Oslo byfogdembete: Forføyning nektet i HR-systemanskaffelse

OSLO BYFOGDEMBETE

Avsagt: 22. juni 2010 i Oslo byfogdembete, Oslo.

Sak nr.: 10-090098TVI-OBYF/2

Dommer: Dommer Leif Villars-Dahl

Saken gjelder: Midlertidig forføyning

Edb Business Partner Norge AS Advokat Geir Inge Skålevik v/advokatfullmektig Carsten Lindeman Mowinckel

mot

Oslo kommune Advokat Camilla Selman

Ingen begrensninger i adgangen til offentlig gjengivelse

KJENNELSE

Advokat Geir Inge Skålevik v/advokatfullmektig Carsten L. Mowinckel har den 4. juni 2010 på vegne av Edb Business Partner Norge AS (heretter omtalt som EDB) begjært midlertidig forføyning overfor Oslo kommune med påstand om at kommunen skal forbys å videreføre konkurransen om nytt HR-system frem til det er rettskraftig avgjort om kommunen var berettiget til å avvise EDB fra videre deltagelse i konkurransen.

Kommuneadvokaten i Oslo har innlevert tilsvar den 14. juni 2010, og advokatfullmektig Mowinckel har innlevert prosesskrift 16. juni 2010. Muntlig forhandling ble avholdt 17. juni 2010, hvor representanter for begge parter møtte og fem vitner forklarte seg. Det vises for øvrig til rettsboken.

Sakens bakgrunn

Oslo kommune v/Utviklings- og kompetanseenheten (heretter forkortet UKE) kunngjorde

9. mars 2010 en konkurranse med forhandling om levering av nytt lønns- og personal- system (også omtalt som HR-system) – anskaffelse av applikasjon, implementering, vedlikehold og mulig drift. Leverandørene fikk frist til 8. april 2010 med å søke deltagelse i konkurransen.

EDB sendte 6. april 2010 søknad om deltagelse i konkurransen. Ved brev av 10. mai 2010 fra Oslo kommune v/Byrådsavdeling for finans og næring til EDB, meddelte kommunen at den hadde besluttet å avvise EDB fra konkurransen med hjemmel i forskrift for offentlige anskaffelser (heretter forkortet FOA) § 20-12 annet ledd bokstav d). Bestemmelsen sier at oppdragsgiver kan avvise en leverandør som ”i sitt yrke har gjort seg skyldig i alvorlige forsømmelser mot faglige og etiske krav i vedkommende bransje”. I kommunens brev het det videre:

”Oslo kommune mener vilkårene for avvisning etter denne bestemmelsen er oppfylt. Vi har vurdert forespørselen fra EDB konkret for denne anskaffelsen og sett det hele i sammenheng med den tilsvarende vurdering som ble gjort av kommunen i forbindelse med anskaffelse av AD drift. Vi mener de vurderinger som ble gjort i september 2009 har samme gyldighet nå.

EDB har i tidligere kontraktsforhold med kommunen handlet på en måte som omfattes av bestemmelsen i FOA § 20-12

(2) litra d. EDB har presentert og fakturert snarveier som om det skulle være reelle applikasjoner. Videre har EDB fakturert kommunen for et betydelig beløp uten å kunne redegjøre for hvilke applikasjoner arbeidet er knyttet til, samtidig som det er mange avvik mellom de opplysninger som fremgår av henholdsvis timelister/ fakturaer fra EDBs underleverandører, de opplysninger som fremgår av EDBs eget timeregistrerings- system XAL og de timelister som er vedlagt fakturaene til kommunen. Det anses utvilsomt at dette må kunne kategoriseres som uetisk i henhold til forskriften.

FOA § 20-12

(2) litra d stiller ikke krav om rettskraftig dom. Oslo kommune kan dokumentere ovennevnte forhold og mener med dette at vilkåret i bestemmelsen om ”gjort seg skyldig i” dermed er oppfylt.

Det påpekes videre at det har vært kontradiksjon omkring faktureringen. EDB har ved tidligere anledninger fått mulighet til å forklare bakgrunnen for føring av timelistene/ faktureringen uten at dette er gjort i tilfredsstillende grad.

Bestemmelsen i FOA § 20-12

(2) litra d er en kan-avvisningsgrunn. Dette innebærer at det er opp til kommunens skjønn å avgjøre om en leverandør skal avvises eller ikke. Etter en helhetsvurdering av saken, har vi kommet at EDB avvises. Hovedbegrunnelsen er at Oslo kommune ikke kan ha en kontraktspart som begår slike forsømmelser som nevnt i tidligere kontraktsforhold. Det har videre ikke gått tilstrekkelig lang tid siden forsømmelsene fant sted til at vi kan komme til en annen konklusjon.”

EDB påklaget avvisningsbeslutningen ved brev av 14. mai 2010. I brevet gjorde EDB gjeldende at det ikke forelå feilfakturering og at vilkårene for avvisning dermed ikke var oppfylt. For det tilfelle at det forelå feilfakturering gjorde EDB gjeldende at feilen ikke medførte at EDB hadde gjort seg skyldig i forsømmelser mot faglige eller etiske krav i bransjen, og i hvert fall ikke slike alvorlige forsømmelser som kreves etter FOA § 20-12 annet ledd, bokstav d). Kommunen ble på dette grunnlag oppfordret til innen 21. mai 2010 å omgjøre sin avvisningsbeslutning og tillate EDB å delta i konkurransen. EDB krevet dessuten at kommunen skulle dokumentere det faktiske grunnlag for beslutningen. Dersom oppfordringen ikke ble fulgt innen fristen, varslet EDB at selskapet ville begjære midlertidig forføyning for å stanse anskaffelsesprosessen.

