HR-2018-1907-A om sikkerhetsloven § 18a og forbudsområde

Saken gjaldt om sikkerhetsloven § 18a ga tilstrekkelig lovhjemmel til å forby adgang til et oppdrettsanlegg innenfor et militært forbudsområde. Et sentralt spørsmål var også om dette i realiteten kunne omfatte eksisterende drift, endringer og utvidelser av virksomheten.

Blom Fiskeoppdrett AS hadde siden 1995 drevet oppdrettsvirksomhet i Laksevika i Meland kommune. Anlegget lå innenfor et militært forbudsområde knyttet til Forsvarets målestasjon på Heggerneset, hvor det foretas akustiske målinger av ubåter og fartøy for Norge og allierte. Virksomheten ved målestasjonen ble beskrevet som viktig for kontroll av fartøyenes akustiske signaturer og dermed for operativ evne og sikkerhet.

Blom søkte i 2010 om endring og utvidelse av anlegget, men møtte motstand fra Forsvaret og avslag fra Kystverket. En senere fortøyningsplan ble akseptert under forutsetning av uendret produksjonskapasitet og aktivitet. I 2013 søkte selskapet om dispensasjon for utvidelse, men kommunen avslo etter innsigelser fra Forsvaret. Forsvarsdepartementet avga i 2015 en tolkningsuttalelse om at regelverket ga hjemmel til å nekte adgang til området og dermed i praksis hindre utvidelse.

Blom reiste deretter søksmål med krav om fastsettelsesdom for at sikkerhetsloven § 18a ikke ga hjemmel til å forby eksisterende drift, endringer eller utvidelser, eller å nekte tilkomst til anlegget for selskapet og personer med tilknytning til virksomheten.

Høyesterett vurderte først om Blom hadde rettslig interesse etter tvisteloven § 1-3 for kravene om fremtidige endringer, utvidelser og tilkomst. Retten kom til at det forelå en reell rettsuvisshet, blant annet fordi Forsvaret tidligere hadde motsatt seg søknader og fordi Forsvarsdepartementet hadde gitt en tolkningsuttalelse om hjemmelsgrunnlaget. Også kravene om endring, utvidelse og adgang ble ansett aktuelle nok til å prøves.

I realiteten tok Høyesterett utgangspunkt i legalitetsprinsippet i Grunnloven § 113 og understreket at forskriftshjemmelen i sikkerhetsloven § 18a måtte tolkes ut fra lovens ordlyd, forarbeider og formål. Bestemmelsen gir Kongen adgang til av forsvarshensyn å forby uvedkommende adgang til blant annet bestemte områder. Retten la til grunn at ordlyden språklig omfatter forbud mot å komme inn i et område, og også opphold der. Den ga ikke grunnlag for å skille mellom virksomhet etablert før eller etter at forbudsområdet ble fastsatt, eller mellom aktivitet som var tillatt etter annen sektorlovgivning og annen aktivitet.

Høyesterett tolket videre "forsvarshensyn" vidt. Begrepet omfattet ikke bare vern mot tradisjonell spionasje, men også hensynet til Forsvarets operative evne, beskyttelse av sensitiv informasjon, utvikling og sikring av materiell og sikkerhet for personell og fartøy. På bakgrunn av de fremlagte forklaringene la retten til grunn at aktivitet ved oppdrettsanlegget skapte støy som kunne forstyrre eller ødelegge målinger, at varsling til Blom om måletidspunkter økte risikoen for at sensitiv informasjon kunne komme uvedkommende i hende, og at anlegget og trafikken til og fra dette skapte navigasjons- og kollisjonsrisiko for undervannsbåter.

Når det gjaldt begrepet "uvedkommende", kom Høyesterett til at det i denne sammenhengen måtte forstås funksjonelt og i lys av forsvarshensyn. Personer kunne være uvedkommende selv om de ellers hadde lovlig ærend i området, dersom deres bevegelser eller aktivitet kom i konflikt med hensynene bestemmelsen skal beskytte. Retten fremhevet at adgang til oppdrettsanlegget for ansatte og leverandører dermed kunne nektes. Siden drift, endringer og utvidelser var uløselig knyttet til slik adgang, falt også disse aktivitetene innenfor hjemmelen.

Selv om inngrepet hadde betydelige konsekvenser for Blom, mente flertallet at lovens vide ordlyd og formålet bak bestemmelsen veide tyngre enn innvendingen om manglende uttrykkelig omtale av eksisterende virksomhet i forarbeidene. Staten ble derfor frifunnet. En dommer dissenterte og mente legalitetsprinsippet tilsa en snevrere forståelse av hjemmelen.

Høyesteretts flertall kom til at sikkerhetsloven § 18a ga tilstrekkelig hjemmel til å forby adgang til Bloms oppdrettsanlegg innenfor det militære forbudsområdet. Et slikt adgangsforbud kunne i realiteten også omfatte eksisterende drift, fremtidige endringer og utvidelser, fordi virksomheten var avhengig av personelltilgang og kom i konflikt med forsvarshensyn. Staten ved Forsvarsdepartementet ble derfor frifunnet. På grunn av tvilsomme og uavklarte rettsspørsmål ble det ikke tilkjent sakskostnader for noen instans.

Dommen gjelder ikke offentlige anskaffelser, men illustrerer hvordan Høyesterett vurderer hjemmelskrav ved inngripende offentlige rådighetsbegrensninger. Den viser at sektorovergripende sikkerhetsregler kan få forrang også overfor lovlig etablert virksomhet med tillatelser etter annen reguleringslovgivning, dersom virksomheten kommer i konflikt med tungtveiende forsvarshensyn. Dommen er særlig relevant for forståelsen av legalitetsprinsippet, tolkningen av vide fullmaktsbestemmelser og forholdet mellom forskriftshjemmel, forvaltningskompetanse og eksisterende næringsvirksomhet. For rettskildebruk er dissensen også viktig, fordi den tydeliggjør grensene for hvor langt slike hjemler kan tolkes.