til Telenor, og at den burde ha vore utforma annleis, gjev etter lagmannsretten sitt syn ikkje grunnlag for å byggja på at løysinga til Conscia er uforsvarleg. I denne situasjonen meiner lagmannsretten at det må leggjast til grunn at tilbodet til Conscia oppfyller dei absolutte krava i konkurransegrunnlaget på dette punktet.

Krav i K330-6, K330-9 og K330-13 For alle desse tre krava gjeld at Conscia i det endelege tilbodet baserte seg på tenester frå Cisco, men slik at det berre var lagt inn bruk av såkalla T-lisens hos Cisco, medan Telenor også hadde lagt inn C- og M-lisensar. Spørsmålet er om dette inneber at absolutte krav i konkurransegrunnlaget ikkje er oppfylte for Conscia sin del. Problemstillinga er drøfta i orskurden til tingretten frå side 7 siste avsnitt til side 13 tredje avsnitt. Lagmannsretten er einig med tingretten i at dei tre krava ikkje blei oppfylte av Conscia, og kan også slutta seg til hovudtrekka i grunngjevinga til tingretten. Tingretten viste blant anna til forklaringane til vitna Morten Olafsen, Arild Brekke og Øyvind Ellefsen. Ingen av desse vitna blei førte i lagmannsretten. Lagmannsretten oppfattar ikkje at dei nemnde vitna på nokon måte er trekte fram som avgjerande i grunngjevinga til tingretten. Lagmannsretten finn difor ikkje grunn til å omtala nærare skilnaden i bevisføring mellom instansane.

Lagmannsretten peikar på at spørsmålet om avvik frå konkurransegrunnlaget på dei omtalte punkta, i tillegg til vitneførsel, er omfattande kommentert av partane og partshjelparen i prosesskriv til lagmannsretten. Utover å visa til hovudtrekk i grunngjevinga til tingretten, finn lagmannsretten grunn til å koma med nokre supplerande merknader. Ordlyden i krav K330-6 er slik: URL Filtering The solution supports URL filtering to block access to the web sites on the public Internet that are not approved by Sykehuspartner. URL er ei forkorting for Uniform Resource Locator. URL er eit omgrep for det som kan kallast nettadresse, det vil seia adressa som ein brukar av internett må leggja inn i nettlesaren for å få tilgang til ei bestemt heimeside (eit domene). Det er på det reine at kravet i K330-6 går ut på at Sykehuspartner skal kunna hindra at brukarane

av eige nett får tilgang til sider på internett som ikkje er godtatt av Sykehuspartner. Døme på slike nettadresser kan vera adresser til sider med pornografisk innhald. Som det går fram av grunngjevinga til tingretten, blir det skilt mellom «statisk» og «dynamisk» URL-filtrering. Ved statisk filtrering skjer det kontroll opp mot konkrete URL-adresser som er lagt inn i forkant, gjerne basert på lister over nettadresser med uynskt innhald. Slike lister går det an å abonnera på frå ulike leverandørar. Ved dynamisk filtrering skjer det blokkering/kontroll av nettadresser basert på definerte kategoriar, men der den enkelte sida ikkje har blitt definert/identifisert i forkant. Cisco tilbyr ei teneste med dynamisk filtrering ved kjøp av C-lisens. Etter ordlyden i K330-6 skal løysinga støtta URL-filtrering, jf. uttrykket «supports». Basert på bevisføringa, meiner lagmannsretten at det ikkje er tvilsamt at ein normalt påpasseleg tilbydar vil oppfatta at «supports» her inneber ei løysing som inneheld dynamisk URL-filtrering som funksjonalitet.

I den tilbydde løysinga til Conscia, utan C-lisens, var det ikkje lagt inn noka form for levert teneste knytt til URL-filtrering i det heile tatt. Det var i tilbodet ikkje skildra at Conscia ville sørga for statisk URL-filtrering, til dømes gjennom abonnement på teneste med oversikt på sider med uynskt innhald. At det i løysinga til Conscia ville vera mogleg på eit seinare stadium å leggja inn statisk eller dynamisk URL-filtrering, er etter lagmannsretten sitt syn ikkje tilstrekkeleg for at vilkåret «supports» i kravsgrunnlaget er oppfylt. Det er uomstridd at Sykehuspartner i dag har dynamisk URL-filtrering, og at leverandørane blei gjort kjende med dette i dialogfasen. Det blei sendt informasjon til leverandørane om at Sykehuspartner i dag har URLfiltrering basert på lisens/teneste frå Palo Alto Networks. Lagmannsretten meiner at ein normalt påpasseleg tilbydar måtte forstå at Sykehuspartner skulle ha dynamisk URL-filtrering som funksjonalitet – ikkje berre som ein framtidig opsjon – i det modellnettet som konkurransegrunnlaget skildra.