Ved brev av 25. mai 2010 besvarte Oslo kommune EDBs brev. Kommunen meddelte at den opprettholdt sin avvisningsbeslutning. Kommunen fremla ikke ytterligere dokumentasjon, men henviste til den dokumentasjon som er fremlagt i prosesskriftene i tvisten mellom partene, Oslo tingretts sak 09-203121TVI-OTIR.

Som ovenfor nevnt sendte EDB 4. juni 2010 begjæring om midlertidig forføyning til Oslo byfogdembete. Oslo kommune har under den muntlige forhandling opplyst at fristen for innlevering av tilbud i konkurransen er forlenget til 28. juni 2010.

Saksøker, EDB Business Partner Norge AS, har i det vesentlige anført: Hovedkravet i denne sak er at Oslo kommune har begått feil ved urettmessig å avvise EDB fra videre deltagelse i konkurransen. Dersom retten kommer til at det er mer enn 50% sannsynlighet for at Oslo kommune har brutt reglene for offentlige anskaffelser ved å avvise EDB, er vilkåret om sannsynliggjøring av hovedkravet, jf. tvisteloven § 34-2 første ledd, oppfylt.

Avvisning av en leverandør fra videre deltagelse i konkurransen, er en svært alvorlig beslutning. Det stilles dermed strenge krav til saksbehandlingen og Oslo kommunes opptreden i forbindelse med slik beslutning. Særlig gjelder dette når avvisningen er begrunnet med at kommunen mener det foreligger sterkt kritikkverdige forhold hos EDB.

Oslo kommunes avvisningsbeslutning er begrunnet med at kommunen mener EDB i meget stort omfang har feilfakturert kommunen og at denne feilfaktureringen medfører alvorlige

forsømmelser mot faglige eller etiske krav i bransjen, jf. FOA § 20-12 annet ledd, bokstav d). Det må foreligge ”alvorlige” forsømmelser dersom avvisning skal kunne foretas i forhold til denne bestemmelse. Således må forsømmelsene være av vesentlig betydning og være relevante for anskaffelsen for at forholdene skal omfattes av bestemmelsen. EDB gjør gjeldende at feilfakturering ikke foreligger, og uansett kan eventuelle feil i faktureringen av Oslo kommune ikke karakteriseres som ”alvorlige forsømmelser mot faglige og etiske krav i vedkommende bransje”. Det er derfor ikke grunnlag for avvisning etter denne bestemmelse.

Det er kommunen som har bevisbyrden for at det foreligger slik forhold som omhandlet i FOA § 20-12 annet ledd, bokstav d). Leverandøren må ha ”gjort seg skyldig” i alvorlige forsømmelser mot faglige og etiske krav i vedkommende bransje. Det skal foreligge bevis for at leverandøren faktisk har begått slike alvorlige forsømmelser som bestemmelsen omfatter. Oslo kommune har ikke i tilstrekkelig grad bevist at det foreligger slike alvorlige forsømmelser som bestemmelsen viser til. Kravet innebærer meget sterke bebreidelser mot leverandøren og at det derfor må stilles strenge krav til bevis for å avvise en leverandør på dette grunnlaget. Departementet har i pkt. 13.2.2 i veilederen til reglene om offentlige anskaffelser lagt til grunn at det ”ikke [er] krav om at det må foreligge rettskraftig dom, men det må foreligge objektive bevis for slike brudd. Det er ikke tilstrekkelig at oppdragsgiver har mistanke om slike forhold”.

Sett hen til at det etter avvisningsbestemmelsen er et vilkår om at leverandøren ”har gjort seg skyldig i” de alvorlige forsømmelsene, må beviskravene i alle fall ligge opptil de beviskravene som stilles i strafferetten.

Oslo kommune har ikke fremlagt dokumentasjon som underbygger påstanden om at EDB har gjort seg skyldig i alvorlige forsømmelser mot faglige eller etiske krav i bransjen. Kravet til bevis er dermed ikke oppfylt. Kommunen har riktignok henvist til dokumentasjonen som er fremlagt i Oslo tingretts sak 09-203121TVI-OTIR. EDB gjør gjeldende at en slik generell henvisning ikke under noen omstendighet kan være tilstrekkelig til å oppfylle kravet til bevis. Det vises til at den aktuelle dokumentasjon omfatter flere tusen sider og at saken for Oslo tingrett omfatter ulike forhold. For at kommunen skal ha godtgjort en avvisningsrett i henhold til FOA § 20-12 annet ledd, bokstav d), må det være et minstekrav at kommunen viser til hvilke konkrete objektive forhold som anses som ”alvorlige forsømmelser mot faglige eller etiske krav i vedkommende bransje” ut over en generell henvisning til påstått tidligere feilfakturering. Når kommunen ikke har gjort det, er det umulig for EDB å imøtegå avvisningen.

For vurderingen av om vilkårene er oppfylt er det også av betydning at partene er uenige om de forhold Oslo kommune nå påberoper seg som avvisningsgrunn. Oslo kommune viser til den pågående rettssaken for Oslo tingrett hvor kommunen har fremsatt en rekke påstander som EDB har bestridt. Når det er reell uenighet mellom partene om de faktiske

forhold, kan det vanskelig sies å foreligge ”objektive bevis” for at EDB ”har gjort seg skyldig i” alvorlige forsømmelser mot faglige og etiske krav i bransjen.

