Hele dommen
OSLO TINGRETT
Avsagt: 16.10.2006
Saksnr.: 05-073329TVI-OTIR/10
Dommer: Dommerfullmektig Helge Lundestad m alm flm
Saken gjelder: Krav om erstatning for positiv kontraktsinteresse fra forbigått anbyder
Trafikk & Anlegg AS Advokat Brynjulf Næss
mot
Staten v/Samferdselsdepartementet Advokat Goud Helge Homme Fjellheim
Ikke begrensninger i adgangen til offentlig gjengivelse
Det ble avsagt slik
dom
Saken gjelder krav om erstatning for positiv kontraktsinteresse fra forbigått anbyder. Spørsmålet i saken gjelder adgangen til å hensynta rabatter fra tilbudsgivers side.
Sakens bakgrunn
Statens vegvesen innbød til åpen anbudskonkurranse den 3. november 2003 for kontrakt 0804 for Telemark. Kontrakten var en såkalt funksjonskontrakt for drift og vedlikehold av E-18 i fylket. På side 1 i innbydelsen het det i forhold til valg av tilbud:
Det tilbud som anses økonomisk mest fordelaktig for byggherren, vil bli valgt. Ved vurderingen tas det hensyn til pris, kvalitet, leveringstid, drift- og vedlikeholdskostnader mv…
Fristen for innlevering av tilbud var satt til mandag 9. februar 2004.
NCC Roads AS (”NCC”) og saksøker Trafikk og Anlegg AS (”TA”) innga begge anbud den 6. februar 2004. Tilbudssummene var henholdsvis kroner 72 788 289 og kroner 71 907
525. Som det fremgår av protokollen fra tilbudsåpningen, så var det TA som hadde den laveste tilbudsprisen. Deretter fulgte NCC med det nest laveste tilbudet.
Samtidig med innbydelsen for 0804 (Telemark) inviterte vegvesenet til tilbudsinnbydelse for en tilsvarende funksjonskontrakt (kontrakt 0702) for et tilstøtende fylke - Vestfold. De samme frister og kriterier gjaldt for begge kontraktene. Også tilbudsåpningen ble holdt samme dag som for 0804 – det vil altså si den 9. februar 2004.
Vel en uke etter tilbudsåpningen mottok TA et brev fra vegvesenet vedrørende NCCs tilbud for 0804 Telemarkskontrakten. Av brevet fremgikk det at NCC, i tillegg til den pris som var oppgitt i tilbudsprotokollen og som medførte at NCC var nest lavest, så hadde selskapet også tilbudt en betinget rabatt:
Dersom både 0804 E18-kontrakten og kontrakt 0702 Vestfold syd tildeles NCC vil vi innrømme 5 % rabatt på kontraktssummen til 0804 E-18-kontrakten.
Den 23. mars 2004 informerte Statens vegvesen tilbyderne for 0804 at en hadde bestemt seg for å tildele kontrakten til NCC. Forut for dette hadde NCC, som billigste tilbyder, også blitt tildelt kontrakten for 0702 Vestfold.
I brevet av 23. mars 2004 het det følgende om tilbudsevalueringen:
Tilbudet er vurdert opp mot de angitte tildelingskriterier i konkurransen. Vi har besluttet å tildele kontrakten til NCC-Roads as. Den valgte tilbyder har det økonomisk mest fordelaktige tilbudet.
Tilbudssummen til NCC-Roads er korrigert til kr 68.597.409 idet en har hensyntatt tilbudet om rabatt, jf vårt brev av 16. februar 2004 til samtlige tilbydere i konkurransen.
Av innstillingen 16. mars 2004 fra en saksbehandler i vegvesenet til anskaffelsesnemnda fremgikk det at vegvesenet hadde vært i tvil om en skulle hensynta rabatten til NCC eller ikke, når en skulle avgjøre hvilket tilbud som var økonomisk mest fordelaktig. Fra notatet som var vedlagt innstillingen hitsettes:
I tilbudsbrevet fra tilbyder 3 – NCC Roads as heter det følgende:
Dersom både 0804 E18-kontrakten og kontrakt 0702 Vestfold syd tildeles NCC vil vi innrømme 5 % rabatt på kontraktssummen til 0804 E-18-kontrakten.