Lagmannsretten peiker særleg på at Conscia i dialogfasen tok opp med Sykehuspartner at det i konkurransegrunnlaget var brukt ulike uttrykk for å definera krav til løysingar. Conscia viste til at konkurransegrunnlaget brukte uttrykka «contains», «includes», «supports» og «provides» om kvarandre. Conscia tok for dei respektive uttrykka opp om «kravet skal være en del av løsningen, eller om den kun skal støttes i løsningen». Til dette svarte Sykehuspartner 26. juni 2021: I utgangspunktet tenker oppdragsgiver at dette er forskjellige uttrykk for at vi ber om at funksjonene er priset inn i løsningen og at det er tilbyders ansvar å eventuelt gi uttrykk for på hvilken måte funksjonen oppfyller kravet. Bruken av begrepene det henvises til skal ikke påvirke hva som prises inn i prisskjema. [...] Lagmannsretten meiner at det i svaret låg klar informasjon frå Sykehuspartner om at bruken av uttrykket «supports» som hovudregel ikkje kunne tolkast kvalitativt annleis enn til dømes uttrykket «provides».

Samanhalde med at det var kjent at Sykehuspartner allereie hadde dynamisk URL-filtrering, meiner lagmannsretten at det er klart K330-6 stiller opp eit krav om slik filtrering. Krav K330-9 har slik ordlyd: Malware Detection & Prevention The solution offers intrusion detection and prevention capabilities in points of the network that act as perimeter for Health Trust internal security domain and sub-domains. «Malware» er programvare som er skadeleg. Lagmannsretten meiner at krav K330-9 av ein normalt påpasseleg tilbydar vil oppfattast slik at løysinga skal ha funksjonalitet knytt til å oppdaga skadeleg programvare, og til å avverja at slik programvare faktisk gjer skade, og at funksjonaliteten skal vera knytt til punkt i nettverket som har funksjon som brannmur. Lagmannsretten meiner at vurderinga av dette kravet står i same stilling for lagmannsretten som for tingretten. Tingretten sin omtale av forklaringa til vitnet Øystein Berg er dekkjande også for korleis han forklarte seg i lagmannsretten.

Vitnet Andre Lambertsen, som er engasjert som sakkunnig vitne av Conscia, hevda for sin del at ordlyden i K330-9, når ein ser bort frå overskrifta, tilseier at det berre blir stilt krav om IDS/IPS-funksjon. Det er semje om at slik funksjon vil vera oppfylt også med ein T-lisens. Lagmannsretten legg i denne samanhengen vekt på at det i dialogfasen, jf. spørsmålsrunde 14. oktober 2021, blei stilt spørsmål frå Conscia om det var feil i overskrifta til K330-9 ved at «Malware» skulle bli erstatta av «Intrusion». Lagmannsretten meiner at svaret frå Sykehuspartner ikkje gav noka støtte for at det var slik feil i overskrifta. Lagmannsretten

meiner tvert imot at ein normalt påpasseleg tilbydar måtte oppfatta at uttrykket «malware» inngjekk i dei krav som blei stilte til løysinga. Lagmannsretten legg vekt på at leverandørane var kjende med kva lisensar Helse Sør-Øst RHF allereie har i dag, og basert på dette måtte leverandørane også vera klar over at det allereie er ein funksjonalitet knytt til «malware». Lagmannsretten er såleis einig med tingretten i at Conscia ikkje oppfylte kravet fordi det ikkje inngjekk M-lisens i tilbodet. Krav K330-13 har slik ordlyd: Decryption of Encrypted Traffic The solution offers SSL/TLS traffic decryption for inspection purpose in points of the network that act as perimeter for Health Trust internal security domain. Det er semje om at K330-13 inneber eit krav om at løysinga skal kunne dekryptera datatrafikk som er kryptert, med det føremålet å kunna avdekkja i brannmuren om den krypterte trafikken er skadeleg på nokon måte for nettverket. Lagmannsretten oppfattar at det er semje om at mykje av trafikken på internett er kryptert.

Dette gjeld blant anna trafikk med sensitiv informasjon, til dømes kommunikasjon mellom finansinstitusjonar og brukarane. Samstundes er det også slik at trafikk som ikkje inneheld sensitiv informasjon, ofte er kryptert. Det er på det reine at løysinga til Conscia gjorde det mogleg å dekryptera trafikken, men at løysinga ikkje la til rette for ein funksjonalitet der deler av den krypterte trafikken ikkje blei dekryptert. Løysinga til Conscia la såleis ikkje til rette for ei filtrering av trafikken med tanke på kryptering. Lagmannsretten meiner at ein normalt påpasseleg tilbydar vil tolka ordlyden i K330-13 slik at løysinga skal innehalda funksjonalitet for filtrering av trafikken når det gjeld dekryptering. Lagmannsretten viser til at utan slik filtrering vil løysinga innebera at store mengder kryptert trafikk blir dekryptert i strid med krav til personvern, blant anna krav i GDPR.