Det er en faglig uenighet mellom EDB og Oslo kommune, men dette medfører ikke at EDBs opptreden kan anses som uforsvarlig. EDB har ikke brutt faglige og etiske bransjenormer. Det er inngått avtale med Oslo kommune om tilleggsarbeider; endringsordre 03. I tillegg foreligger det møtereferat fra møte 12. november 2007 og notat av 20. november 2007 fra Oslo kommune om etterfølgende forlengelse av endringsavtalen. EDBs fakturering av gap-arbeider og tjenester er hjemlet i endringsordre 03 med senere forlengelser. De fakturerte tjenester er faktisk levert til Oslo kommune. Det er bare Oslo kommune som ikke vil forstå fakturaene med underliggende timelister og annen dokumentasjon og konsekvensen av avtalen og egen opptreden.

Oslo kommune har etter dette utrettmessig avvist EDB fra deltagelse i konkurransen om nytt lønns- og personalsystem.

EDB har funnet at spørsmålet om urettmessig avvisning fra deltagelse i konkurransen ikke egner seg for behandling i Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA), da faktum er meget komplisert og omstridt. EDB har således ikke sendt klage til KOFA.

Når det gjelder tvisten mellom EDB og Oslo kommune, Oslo tingretts sak 09-203121TVI- OTIR, gjelder den oppgjøret etter at EDB den 16. februar 2009 hevet partenes kontrakt av

28. november 2006 om levering av applikasjonsdrift og migreringstjenester. Grunnlaget for hevingen var at kommunen i lengre tid hadde unnlatt å betale for implementerings- og driftsytelser. På hevingstidspunktet var ca kr. 30 mill. utestående. Oslo kommune hevdet at den ikke hadde plikt til å betale det aktuelle beløp og at hevingen av kontrakten var uberettiget. Partene gjennomførte forhandlinger og avklaringer i perioden frem til sommeren 2009, uten at dette førte til noen løsning av tvisten.

Diskusjonen har i stor grad dreid seg om kategorisering og prising av driftsobjekter, samt varigheten og omfanget av en endringsavtale. Avtalen om applikasjonsdrift og migrerings- tjenester er en av tre avtaler kommunen inngikk i forbindelse med et større IKT-prosjekt, Det ble samtidig inngått avtaler med ErgoGroup AS (basisdrift) og Infocare AS (drift av periferiutstyr). Endringsavtalen ble etablert for å dekke gap (hull) mellom de tre avtalene.

Oslo kommune gikk 22. desember 2009 til søksmål mot EDB med påstand om tilbake- betaling av ca. kr. 45 mill. og erstatning på ca. kr. 45 mill. EDB har i tilsvar bestridt kommunens fremstilling og fremmet krav om betaling av utestående på ca kr. 46 mill. og erstatning på ca. kr. 85 mill. EDB gjør gjeldende at faktureringen har vært i henhold til avtalen, at avtalens krav til dokumentasjon er oppfylt og at EDB har kategorisert drifts- objektene riktig og dermed anvendt korrekte enhetspriser. EDB gjør dessuten gjeldende at

kommune nærmest konsekvent har misligholdt sine medvirkningsforpliktelser og har unnlatt å følge opp EDBs leveranser og fakturering.

Partene er bare i begrenset grad enige om hvilket faktum som skal legges til grunn. Avstanden mellom partene anses som stor. Hovedforhandling er berammet til å vare i syv uker fra 13. september 2010. Det er fremlagt flere tusen sider med dokumentasjon, og partene har varslet at det vil bli ført over 30 vitner. Saken anses som meget omfattende og kompleks.

Når det gjelder krav til sikringsgrunn, jf. tvisteloven § 34-1 første ledd, bokstav a), anfører EDB at Oslo kommune har gitt frist til 14. juni 2010 for de kvalifiserte tilbyderne med å inngi tilbud i konkurransen om nytt lønns- og personalsystem. Fristen er nå forlenget til

28. juni 2010. Tilbud som blir innlevert etter fristen skal avvises fra konkurransen, jf. FOA § 20-13 første ledd, bokstav a). Dersom EDB innleverer tilbud i konkurransen, vil det bli avvist fordi EDB er avvist fra deltagelse. Selv om beslutningen om avvisning skulle bli kjent urettmessig etter tilbudsfristens utløp, vil heller ikke EDB kunne bli tatt inn i konkurransen igjen. Bakgrunnen er at tilbudsfristen er å anse som absolutt, på grunn av krav om likebehandling i lov om offentlige anskaffelser § 5. Det er således ikke anledning til å innlevere tilbud etter tilbudsfristens utløp. Tilbudsfristen må være lik for alle deltagere, slik at det ikke vil være anledning til å gi EDB en senere tilbudsfrist om avvisningen blir kjent uberettiget. Med mindre anskaffelsesprosessen stanses, vil EDB være forhindret fra å levere tilbud.