Det er diskutert om hvorvidt rabatten kan anvendes i forbindelse med denne tildelingen.
1. Saken reiser spørsmål om det er adgang til å legge vekt på rabatter i anbudskonkurranser når det verken i tildelingskriteriene eller på annet sted i konkurransegrunnlaget er invitert til slike rabattilbud.
Dette spørsmålet har vært gjenstand for en inngående rettslig drøftelse fra Juridisk seksjon i Vegdirektoratet, jf notat datert 9. mars 2004… Konklusjonen i dette notatet er at spørsmålet er uavklart etter gjeldende rett, men at det finnes juridisk litteratur som legger til grunn at rabatter i anbudskonkurranser er lovlige utspill. Videre heter det at ”de tilgjengelige kilder trekker – etter vår mening- i retning av at det er tillatt å benytte seg av rabatter i forbindelse med anbudskonkurranser på nærmere bestemte vilkår.”
Vi deler oppfatningen av at spørsmålet er rettslig uavklart. Med bakgrunn i den grundige drøftelse som er gjort i notatet, samt den konklusjon som her er truffet, bør en ved regionens avgjørelse av saken legge til grunn at rabattilbud av denne art er lovlige innspill i konkurransen. Direktoratet har i forbindelse med vår behandling av denne konkrete saken, bekreftet at dette skal legges til grunn…
Dernest drøftes under et nytt punkt om rabattilbudet tilfredsstilte klarhetskravet, jf bemerkningene nedenfor. Vegvesenet konkluderte med at rabatten gjorde det.
TA påklaget ved brev av 29. mars 2004 avgjørelsen om å tildele 0804 Telemark til NCC. TA anførte at staten (i realiteten) hadde foretatt en samlet prisvurdering for 0804 og 0702 som det ikke var adgang til. Statens vegvesen fastholdt på sin side beslutningen om å tildele NCC kontrakten.
Den 15. april 2004 innga TA begjæring om midlertidig forføyning for å få stanset anbudsprosessen før endelig kontraktsinngåelse mellom vegvesenet og NCC. Oslo bygfogdembete besluttet den 19. april 2004 at begjæringen ikke skulle tas til følge.
Statens vegvesenet aksepterte å utsette kontraktsinngåelsen til 24. mai 2004. TA innga deretter den 27. april 2004 en by begjæring til byfogden. Heller ikke denne gang nådde TA frem med sitt syn. Vegvesenet inngikk så kontrakt med NCC.
TA bragte deretter saken inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser (”KOFA”). KOFA avga sin avgjørelse den 22. november 2004 hvor en konkluderte med at vegvesenet ikke hadde brutt regelverket for offentlige anskaffelser. Fra avgjørelsen hitsettes:
Det følger av forskrift om offentlige anskaffelser § 10-2
(2) at alle tildelingskriteriene som vil bli lagt til grunn, skal oppgis enten i konkurransegrunnlaget eller i kunngjøringen.
Tildelingskriteriene skal være formulert slik at det er mulig for alle rimelig opplyste og normalt påpasselige leverandører å tolke tildelingskriteriene på samme måte, jf EF- domstolens dom C-19/00 (SIAC Construction). Klagenemnda har i flere tidligere saker lagt dette kravet om klarhet til grunn.
Tildelingskriteriert ”pris og prisfordeling” kan åpne for tilbud om rabatter. Dette kan være situasjonen der det er adgang til å gi pris på enkeltytelsen innen én og samme anbudskonkurannse. I dette tilfellet er det utlyst to adskilte oppdrag med samme tilbudsfrist, men uten at rekkefølgen i saksgangen er angitt. Hvorvidt rabatten blir aktuell, vil dermed bero på innklagedes valg av prosedyre for rekkefølgen. Innklagedes valg på dette punkt er åpenbart motivert av ønsket om å nyttiggjøre seg NCC’s rabatt. Dette kan i seg selv ikke utgjøre brudd på regelverket. Hadde én eller flere av de konkurrerende tilbydere også tilbudt rabatt, ville den koordinerte vurdering og opplegg for saksbehandling fortsatt gått ut på å finne frem til det totalt mest fordelaktige tilbud. Klagenemnda understreker at prisvurderingen i dette tilfelle skjedde innenfor den tidsramme som ville være normal for de to oppdragene sett både enkeltvis og under ett, videre at valg av leverandør skjedde ut fra en ren prissammenligning av tilbudene.