All den tid det var klart at nettverket ville bli brukt av tilsette i Helse SørØst RHF også til private føremål, meiner lagmannsretten at ein normalt påpasseleg tilbydar ville tolka inn i kravet eit krav til funksjonalitet for å oppnå ein forsvarleg praksis ut frå omsynet til personvern. Utan ein slik funksjonalitet ville løysinga vera i strid med lovbestemte krav som oppdragsgjevaren her pliktar å følgja. Lagmannsretten meiner at eit krav til funksjonalitet for filtrering må tolkast inn uavhengig av om det er slik at det i praksis er uråd å tilby tekniske løysingar som sikrar ei filtrering som er 100 % treffsikker opp mot krava i GDPR. På same måte som tingretten, legg lagmannsretten også vekt på at den løysinga som Sykehuspartner har i dag, gjer det mogleg å filtrera kva som skal bli gjenstand for dekryptering. Tingretten gav uttrykk «en viss tvil» knytt til tolkinga av K330-13. Lagmannsretten er einig i at vurderinga for K330-13 er noko meir open enn vurderinga for krav K330-6 og K330-9, men i dette ligg det ikkje at lagmannsretten har vore i reell tvil om tolkinga.

Spørsmålet om aktuelle avvik frå absolutte krav kan bøtast på ved optimering

Generelt om tolkinga av anskaffingsforskrifta § 23-9 andre ledd Anskaffingsforskrifta § 23-9 har overskrifta «Avslutning av konkurransepreget dialog». Etter § 23-9 første ledd skal oppdragsgjevaren avslutta dialogen når han har «funnet de løsningene som kan oppfylle hans behov». Oppdragsgjevaren skal då invitera dei leverandørane som framleis tar del i dialogen, til å gje endelege tilbod. Etter § 23-9 første ledd siste setning skal dei endelege tilboda «inneholde alle elementene som er obligatoriske og nødvendige for å gjennomføre løsningene». Utforminga av anskaffingsforskrifta § 23-9 første ledd tilseier isolert sett at leverandørane ikkje kan endra dei endelege tilboda sine på nokon måte etter at desse er leverte. Slik er det likevel ikkje: Anskaffingsforskrifta § 23-9 andre ledd har ein særregel for konkurranseprega dialog om endring også av dei endelege tilboda. Regelen har slik ordlyd: På forespørsel fra oppdragsgiveren kan leverandørene avklare, presisere og optimere tilbudene.

Avklaringene kan ikke innebære endringer i grunnleggende sider ved tilbudene eller anskaffelsesdokumentene, inkludert behovene og kravene oppdragsgiveren har fastsatt, dersom det er sannsynlig at slike endringer fører til konkurransevridning eller forskjellsbehandling. Regelen er ei implementering av anskaffingsdirektivet (2014/24/EU) artikkel 30 nr. 6, som har slik ordlyd:

Those tenders may be clarified, specified and optimised at the request of the contracting authority. However, such clarification, specification, optimisation or additional information may not involve changes to the essential aspects of the tender or the public procurement, including the needs and requirements set out in the contract notice or in the descriptive document, where variations to those aspects, needs and requirements are likely to distort competition or have a discriminatory effect. Den norske ordlyden må tolkast ut frå ordlyden i direktivet, og dessutan i lys av føremåla med direktivet. Det er frå Telenor si side argumentert med at uttrykket «optimere» i seg sjølv utgjer ein skranke for kva endringar som kan gjerast i det endelege tilbodet. Lagmannsretten er einig i dette på det viset at ei naturleg språkleg tolking av «optimere» – eller «optimise» på engelsk – i alle fall dannar utgangspunktet for tolkinga.

Ei reint språkleg tolking tilseier at ein leverandør kan gjera endringar som inneber at tilbodet blir betre enn det var, slik at den aktuelle leverandøren stiller sterkare i konkurransen enn det han gjorde før optimering. At «optimere» inkluderer ei forbetring, blir illustrert av at det for «optimise» i den tyskspråklege versjonen er brukt uttrykket «verbessert». På den andre sida tilseier ei reint språkleg tolking av «optimere» likevel at det berre er rom for mindre forbetringar av tilbodet. Uttrykket optimering tilseier at det skjer ei spissing, eller på anna vis ei justering, som utgjer ei mindre styrking av utgangspunktet. Etter lagmannsretten sitt syn blir ei reint språkleg tolking av uttrykket «optimere» mindre sentral på bakgrunn av resten av utforminga av direktivet på det aktuelle punktet, jf. anskaffingsforskrifta § 23-9 andre ledd andre setning. Andre setning uttrykkjer i klartekst at ei optimering også kan innebera endring av grunnleggjande sider – «essential aspects» – av tilbodet, så lenge det ikkje er truleg at slike endringar fører til konkurransevriding eller forskjellsbehandling.