I praksis vil dessuten EDB være avskåret fra å søke erstatning for tap ut over omkostningene ved å søke om deltagelse i konkurransen. Så lenge EDB ikke kan levere tilbud, vil det være nærmest umulig for selskapet å oppfylle de svært strenge krav til bevis som gjennom domstolspraksis er oppstilt for å kreve dekket oppfyllelsesinteressen etter brudd på regelverket om offentlige anskaffelser. EDB viser i denne forbindelse til Høyesteretts dom i Rt. 2001 side 1062 (Nucleus). EDB gjør etter dette gjeldende at gjennomføring av kravet vil bli vesentlig vanskeliggjort med mindre kravet blir midlertidig sikret ved at konkurransen midlertidig stanses.

EDB anfører videre at det ikke foreligger noe misforhold, jf. tvisteloven § 34-1 annet ledd, mellom EDBs interesser i å få en midlertidig forføyning i denne sak, og den ulempe det vil være for Oslo kommune med å utsette tilbudsfristen i konkurransen, til spørsmålet om avvisning er rettskraftig avgjort. EDB viser til at bestemmelsen i § 34-1 annet ledd oppstiller et strengt krav, jf. ”åpenbart misforhold”. Oslo kommunes ulempe vil bestå i at kommunen må utsette skifte av nytt lønns- og personalsystem til spørsmålet om avvisning er rettskraftig avgjort eller partene er kommet til enighet. Dette vil være en konsekvens av kommunens brudd på anskaffelsesregelverket ved feilaktig å avvise EDB. Dersom kommunen skulle bli hørt med at en utsettelse her er uforholdsmessig, vil det i praksis medføre at offentlige institusjoner i svært mange saker om viktige innkjøp kan tilsidesette

reglene om offentlige anskaffelser uten å risikere midlertidig forføyning, da en utsettelse ofte vil ha store negative konsekvenser for den offentlige institusjonen. Uriktig tilsidesatte tilbydere vil da stå uten sanksjoner, også fordi det er vanskelig å nå frem med krav om erstatning for den positive kontraktsinteresse. EDB bestrider for øvrig Oslo kommunes anslag over kostnadene på ca. kr. 132 mill. ved en utsettelse. Dette er et svært løst og lite underbygget anslag fra kommunen, hvor det bl.a. ikke er tatt hensyn til sparte kostnader ved drift av det nye systemet i utsettelsesperioden. Oslo kommune har dessuten mulighet for forhandling med EDB om fortsatt drift av dagens system ut over 31. desember 2012, eller å løse på annen måte.

EDBs interesse i saken er å få mulighet til å delta en konkurranse om en kontrakt med stor kontraktsverdi og dermed en kontrakt som markedsmessig og kommersielt er viktig for EDB. EDB har anslått verdien av kontrakten til ca. kr. 200 mill. Dette vil være en av de største kontraktene i Norge på sitt område, og som sådan viktig for EDB å få.

Konklusjonen er at det ikke foreligger åpenbart misforhold mellom EDBs interesse i få delta i konkurransen og Oslo kommunes interesse i at konkurransen ikke utsettes.

Oslo kommunes krav om sikkerhetsstillelse på kr. 132 mill. er satt alt for høyt. For det første har kommunen ikke dokumentert at den vil få et tap i denne størrelsesorden, og for det annet vil et krav om en slik sikkerhetsstillelse gjøre det nesten umulig for EDB å få en midlertidig forføyning. Det vil være i strid med regelverket om offentlige anskaffelser å sette kravet til sikkerhetsstillelse så høyt at det vanskeliggjør kravet om midlertidig forføyning. EDB bestrider at det skal stilles krav om sikkerhet i denne sak.

EDB Business Partner Norge AS har nedlagt slik påstand

1. Oslo kommune forbys å videreføre konkurransen om nytt HR-system – anskaffelse av applikasjon, implementering, vedlikehold og mulig drift - frem til det ved rettskraftig dom er avgjort om Oslo kommune er berettiget til å avvise EDB Business Partner Norge AS fra videre deltagelse i konkurransen.
2. EDB Business Partner Norge AS tilkjennes saksomkostninger.

Saksøkte, Oslo kommune, har i det vesentlige anført: Det var lovlig og i tråd med regelverket for offentlig anskaffelser at Oslo kommune den 10. mai 2010 avviste EDB fra deltagelse i konkurransen om tilbud for levering av nytt lønns- og personalsystem. Det er EDB som har bevisbyrden på at selskapet har et hovedkrav om at kommunens avvisning av EDB var ulovlig.

Etter FOA § 20-12 annet ledd, bokstav d) er det ikke krav overfor en oppdragsgiver om bevis ut over alminnelig sannsynlighetsovervekt når det gjelder at leverandøren har gjort seg skyldig i alvorlige forsømmelser mot faglige og etiske krav. Dette er det samme kravet

som ellers i sivilprosessen. Ekstra krav til bevis har man bare i norsk sivilprosess hvor en avgjørelse vil være særlig belastende eller omdømmeødeleggende for privatpersoner, og det er tale om ikke-økonomisk skade. I denne sak dreier det seg om et stort næringsdrivende selskap, som eventuelt vil kunne lide økonomisk tap, og ingen enkeltpersoner er utpekt.

Bestemmelsen har krav om det foreligger objektive forhold, dvs. bevis, for uetiske handlinger fra leverandøren. Hvorvidt det foreligger det slike objektive forhold, er et krav om vanlig sannsynlighetsovervekt.