Klager har anført at kravet til forutberegnelighet, lov om offentlige anskaffelser § 5 tredje ledd, er til hinder for innklagedes vektlegging av NCC’s rabatt siden de øvrige tilbydere ikke har hatt oppfordring til å utforme sine tilbud i samsvar med en samlet vurdering. Spørsmålet er da om det ved oppdelingen av oppdraget og ved kunngjøring og utforming av konkurransegrunnlaget for de to kontraktene var rimelig klart at innklagede også kunne komme til å vurdere kobling av rabatter. Klagenemnda peker på at utformning av pristilbud på vilkår er et anliggende for tilbyderne enkeltvis. Vilkår som umuliggjør sammenligning av tilbudene skal avvises etter forskriftens § 8-10, men avvisningshjemmelen kan ikke brukes dersom en tilbyder knytter klare og presise forutsetninger til sitt tilbud slik som her. Å vektlegge rabattilbud er derfor ikke i strid med likhetsprinsippet.
Slik saken ligger an, og i betraktning av at konkurransen i dette tilfellet utelukkende ble avgjort ved sammenligning av priser, kan klagenemnda heller ikke se at innklagede ved å nyttiggjøre seg NCC’s rabattilbud har opptrådt i strid med konkurransegrunnlaget – eller at fremgangsmåten bryter med forutberegnelighetsprinsippet. At markedet vil tilby ”kvantumsrabatt” ved flere oppdrag er i seg selv ikke uvanlig eller ekstraordinært. Etter dette foreligger det ikke brudd på regelverket.
Den 24. mai 2005 tok TA ved advokat Brynjulf Næss ut stevning mot staten ved Samferdselsdepartementet med krav om erstatning for den positive kontraktsinteresse.
Staten ved regjeringsadvokaten innga rettidig tilsvar hvor det ble lagt ned påstand om frifinnelse. Hovedforhandling ble avholdt den 3. oktober 2006. Det ble foretatt parts- og vitneavhør og foretatt slik dokumentasjon som fremgår av rettsboken.
Saksøkeren har i det vesentlige anført
Det anføres at Statens vegvesen har brutt reglene om offentlige anskaffelser, at feilen er vesentlig, og at saksøker har krav på erstatning for den positive kontraktsinteresse.
Partene er enige om at TA ville blitt tildelt kontrakt 0804, dersom rabatten til NCC ikke hadde blitt hensyntatt.
Om Statens vegvesen har brutt reglene
Det anføres at vegvesenet har brutt anskaffelsesreglene. Det vises til lov om offentlige anskaffelser § 5 og kravene til forutberegnelighet og likebehandling.
Det bestrides ikke at det generelt er adgang til å hensynta rabatter såfremt disse oppfyller klarhetsregelen. Det er også adgang til å bruke betingede rabatter med vilkår utenfor anbudskonkurransen – for eksempel at en får oppdrag fra en annen oppdragsgiver. I denne saken foreligger det imidlertid en ulovlig sammenblanding av to konkurranser. Forutberegneligheten mangler, da vegvesenet her i realiteten har slått sammen to konkurranser.
Det er ikke adgang til å blande sammen to oppdrag ved å gi felles pris for de to oppdragene. Det kan da heller ikke være adgang til å hensynta en rabatt slik en har gjort i denne saken. Hvis det skal være adgang til å hensynta en slik rabatt som i denne saken, så må dette være opplyst i konkurransegrunnlaget. Dette fremgår motsetningsvis av KOFA- avgjørelsen av 21. august 2006 i sak 2005/121. Hvis det ikke er opplyst at det er aktuelt med rabatt, så har vegvesenet en plikt til ikke å hensynta rabatten. Hvis det derimot var opplyst at en kunne gi samlet pris, så vil en ha hatt rett og plikt til å vurdere en eventuell samlet pris.