Lagmannsretten meiner at forbodet mot konkurransevriding og forskjellsbehandling ut frå dette blir den avgjerande skranken for kva type betring det er rom for i det endelege tilbodet. I vegleiar frå Nærings- og fiskeridepartementet (P-2017-933) heiter det i punkt 34.5.7 om § 23-9 andre ledd andre setning, inkludert vilkåret om konkurransevriding eller forskjellsbehandling: [...] Når dialogfasen er over og leverandørene har innlevert sitt endelige tilbud, er det ikke tillatt å forhandle. Etter avslutningen av dialogfasen opphører med andre ord oppdragsgiveren sin adgang til å forhandle om løsningene med leverandørene. Oppdragsgiveren bør derfor ikke avslutte dialogfasen før det er sannsynlig at det kommer til å bli gitt tilbud som kan evalueres og som besvarer oppgaven på en god måte. På forespørsel fra oppdragsgiveren kan leverandørene likevel avklare, presisere og optimere tilbudene. Oppdragsgiveren kan også ferdigforhandle kontraktsvilkårene med den valgte leverandøren for å få bekreftet finansielle forpliktelser eller andre vilkår i tilbudet.

Ved slike avklaringer eller forhandlinger gjelder det en begrensning ved at det ikke kan gjøres endringer i de grunnleggende sidene ved tilbudene eller anskaffelsesdokumentene, inkludert behovene og kravene oppdragsgiveren har fastsatt, dersom det er sannsynlig at endringene fører til konkurransevridning eller forskjellsbehandling. Når det vurderes hva som er en lovlig endring, er det sentrale vurderingstema at det ikke foretas endringer som er av en slik karakter at de kan påvirke potensielle leverandørers ønske om eller mulighet til å delta i konkurransen. Dersom endringene ville åpnet for at flere leverandører enn dem kunngjøringen rettet seg mot kunne ha deltatt i konkurransen, vil dette være tilfellet. [...] Telenor har tatt til orde for at anskaffingsforskrifta § 23-9 andre ledd må tolkast slik at det aldri kan vera rom for å bøta på eit vesentlig avvik som elles ville ha ført til avvising av tilbodet. Lagmannsretten meiner at det ikkje er grunnlag for å stilla dette opp som ein generell regel.

Så lenge det i forskrifta/direktivet ikkje er uttrykt ein slik absolutt skranke, må også optimering knytt til absolutte krav bli underlagd ei konkret vurdering opp mot vilkåra i anskaffingsforskrifta § 23-9 andre ledd, det vil seia spørsmålet om det er truleg at optimeringa fører til konkurransevriding eller forskjellsbehandling. Det er av partane ikkje vist til rettskjelder som, slik lagmannsretten ser det, gjev haldepunkt for at det ved utforminga av reglane om konkurranseprega dialog var tilsikta at oppdragsgjevaren skal ha ei kategorisk plikt til å avvisa ein leverandør som ikkje oppfyller absolutte vilkår i konkurransegrunnlaget allereie før det har skjedd ei konkret vurdering etter anskaffingslova § 23-9 andre ledd. Det er på det reine at det ikkje er mogleg for oppdragsgjevaren å tildela kontrakt til ein leverandør som ikkje oppfyller absolutte krav, men lagmannsretten meiner at det ikkje er grunnlag for å tolka reglane slik at denne

typen avvik – uavhengig av dei nærare omstenda – aldri kan bli bøta på ved optimering. Oppdragsgjevaren må kunna tillata optimering når dette i den konkrete saka ligg innanfor det handlingsrommet som følgjer av anskaffingslova § 23-9 andre ledd andre setning, tolka i lys av dei sentrale føremåla med regelverket. Eit moment som tilseier ei slik løysing, er at det i saker med konkurranseprega dialog kan vera relativt stor differanse i arten av dei krava som oppdragsgjevaren har definert som absolutte. Det kan vera tale om grunnleggjande kvalifikasjonskrav til leverandøren når det til dømes gjeld formell sertifisering, men det kan også vera tale om val av detaljar i leveransen som framstår noko meir tilfeldig at har blitt definert som absolutt krav. Eit anna moment som tilseier fleksibilitet ved tolkinga, er at det kan vera stor variasjon når det gjeld årsakene til at det har oppstått vesentlege avvik. Det kan vera tale om avvik som leverandøren har lagt inn i tilbodet med hensikt, men det kan også vera tale om avvik som skuldast feiltolking eller anna mistak der det er relativt lite å klandra leverandøren.