Grunnlaget for Oslo kommunes avvisning av EDB er alvorlige forhold, hvor EDB etter kommunens oppfatning har bevisst har feilfakturert kommunen. Det er tale om en meget omfattende overfakturering og dobbeltfakturering på over kr. 64 mill. Overfaktureringen består til dels i at EDB har fakturert for tilleggsarbeider (kalt ”gap”) uten at det er hjemmel for det i avtaleverket. Dels ved at EDB på en utilstrekkelig måte kan dokumentere hva tilleggsarbeidene har bestått i, samt dels i at EDB har priset sine tjenester dyrere enn det er grunnlag for i avtalen. I tillegg har EDBs påstander om ”gap” ført til betydelige forsinkelser i prosjektet og at EDB den 16. februar 2009 urettmessig har hevet avtalen. Kommunens erstatningskrav i forbindelse med forsinkelsene er anslått til ca. kr. 56 mill. En slik illojal opptreden er uetisk opptreden etter FOA § 20-12 annet ledd, bokstav d).

Dette er ikke vanlig kontraktstvist med faglig uenighet mellom to parter, men spørsmål om grovt misbruk av tillitt. Det er illustrerende at kontrakten mellom EDB og Oslo kommune var på ca. kr. 53 mill, mens EDB har fakturert nærmere kr. 62 mill. for det EDB har definert som ”gap”, dvs. tilleggsarbeider. Med andre ord er fakturaene for tilleggsarbeidene større enn selve kontraktsarbeidene.

EDB har opptrådt særdeles illojalt og har ved faktureringen forsøkt å føre Oslo kommune bak lyset. Det dreier seg om bevisst overfakturering og feilfakturering. Kunden må ha en mulighet til å se om den foretatte fakturering faller innenfor eller utenfor den avtalte rett til tilleggsfakturering for endringsarbeider. EDB har også erkjent at det faktisk er foretatt dobbeltfakturering for flere millioner kroner. Dette kan ikke anses som forsvarlig opptreden av EDB. Det EDB har gjort, vil være uetisk uansett bransje.

Oslo kommune bestrider ikke at det foreligger sikringsgrunn, jf. tvisteloven § 34-1 første ledd, dersom retten skulle finne at EDB har sannsynliggjort et hovedkrav.

Etter tvisteloven § 34-1 annet ledd kan midlertidig forføyning bare besluttes dersom den skade eller ulempe som saksøkte blir påført står i åpenbart misforhold til den interesse saksøkeren har i at forføyning blir besluttet. Det system Oslo kommune i dag benytter for lønn og personal (kalt NLP) eies av EDB. Dette system er nå ca. 15 år gammelt. Avtalen med EDB løper til 30. juni 2012, og kan forlenges til 31. desember 2012, hvilket er gjort.

Det er med andre ord helt nødvendig at et nytt system må være i drift før utgangen av

2012. Ved en forsinkelse vil Oslo kommune stå uten lønnssystem for sine ca. 45.000 ansatte og ca. 20.000 pensjonister. Man har i dagens fremdriftsplan ikke rom for særlige forsinkelser.

En midlertidig forføyning vil medføre at anskaffelsesprosessen blir forsinket med minst seks måneder, og ikke usannsynlig tolv måneder. Et søksmål fra EDB om lovligheten av kommunens avvisning av EDB vil sannsynligvis bli stanset i påvente av en rettskraftig avgjørelse av det andre søksmålet (Oslo tingretts sak 09-203121TVI-OTIR) mellom partene. Tingrettens avgjørelse vil neppe foreligge før nærmere jul, og det er stor sannsynlighet for at denne avgjørelse vil bli anket til lagmannsretten, hvilket vil ta ytterligere minst seks måneder.

I og med at dagens system eies av EDB, kan dette system ikke driftes av andre enn EDB. Kommunen har ingen rettigheter til bruk av systemet etter 31. desember 2012, og vil således være helt prisgitt EDB, og de vilkår dette selskap setter, for en mulig videre drift. Det er ikke kommet noen forpliktende utsagn fra EDB om en videre bruk av systemet etter utgangen av 2012. Skulle det være et alternativ, måtte EDB bindende ha forpliktet seg til å fortsatt drifte systemet.

For kommunen vil det eneste realistiske og sikre alternativ være å utarbeide en midlertidig løsning for lønning av de ansatte og pensjonistene. Dette er beregnet til å koste ca. kr. 132 mill. I tillegg til kostnadene vil en midlertidig løsning være et dårlig alternativ med kun basisfunksjoner, og det vil være meget ressurskrevende for kommunens ansatte å benytte. Dette blir kostbart fordi Oslo kommune er eget tariffområde, og kommunen kan derfor ikke benytte de løsninger som andre kommuner benytter.

EDBs interesse i å delta i konkurransen, er muligheten for å vinne en kontrakt med en kontraktssum på ca. kr. 90 mill. EDBs mulige fortjeneste ved å bli kontakten, vil være på ca. 10 %, dvs. ca. kr. 9 mill. Oslo kommune vil peke på at konsekvensene for EDB med å bli avvist som leverandør, ikke nødvendigvis betyr at EDB blir utelukket fra å arbeide med kommunens ny lønns- og personalsystem, idet EDB er med som underleverandør for SAP. SAP er av kommunen godkjent som leverandør med EDB som underleverandør. Dersom oppdraget blir tildelt SAP, vil EDB få mye av arbeidet med et nytt lønns- og personal- system uansett.