Hvis NCC hadde tilbudt rabatt i begge konkurranser, f.eks. 2,5 % forutsatt at en fikk begge kontrakter, så hadde vegvesenet ikke hatt adgang til å ta disse i betraktning. TA anfører at resultatet må bli det samme, selv om NCC bare har tilbudt rabatt i den ene kontrakten. For når NCC blir tildelt 0702, så blir resultatet at en trekker inn 0804. Resultatet er i realiteten at en vinner på felles pris.
Om vesentlighetskravet
Det erkjennes at det må foreligge et vesentlig brudd på anskaffelsesreglene, for at erstatningsplikt for den positive kontraktsinteresse skal foreligge.
Det anføres at feilen er vesentlig. Det dreier seg om en rettsvillfarelse fra statens side som svært sjelden vil være unnskyldelig. Det dreier seg også om Statens vegvesen som er en profesjonell aktør. En kjente dessuten til risikoen knyttet til rabatter, og en kunne hensyntatt dette ved uttrykkelig fastsette i invitasjonen at en ikke ville hensynta slike rabatter. Det vises endelig til at det er de grunnleggende krav til forutberegnelighet og likebehandling i § 5 som er brutt.
Tapsberegning
Det kreves erstatning fastsatt etter rettens skjønn.
Regnskapene er ikke avgjørende for tapsberegningen. Regnskapene omfatter mange ulike oppdrag og den regnskapsmessige fortjeneste er noe annet enn tapt fortjeneste på ett enkeltoppdrag.
Kontrakten under 0804 skulle i tillegg til fortjeneste gi dekningsbidrag til faste kostnader. Begge deler må erstattes. Til veiledning for skjønnsutøvelsen peker saksøker på at en i
mangel av andre holdepunkter må legge til grunn at TA ville hatt en nettofortjeneste på MNOK 12,4 (inkludert dekningsbidrag).
TA har ikke fått andre oppdrag som følge av at en ikke fikk 0804. Det skal således ikke gjøres noen fradrag for nye kontrakter som er kommet istedenfor 0804. TA ville også hatt samtlige oppdrag i dag, selv om en hadde fått 0804 kontrakten. TA har, fordi selskapet er en del av Veidekke-systemet, en stor fleksibilitet til å ta nye oppdrag.
Saksøkeren har nedlagt slik påstand
- Staten ved Samferdselsdepartementet dømmes til å betale erstatning til Trafikk & Anlegg AS v/styrets formann fastsatt etter rettens skjønn, oppad begrenset til kroner 12 400 000, eks. mva., med tillegg av forsinkelsesrenter fra forfall (domstidspunktet) til betaling skjer.
- Staten ved Samferdselsdepartementet dømmes til å betale sakens omkostninger med tillegg av lovens forsinkelsesrente fra forfall til betaling skjer.
Saksøkte har i det vesentlige anført
Innledning
Staten bestrider at det er begått feil under anbudsprosessen. Subsidiært bestrides det at feilen er vesentlig, slik at det uansett ikke er grunnlag for erstatning for den positive kontraktsinteresse. Atter subsidiært bestrider saksøkte tapsberegningen.
Om det er begått feil i anbudskonkurransen
Staten anfører at vurderingstemaet i saken er om det er i strid med kravet til forutberegnelighet å hensynta et betinget pristilbud slik en har gjort i denne saken.
Staten anfører at en kunne ta hensyn til rabatten. Det vises her blant annet til at pris var et tildelingskriterium. Det bestrides at det har funnet sted en ulovlig sammenblanding i form av felles pris slik som saksøker anfører.
Motparten har erkjent at det er adgang til å gi rabatter eller betingede pristilbud, men har anført at den form for rabatt en står overfor i denne saken er mye mindre forutberegnelig og derfor i strid med lov om offentlige anskaffelser § 5. Staten er ikke enig i disse vurderingene.