Slike moment vil vera av relevans opp mot ei vurdering av om det ligg føre konkurransevriding eller forskjellsbehandling. Telenor har trekt fram anskaffingsforskrifta § 24-10 andre ledd om i kva tilfelle oppdragsgjevar kan utsetja ei avgjerd om avvising av ein leverandør. Regelen har slik ordlyd: Oppdragsgiveren kan utsette avgjørelsen om avvisning til han har foretatt eventuelle avklaringer etter § 23-5. I en konkurranse med forhandling, konkurranse om innovasjonspartnerskap eller konkurransepreget dialog kan oppdragsgiveren utsette avgjørelsen om avvisning etter § 24-8 første ledd bokstav a og c eller annet ledd til han har avsluttet forhandlingene eller dialogen. I siste setning er det uttalt at ei avgjerd om avvising kan bli utsett i tilfelle omtalt i § 24-8 første ledd bokstav a og c. Det er derimot ikkje vist til bokstav b, som nettopp gjeld tilbod som har «vesentlige avvik fra anskaffelsesdokumentene». Telenor har argumentert med at dette tilseier at avgjerd om avvising på dette grunnlaget skal skje tidleg, før ein kjem så langt at optimering av eit endeleg tilbod er tema.

Lagmannsretten meiner at anskaffingsforskrifta § 24-10 andre ledd ikkje kan tolkast til støtte for at absolutte krav aldri kan bøtast på ved optimering. Sjølv om ordlyden i § 24-10 andre ledd ikkje viser til § 24-8 første ledd bokstav b om vesentlige avvik, er det uklart om det blei tatt sikte på å regulera desse typetilfella. Lagmannsretten meiner at eit obiter dictum i KOFA-2021-2139 avsnitt 38 gjev støtte for dette. Lagmannsretten meiner at det faktum at det er gjeve ein generell særregel om optimering av endelege tilbod ved konkurranseprega dialog uansett tilseier at det er lite naturleg å tolka anskaffingsforskrifta § 24-10 andre ledd slik Telenor argumenterer for. At det i anskaffingsdirektivet frå 2004 blei brukt uttrykket «fine-tuned» for det som i 2014-direktivet er omtalt som «optimised», er etter lagmannsretten sitt syn heller ikkje noko argument mot at det er rom for å avbøta vesentlege avvik. Lagmannsretten oppfattar at det i juridisk teori er ulike syn på i kva grad endringa frå «finetuned» til «optimised» tilsikta ei reell utviding av rammene for å gjera endringar.

Det blei i eldre juridisk teori også argumentert for at «fine-tuned» gav rom for betring av tilbodet. Lagmannsretten viser her til Arrowsmith m.fl.: Competitive dialogue in EU procurement

(2012) side 110: Another question is whether amendments are allowed for the purpose not of improvement but correction of error, even when the amendment might enable the tenderer to introduce improvements and/or present opportunities for abuse (including by the procuring entity supplying information on other tenders). This may occur, for example, when the tenderer has submitted a non-compliant offer, perhaps because of error in understanding the specification, and wishes now to bring the offer into compliance and to make corresponding adjustments (for example to price); or where there are inconsistencies or errors in the tender, but the correct content of the tender is not clear on its face. Even if the contracting authority cannot permit such amendments in open or restricted procedures (which is not clear), it is submitted that it may do so in competitive dialogue within the concept of ‘clarification’ under Article 29(6) or ‘fine-tuning’ (in the case of noncompliant tenders), on the basis that the complexity of the procurement and hence the greater potential for error warrants a more flexible approach.

Lagmannsretten tolkar dette slik at det blei tatt til orde for at også omgrepet «fine-tuned» opna for at ein leverandør i denne fasen i prinsippet kunne avbøta vesentlege avvik som elles ville ha ført til avvising. Lagmannsretten viser også til Arrowsmith: The law of Public and Utilities Procurement: Regulation in the EU and UK

(2014) side 925:

As to the correction of a tender that is non-compliant not because of an error but because of an intentional qualification there is probably no possibility for the contracting authority to allow a correction in open and restricted procedures and it is submitted that there is no reason why the position should be different in competitive dialogue. Lagmannsretten meiner at det siste sitatet, motsetnadsvis, gjev støtte for at det i prinsippet er mogleg å bøta på brot på absolutte vilkår ved konkurranseprega dialog, med ein reservasjon for tilfelle der det på tilbodsstadiet faktisk var tiltenkt frå leverandøren si side at det aktuelle kravet ikkje skulle bli oppfylt. Når det gjeld retningslinene for den konkrete vurderinga etter anskaffingsforskrifta § 23-9 andre ledd andre setning, meiner lagmannsretten som nemnt innleiingsvis under dette avsnittet at føremålet med regelverket om offentleg anskaffing, og særskilt reglane om konkurranseprega dialog, står sentralt. Lagmannsretten viser til anskaffingslova § 1, som skildrar føremålet med lova på denne måten: Loven skal fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser.