Dersom retten skulle beslutte at det er grunnlag for midlertidig forføyning, ber Oslo kommune om at EDB, som et vilkår får ikrafttredelse og gjennomføring av forføyningen, pålegges å stille sikkerhet for et eventuelt senere erstatningskrav fra kommunen, jf. tvisteloven § 34-2 første ledd annet punktum. Sikkerhetsstillelsen bør settes til kr. 132 mill., og det vises til tapsberegningen ovenfor. Kommunen vil bli påført betydelige

kostnader frem til rettskraftig dom foreligger. Det vises til at det gjelder et objektivt ansvar for krav om erstatning for uberettiget forføyning, jf. tvisteloven § 32-11.

Oslo kommune har nedlagt slik påstand

1. Oslo kommune frifinnes
2. Oslo kommune tilkjennes sakskostnader.

Rettens vurdering

Etter tvisteloven § 34-2 kan midlertidig forføyning vanligvis bare besluttes dersom både kravet det begjæres forføyning for og en sikringsgrunn er sannsynliggjort. Kravet til sikringsgrunn, jf. tvisteloven § 34-1 er absolutt. Det følger av tvisteloven § 34-1 annet ledd at midlertidig forføyning ikke kan besluttes dersom den skade eller ulempe som saksøkte blir påført står i åpenbart misforhold til den interesse saksøkeren har i at forføyning blir besluttet.

EDB har anført at selskapet etter kommunens avvisning er avskåret fra å innlevere tilbud på nytt lønns- og personalsystem. Selv om beslutningen om avvisning skulle bli kjent urettmessig etter tilbudsfristens utløp, vil ikke EDB bli tatt inn i konkurransen igjen, idet tilbudsfristen er absolutt. Med mindre anskaffelsesprosessen stanses, vil EDB være forhindret fra å innlevere tilbud. Videre vil EDB i praksis være avskåret fra å søke erstatning for tap ut over omkostningene ved å søke om deltagelse i konkurransen. Det vil være nærmest umulig for selskapet å oppfylle de svært strenge krav rettspraksis har oppstilt for å få dekket krav på oppfyllelsesinteressen etter brudd på reglene for offentlige anskaffelser. For å få ivaretatt EDBs interesser, er det således nødvendig med en midlertidig forføyning. Kravet til sikringsgrunn er således oppfylt, hvilket heller ikke er bestridt av Oslo kommune.

Oslo kommune har anført at en midlertidig forføyning vil medføre at anskaffelsesprosessen for et nytt lønns- og personalsystem blir forsinket med minst seks måneder, trolig lenger. Et søksmål fra EDB om berettigelsen av kommunens avvisning vil trolig bli stanset i påvente av dom i tvisten mellom partene i sak 09-303121TVI-OTIR, hvor hovedforhand- ling er berammet til september/oktober 2010. Dom i denne saken vil trolig først foreligge i desember, og det er ikke usannsynlig at denne blir anket til lagmannsretten. Lagmanns- rettens dom vil neppe foreligge før sommeren 2011. Deretter kan et søksmål om urettmessig avvisning bli avgjort.

Kommunen har opplyst at anskaffelsesprosessen for et nytt lønns- og personalsystem tidsmessig er tilpasset den nåværende avtales utløp. Det nåværende system, kalt NLD, eies av EDB og avtalen utløper, inklusive forlengelse, 31. desember 2012. Retten finner det

åpenbart at Oslo kommune må ha et fungerende lønns- og personalsystem når den nåværende avtale utløper ved utgangen av 2012.

Et teoretisk alternativ er at Oslo kommune inngår avtale med eieren av det nåværende system, EDB. EDB har etter det opplyste alle rettigheter til dette system, og har ingen forpliktelser til å forlenge avtalen. Det er helt opp til EDB om selskapet vil forlenge avtalen og hvilke vilkår selskapet vil sette for en slik forlengelse. Avtalemotpart for kommunen er nettopp det selskap som kommunen har tvist med i nærværende sak, og ikke minst har tvist i nevnte sak for Oslo tingrett, sak 09-303121TVI-OTIR. Retten anser det lite realistisk at partene vil kunne nå frem til enighet om forlengelse av den nåværende avtale. I og med at EDB eier og har alle rettigheter til dagens system, NLD, kan heller ikke kommunen inngå avtale med en annen tjenesteleverandør for fortsatt drift av systemet uten samtykke fra EDB.

Dette er så usikkert at det realistiske alternativ for Oslo kommune vil være å anskaffe en midlertidig løsning i overgangsfasen fra utløpet av 2012 til det nye lønns- og personalsystem kan tas i bruk. En slik midlertidig løsning vil ha begrenset funksjonalitet. En avtale med en annen samarbeidspartner vil sannsynligvis måtte løpe i minimum ett år. En slik løsning vil medføre betydelige merkostnader for kommunen. Samtidig vil prosjektet med anskaffelse av nytt system løpe parallelt i forsinkelsesperioden. Oslo kommune har anslått merkostnadene til ca. kr. 132 mill., og kostnadene er beregnet slik:

• Interne prosjektkostnader knyttet til anskaffelse av alternativ løsning, ca. kr. 2,5 mill.
• Forlengelse av prosjektet for anskaffelse og implementering av nytt lønns- og personalsystem og kostnader ved forsinket oppstart, ca. kr. 12 mill.
• Avtalekostnad for midlertidig løsning, estimert til kr. 130 pr. lønnsslipp pr. måned for 45.000 ansatte. Kr. 130 x 12 x 45.000 = kr. 70 mill. Videre påløper det en oppstartskostnad på anslagsvis kr. 10 mill. I tillegg kommer kostnad for utbetaling av pensjon til 20.000 pensjonister, som dog vil være klart lavere enn for ordinær lønn.
• Merarbeid for 53 kommunale virksomheter for håndtering av flere systemer og forventet merarbeid med manuelle rutiner i overgangsfasen. 180 lønnsmedarbeidere må arbeide to månedsverk ekstra. Med en timekostnad på kr. 650 pr. overtidstime vil dette utgjøre ca. kr. 37 mill.

Det er usikkerhet ved dette anslag. EDB har bl.a. påpekt at kommunen ved anslaget ikke har hensyntatt besparelsen av driftskostnader for et nytt lønns- og personalsystem. Det kan dreie seg om kr. 10 – 20 mill. Retten vil bemerke at selv om det er usikkerhet ved størrelsen på kostnadene, er det sannsynlig at kommunen ved en utsettelse av anskaffelses- prosessen på grunn av en midlertidig forføyning, vil få en ekstrakostnad på minst ca. kr. 100 mill. Dette er en meget betydelig kostnad, selv for en stor kommune som Oslo.

I tillegg til den direkte økonomiske kostnad, vil en utsettelse medføre at kommunen i en periode vil få et lønns- og personalsystem med begrenset funksjonalitet. Det vil også bli skifte av system to ganger i løpet av relativt kort tid med de ulemper dette vil ha. Det medfører også fare for feil, hvilket vil være en ulempe for kommunen som arbeidsgiver og for de ansatte. Det vil også være en ulempe for kommunen at man må utsette å kunne ta i bruk et nytt lønns- og personalsystem, som vil være langt bedre og mer funksjonelt, og ivareta oppgaver som dagens system ikke ivaretar.

Dersom EDB skulle få anledning til å delta i konkurransen og bli tildelt kontrakten, vil kontrakten være på ca. kr. 90 mill. Det vil også være mulighet for tilleggsarbeider. Normalt vil en leverandørs fortjeneste i slike kontrakter ligge på rundt 10%, men dette varierer mye. Forventet fortjeneste for EDB vil da kunne ligge på mellom ca. kr. 7 mill. og kr. 15 mill. I tillegg til den direkte økonomiske interesse ved å bli tildelt en slik kontrakt, vil det også kunne være en referansekontrakt og EDB kan få økt kompetanse. Ved den størrelse som EDB allerede har som stor leverandør av IKT-oppdrag overfor offentlig sektor, vil dette dog være begrenset. Retten vil også bemerke at det er usikkert om EDB, selv om selskapet skulle få delta i konkurransen, vil bli tildelt kontrakten, da det er fem andre tilbydere som EDB må konkurrere med.

Retten har etter dette funnet at Oslo kommunes ulempe vil bli påført ved en midlertidig forføyning er langt større enn den fordel EDB ha i at forføyning blir besluttet. EDB har imidlertid anført at en bruk av bestemmelsen i tvisteloven § 34-1 annet ledd, slik at midlertidig forføyning unnlates på grunn av vesentlig ulempe for den offentlige innkjøper på grunn av forsinkelse, vil medføre at tilbydere i mange tilfeller vil stå uten reelle sanksjoner ved det offentliges brudd på anskaffelsesregelverket. EDB anfører at det offentlige ikke kan stille seg slik at det uten konsekvenser kan bryte reglene for offentlige anskaffelser. Dette er en vesentlig prinsipiell innsigelse, som etter rettens skjønn medfører at bestemmelsen om forholdsmessighet må benyttes med varsomhet i saker om offentlige anskaffelser.

Retten finner at bestemmelsen i § 34-1 annet ledd ikke bør benyttes i tilfeller hvor det er klart at det offentlige har overtrådt anskaffelsesreglene på vesentlige punkter, eller det er tale om vilkårlighet eller myndighetsmisbruk. På den annen side finner retten at bestemmelsen må kunne benyttes i de tilfeller hvor det er uklart om anskaffelsesreglene er overtrådt og det ulempene for det offentlige er betydelige. Retten viser bl.a. til RG 2004 side 974 (Hålogaland lagmannsrett), hvor en begjæring om midlertidig forføyning ikke ble tatt til følge. Lagmannsretten viste til at kommunens og befolkningens interesser i at prosjektet ble gjennomført uten ytterligere avbrudd veiet så tungt at tilbyderens interesse i avklaring av tvist om tildeling av kontrakten ikke kunne forsvare stans av prosjektet.

I nærværende sak har Oslo kommune ved avvisningen av EDB vist til FOA § 20-12 annet ledd, bokstav d), da EDB etter kommunens oppfatning har gjort seg skyldig i alvorlige forsømmelser mot etiske krav. Bestemmelsen lyder slik:

”Oppdragsgiver kan avvise leverandører som: d. i sitt yrke har gjort seg skyldig i alvorlige forsømmelser mot faglige og etiske krav i vedkommende bransje.”

Det er klart – og uomtvistet – at en tilbyder kan avvises på dette grunnlag forutsatt at det foreligger objektive bevis for slike brudd, jf. bl.a. departementets veileder til reglene om offentlige anskaffelser pkt. 13.2.2. Forsømmelsen må være av vesentlig betydning og være relevant for den konkrete anskaffelsen. Det er ikke tilstrekkelig at det foreligger mistanke om slike forhold. Når det gjelder kravene til bevis, er retten av den oppfatning at det er tilstrekkelig med alminnelig sannsynlighetsovervekt for at forholdet er korrekt, såfremt det foreligger konkrete forhold som lar seg objektivt bevise for forholdet.