Den skal også bidra til at det offentlige opptrer med integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. I NOU 2014:4 uttalte eit fleirtal av medlemmene i forenklingsutvalet at det var ikkje grunn til at lova skulle omtala likebehandling som eit sjølvstendig føremål med lova. Det heiter i NOU 2014:4 side 68: Flertallet ser det slik at likebehandling vanskelig kan ses som et formål med anskaffelsesregelverket. Det er ikke behovet for eller ønsket om å behandle leverandørene likt som er bakgrunnen for at vi har anskaffelsesregler, verken på EU/EØS-nivå eller på nasjonalt nivå. Likebehandling er imidlertid et meget viktig virkemiddel for å oppnå både et felles indre marked med fri flyt og konkurranse i EU/EØS-området og effektiv bruk av samfunnets ressurser. Et krav om likebehandling sikrer at oppdragsgivere ikke hindrer utenlandske leverandører tilgang til det norske markedet, at oppdragsgivere ikke favoriserer enkelte leverandører, og at det offentlige får «best value for money».

I anskaffingslova § 4 er det i samsvar med dette definert grunnleggjande plikter for oppdragsgjevaren, blant anna plikt til likebehandling: Oppdragsgiveren skal opptre i samsvar med grunnleggende prinsipper om konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet og forholdsmessighet. Regelen om optimering i anskaffingslova § 23-9 andre ledd må tolkast og brukast i lys av dette.

Den konkrete vurderinga om brota på krav K330-6, K330-9 og K330-13 kan bli bøta på gjennom optimering Det er ingen tvil om at Conscia, då selskapet leverte det endelege tilbodet, sjølv oppfatta at dei aktuelle krava i konkurransegrunnlaget blei oppfylte basert på løysingane med T-lisens. Conscia kunne alternativt enkelt ha oppfylt krava gjennom å tilby C- og M-lisensar frå Cisco. Når Conscia ikkje gjorde dette, var det fordi selskapet tolka konkurransegrunnlaget feil. Tolkinga skjedde basert på det skriftlege materialet og på munnleg kontakt i blant anna dialogmøte 25. oktober 2021 med Sykehuspartner. Sjølv om lagmannsretten har konkludert med at Conscia ikkje tolka dei aktuelle vilkåra slik ein normalt påpasseleg tilbydar ville ha gjort, er det ikkje haldepunkt for at mistolkinga på nokon måte bygde på kvalifiserte eller medvitne feil frå Conscia si side. Conscia og Sykehuspartner er usamde om kva blei sagt i dialogmøtet 25. oktober 2021.

Sjølv om det var Sykehuspartner som skulle sørgd for skriftleg referat frå møtet, noko som ikkje blei gjort, meiner lagmannsretten at Conscia burde ha sørgd for at den påståtte avklaringa i dialogmøtet blei nedfelt skriftleg og tatt inn som del av dei avklaringane som gjekk til alle leverandørane, all den tid selskapet hevdar at det i dialogmøtet blei gjort presiseringar av konkurransegrunnlaget som var ein slik art at alle leverandørane ville ha behov for å bli informert. Det er opplyst at optimeringa med C- og M-lisens gjorde tilbodet til Conscia om lag 8,5 millionar kroner dyrare. Utover dette innebar ikkje optimeringa behov for tilpassingar av tilbodet på nokon måte frå Conscia si side. Det endelege tilbodet til Conscia var såleis basert på ei medviten vurdering frå selskapet si side av kva som skulle til for å oppfylla dei absolutte vilkåra i konkurransegrunnlaget, men dette er noko anna enn at Conscia

medvite reserverte seg mot å oppfylla krava. Det var ikkje slik at intensjonen til Conscia var å unngå å forplikta seg til å levera i samsvar med absolutte krav, til dømes fordi dette ville bli for dyrt eller fordi selskapet uansett ikkje hadde dei nødvendige kvalifikasjonane. Dersom det hadde vore slik at Conscia med hensikt lét vera å oppfylla det selskapet oppfatta som absolutte krav, meiner lagmannsretten at ei endring gjennom optimering ville ha vore utelukka fordi ei slik løysing opnar for spekulasjon og illojalitet frå leverandørane si side. Skulle slike tilsikta avvik bli bøta på ved optimering, ville det regelmessig innebera konkurransevriding og/eller forskjellsbehandling. Av drøftinga tidlegare i avgjerda går det som nemnt fram at lagmannsretten meiner at ein påpasseleg tilbydar ville ha tolka dei aktuelle punkta i konkurransegrunnlaget annleis enn Conscia. Sjølv om det ligg i dette at Conscia kan klandrast, meiner lagmannsretten at det ikkje er tale om nokon form for kvalifisert svikt frå selskapet si side. Konkurransegrunnlaget var svært omfattande.