Oslo kommune har i avvisningsbrevet av 10. mai 2010 begrunnet avvisningen med at EDB i tidligere kontraktsforhold med kommunen har foretatt betydelig overfakturering m.v. Brevet med begrunnelsen er gjengitt innledningsvis i denne kjennelse. Retten finner at dette er en tilstrekkelig begrunnelse, særlig sett i sammenheng med kommunens etterfølgende henvisning til prosesskriftene i tvisten mellom partene for Oslo tingrett. Det avgjørende for om avvisningen er rettmessig, vil være om kommunen har rett i at EDB forsettlig har foretatt slik overfakturering m.v. som beskrevet. Retten vil i den forbindelse vise til Dragsten og Lindalens kommentarutgave til Offentlige anskaffelser, hvor det på side 1133 som uttales:

”Både brudd på straffebestemmelser og brudd på en profesjons etiske retningslinjer omfattes av ”alvorlige forsømmelser mot faglige og etiske krav i vedkommende bransje”. Generaladvokaten antok i EF-domstolens sak C-71/92 (EU-kommisjonen mot Spania) at bestemmelsen også omfatter at leverandøren forsettlig har misligholdt en tidligere kontrakt. EU-domstolen uttalte seg ikke om spørsmålet”.

Retten legger således til grunn at tidligere forsettlig overfakturering – i hvert fall dersom den er vesentlig – vil være brudd på etiske krav, som kan gi grunnlag for avvisning av en leverandør om en tilsvarende kontrakt.

I hvilken grad EDB har foretatt forsettlig overfakturering m.v., er svært omstridt. Saken om det økonomiske oppgjør i det tidligere avtaleforhold mellom EDB og Oslo kommune skal behandles av Oslo tingrett høsten 2010, og det er avsatt syv uker til behandling av saken. Her står påstand mot påstand. På bakgrunn av den begrensede bevisføring som er skjedd for byfogdembetet i saken om midlertidig forføyning, med en dags muntlig forhandling, finner retten at det er svært uklart om EDB har fulgt prosedyrene for tilleggsordre for det store omfang av tilleggsarbeider, kalt ”gap”, som EDB har fakturert kommunen for. For retten synes det også som det store omfang av tilleggsytelser er

fakturert uten en tilfredsstillende prosedyre og kommunikasjon med kommunen før arbeidene er utført, og uten nærmere avtale av hvorledes arbeidene skal dokumenteres m.v. Det synes bl.a. som om EDB har fakturert for ”snarveier” som om det skulle være reelle applikasjoner uten å ha klargjort eller drøftet det med kommunen i forkant. Det er også foretatt dobbeltfakturering av enkelte arbeider, hvilket i enkelttilfeller er erkjent av EDB. Hvor stort omfang dobbeltfakturering har, er uklart.

Det er uklart og omstridt om de feil og mangler som foreligger ved EDBs fakturering av kommunen er av et slikt omfang og en slik karakter, at det kan kvalifisere til en slik uetisk opptreden at det kan gi kommunen grunnlag for å avvise EDB som leverandør med hjemmel i FOA § 20-12 annet ledd, bokstav d). Retten finner imidlertid klart at dersom omfanget og måten overfaktureringen m.v. er skjedd på den måte som Oslo kommune har anført, tilfredsstiller det kravene i bestemmelsen. Som det fremgår ovenfor finner retten det sannsynlig at EDB har foretatt fakturering av tilleggsarbeider mv. uten tilstrekkelig grunnlag i kontraktsforholdet, samt at det foreligger tilfeller av dobbeltfakturering. Retten finner det ikke usannsynlig at dette kan ha skjedd forsettlig fra EDBs side.

Retten finner det ikke nødvendig å ta endelig stilling til dette. Det er tilstrekkelig for retten å konstatere at det ikke er klart at Oslo kommune har overtrådt regelverket, og kommunen ved sin avgjørelse ikke har opptrådt vilkårlig eller at det er tale om myndighetsmisbruk. I en slik situasjon kan retten beslutte å unnlate midlertidig forføyning idet retten finner at de ulemper kommunen blir påført ved en forføyning står i åpenbart misforhold til den interesse EDB har i at forføyning blir besluttet, jf. tvisteloven § 34-1 annet ledd.

Begjæringen om midlertidig forføyning tas således ikke til følge.

Etter resultatet skal Oslo kommune tilkjennes saksomkostninger, jf. tvisteloven § 32-10, jf. § 20-2 første ledd. Kommuneadvokaten har fremlagt omkostningsoppgave, jf. tvisteloven § 20-5 på kr. 110.400 i salær. I tillegg kommer omkostninger på til sammen kr. 118.575 for bistand fra kommunens fagkyndige medhjelpere, Øyvind Bjørndalen og Einar Døssland. Samlede omkostninger utgjør således kr. 228.975. Det er ikke fremsatt innsigelser fra EDB. Retten har ingen bemerkninger til det oppgitte beløpet, og viser til at det dreier seg om et meget omfattende og komplisert sakskompleks.

SLUTNING

1. Begjæring om midlertidig forføyning tas ikke til følge.
2. Edb Business Partner Norge AS skal innen to uker etter forkynnelse av denne kjennelse betale til Oslo kommune kr 228.975 i saksomkostninger.

Leif Villars-Dahl