I ein konkurranseprega dialog av slik kompleks karakter som det her er snakk om, vil det i ei viss utstrekning vera pårekneleg at leverandørane gjer feilvurderingar som også gjev seg utslag i det endelege tilbodet. Etter lagmannsretten sitt syn er det eit poeng at sjølv om løysingane til Conscia ikkje oppfylte dei tre aktuelle punkta i konkurransegrunnlaget, så er det på det reine at Sykehuspartner – basert på tilbodet til Conscia – kunne ha tinga tenester frå Conscia under ein rammeavtale basert på tilbodet med bruk av C- og M-lisensar frå Cisco. Konkurransen var utforma slik at Sykehuspartner hadde tilgang til heile produktspekteret til den leverandøren som blei valt, noko som ville gjera det mogleg for Sykehuspartner å få ei oppfylling frå Conscia som var i samsvar med dei aktuelle krava til funksjonalitet. Dette illustrerer at det ikkje var nokon grunnleggjande svikt ved eigenskapane til Conscia som leverandør på dei aktuelle punkta, men at den reelle svikten gjekk på at Conscia på grunn av eiga mistolking sette for låg pris på løysingane i det modellnettet som den konkurranseprega dialogen var basert på.

Å bøta på feilen gjennom optimering inneber i dette tilfellet at prissettinga til Conscia for modellnettet blir justert, slik at denne blir i samsvar med vilkåra i konkurransegrunnlaget, men ikkje at Conscia blir i stand til å delta i ein konkurranse der selskapet elles ikkje oppfylte vilkåra. Lagmannsretten meiner at det er i samsvar med ynsket om effektiv bruk av ressursane i samfunnet at ein leverandør i ein konkurranseprega dialog får høve til å bøta på eit avvik av denne typen gjennom optimering. Lagmannsretten kan ikkje sjå at oppdragsgjevarar eller leverandørar generelt er tent med at feil av denne typen leiar til avvising i staden for at det skjer ei optimering, som inneber at tilbodet til leverandøren når det gjeld prissetting kan bli vurdert på line med dei andre tilboda i konkurransen. Dersom det er slik at mindre feil og mistolkingar frå ein leverandør konsekvent fører til avvising når misforståinga fell inn under eit absolutt krav, vil risikoen for leverandørar ved å delta i denne typen konkurransar auka.

Situasjonen er annleis enn der det er tale om ein leverandør som er ute av stand til å oppfylla krav, eller som med hensikt reserverer seg mot absolutte krav fordi dei blir vurderte som for byrdefulle. At Conscia her blir tillaten forbetring gjennom optimering, rokkar ikkje ved premissane for konkurransen. Det er ikkje slik at nokon av dei andre leverandørane ville ha avstått frå å delta dersom dei var klar over dette spelerommet for optimering, eller for den del at det påverka kva leverandørar som i utgangspunktet meldte seg på konkurransen. Telenor har argumentert med at ei optimering av tilbodet til Conscia leier til konkurransevriding fordi Conscia elles skulle ha blitt avvist. Det er også argumentert med at ei optimering inneber forskjellsbehandling fordi to ulike typetilfelle – Telenor si oppfylling av absolutte krav og Conscia sitt brot på absolutte krav – blir behandla likt. Lagmannsretten meiner at begge desse argumenta kviler på ein synsvinkel der det reelt sett blir argumentert ut frå eit bestemt resultat – at brot på absolutte krav alltid må leia til avvising.

Det blir i argumentasjonen tatt utgangspunkt i eit resultat – avvising – og argumentert for at andre utfall er i strid med dei absolutte skrankane i anskaffingsforskrifta § 23-9 andre ledd. Lagmannsretten meiner at regelen ikkje kan tolkast på denne måten, jf. den generelle tolkinga av § 23-9 andre ledd ovanfor. Lagmannsretten meiner at det ikkje er treffande å omtala ei tilføying av M- og C-lisensar som forskjellsbehandling aleine fordi ei slik tilføying bøter på det som oppdragsgjevaren har definert som absolutte krav. Det må i staden skje ei vurdering av bakgrunnen for og karakteren av avviket. Dersom dette tilseier at det ligg innfor dei rettslege rammene for optimering, inneber ikkje eit konkret tilbod om å gjennomføra optimering noka forskjellsbehandling, under føresetnad av at oppdragsgjevar konsekvent gjev tilbod om optimering i slike typetilfelle. Lagmannsretten finn grunn til å nemna at det kan hevdast at ei ulempe ved tolkinga og den konkrete rettsbruken til lagmannsretten, er at denne kan verka prosessdrivande. Lagmannsretten meiner at dette er ein konsekvens av

utforminga av anskaffingsforskrifta § 23-9 andre ledd, som igjen byggjer på anskaffingsdirektivet. Det er her lagt opp til at ei nærare avklaring av grensene for optimering ved konkurranseprega dialog skal skje gjennom rettspraksis, og med relativt skjønnsprega vilkår i reguleringa. Lagmannsretten har såleis kome til at avvik frå absolutte krav i konkurransegrunnlaget har blitt bøta på av Conscia gjennom optimering innanfor rammene av anskaffingsforskrifta § 23-9 andre ledd. Det er då ikkje grunnlag for å avvisa Conscia frå konkurransen. Hovudkravet til Telenor er ikkje gjort truleg, og kravet om mellombels åtgjerd blir ikkje tatt til følgje.

Sakskostnader Sykehuspartner og Conscia har vunne ankesaka, og har etter i tvistelova § 20-2 første og andre ledd krav på å få erstatta sakskostnadene for lagmannsretten. Lagmannsretten meiner at det ikkje ligg føre tungtvegande grunnar som gjer det rimeleg å frita Telenor frå kostnadsansvaret, jf. tvistelova § 20-2 tredje ledd. Sykehuspartner har for lagmannsretten kravd erstatning med 854 487,50 kroner i salær. I tillegg kjem 2 462 kroner i utlegg og 7 338 kroner i rettsgebyr, totalt 864 287,50 kroner. Telenor har gjort gjeldande at kravet går utover det som er naudsynte kostnader, jf. tvistelova § 20-5 første ledd. Lagmannsretten har kome til at det er tale om naudsynte kostnader. Lagmannsretten legg vekt på at saka har reist til dels kompliserte spørsmål av faktisk art når det gjeld tolkinga av konkurransegrunnlaget, i tillegg til uavklarte rettsspørsmål som har gjort det påkravd med arbeid klart utover det normale i ei sak om mellombels åtgjerd. Conscia har for lagmannsretten kravd erstatta 858 000 kroner, som fullt ut gjeld salær. Telenor har også for Conscia gjort gjeldande at kravet går utover naudsynte kostnader.

Lagmannsretten er einig i dette, og meiner at naudsynte kostnader skjønnsmessig kan setjast til 650 000 kroner. Det er ikkje unaturleg at ein partshjelpar som Conscia på ein del punkt byggjer på det arbeidet som er utført av den parten som parthjelpa skjer til fordel for. Slik saka har blitt presentert for lagmannsretten, går det fram at det er gjennomført ei viss arbeidsdeling mellom Sykehuspartner og Conscia, der sistnemnde har hatt særleg fokus på spørsmålet om det låg føre avvik frå konkurransegrunnlaget i det endelege tilbodet. Til trass for at det eit stykke på veg har skjedd ei slik arbeidsdeling, meiner lagmannsretten at Conscia har pådratt kostnader utover det som var naudsynt. Lagmannsretten skal også ta stilling til sakskostnadene for tingretten, jf. tvistelova § 20-9 første ledd, og lagmannsretten skal då byggja på det resultatet som saka har fått i lagmannsretten, jf. tvistelova § 20-9 andre ledd. Sykehuspartner og Conscia har vunne saka også for tingretten, og har krav på å få erstatta sakskostnadene etter tvistelova § 20-2 første og andre ledd.

Det er ikkje tungtvegande grunnar som gjer det rimeleg å frita Telenor frå kostnadsansvaret, jf. tvistelova § 20-2 tredje ledd. Sykehuspartner kravde i tingretten 674 137 kroner i sakskostnader. Lagmannsretten meiner at det er tale om naudsynte kostnader, og tilkjenner erstatning i samsvar med kravet. Conscia kravde i tingretten 530 400 kroner i sakskostnader. Det går fram av rettsboka for tingretten at Telenor gjorde gjeldande at beløpet gjekk utover naudsynte kostnader. Under noko tvil har lagamannsretten kome til at det er tale om naudsyne kostnader, og tilkjenner erstatning i samsvar med kravet. Orskurden til lagmannsretten er samrøystes.

SLUTNING

1. Krav om mellombels åtgjerd blir ikkje tatt til følgje.
2. I sakskostnader for Borgarting lagmannsrett betaler Telenor Norge AS 864 287,50 – åttehundreogsekstifiretusentohundreogåttisju 50/100 – kroner til Sykehuspartner HF innan to veker rekna frå tidspunktet for forkynning av orskurden.
3. I sakskostnader for Borgarting lagmannsrett betaler Telenor Norge AS 650 000 – sekshundreogfemtitusen – kroner til Conscia A/S innan to veker rekna frå tidspunktet for forkynning av orskurden.
4. I sakskostnader for Buskerud tingrett betaler Telenor Norge AS 674 137 – sekshundreogsyttifiretuseneitthundreogtrettisju – kroner til Sykehuspartner HF innan to veker rekna frå tidspunktet for forkynning av orskurden.
5. I sakskostnader for Buskerud tingrett betaler Telenor Norge AS – 530 400 – femhundreogtrettitusenfirehundre – kroner til Conscia A/S innan to veker rekna frå tidspunktet for forkynning av orskurden.