Et pristilbud fra en leverandør vil omfatte mange elementer. Disse elementene vil variere fra tilbyder til tilbyder. Andre tilbydere vil ikke ha innsyn i alle disse enkeltmomentene.
Saksøker anfører at det er lovlig å hensynta en rabatt som er betinget av at en får et oppdrag fra en annen oppdragsgiver. Staten ser ikke forskjellen i forhold til
forutberegneligheten for de øvrige tilbyderne, når rabatten som i denne saken er koblet mot et annet oppdrag fra samme oppdragsgiver.
Det understrekes at det fra statens side ikke er skjedd en samlet vurdering av tilbudene. Begge tilbudene er vurdert hver for seg. Det staten har gjort er å vurdere at NCC var best (økonomisk mest fordelaktig) i begge konkurransene. Den eneste tilknytning mellom kontraktene, er den som NCC har skapt.
Subsidiær anførsel - feilen er ikke vesentlig
For det tilfelle at retten skulle komme til at det var feil å hensynta rabatten, så anføres det subsidiært fra statens side at feilen uansett ikke var vesentlig, og at det derfor ikke foreligger erstatningsplikt for den positive kontraktsinteressen.
Staten bestrider ikke at kravet til årsakssammenheng er oppfylt. TA ville fått kontrakten, dersom en hadde sett bort fra den betingede rabatten.
Staten bestrider derimot at det foreligger et tilnærmet objektivt ansvar for rettsvillfarelse slik som saksøker anfører.
Ved avgjørelsen av om det foreligger en feil, er en henvist til å tolke hva en skal legge i hensynet til forutberegnelighet. Kravet til forutberengelighet vil ha en kjerne og også en randsone. Hvis det foreligger brudd på kravet til forutberegnelighet i denne saken, så befinner en seg i randsonen, og ikke i kjernen i prinsippet. Det vil blant annet på denne bakgrunn derfor ikke foreligge en vesentlig feil.
Det vises videre til at spørsmålet ikke er uttrykkelig regulert i loven eller forskriften. Staten er heller ikke å bebreide for at en ikke forutså problemstillingen eller hensyntok dette i anbudsgrunnlaget. Straks denne saken dukket opp, forbød man slike rabatter ved å regulere dette i tilbudsinvitasjonen for denne type kontrakter. Det vises dessuten til at byfogden og KOFA kom til samme resultat som vegvesenet. Endelig vises det til at en to ganger utsatte kontraktsinngåelsen med NCC for å la TA angripe dette rettslig.
Atter subsidiær anførsel - tapsberegningen
Atter subsidiært bestrider staten tapsberegningen.
Spørsmålet om økonomisk tap, reiser to sentrale problemstillinger. For det første om saksøker har godtgjort at selskapet har lidt et økonomisk tap, og for det andre hva størrelsen på dette tapet eventuelt er.
Det er saksøker som har bevisbyrden, herunder for at selskapet kunne øke kapasiteten hvis en hadde fått tilbudet. Det er ikke dokumentert at kontrakt 0804 ville kommet som et
tillegg til den nåværende kontraktsporteføljen til selskapet. Det vises også til den kraftige omsetningsøkningen i selskapet for årene 2003 - 2004 og 2004- 2005.
Staten viser også til at TAs representanter har forklart at selskapet ikke hadde kapasitet til også å legge inn anbud på 0702 Vestfold.
Staten bestrider uansett tapsberegningen. Slik som staten forstår regnskapene har en hatt en gjennomsnittlig fortjeneste før skatt på 1,5% av omsetningen. Hvis en tar høyde for dekningsbidrag for faste omkostninger, så er en maksimalt på 8,5 % av kontraktsverdien – det vil si ca MNOK 6. Også dette er imidlertid for mye.
Saksøkte har nedlagt slik påstand
- Staten ved Samferdselsdepartementet frifinnes.
- Staten ved Samferdselsdepartementet tilkjennes sakens omkostninger med tillegg av renter etter forsinkelsesrenteloven § 3 fra forfall til betaling skjer.
Rettens bemerkninger
Innledning
Saken reiser tre sentrale problemstillinger:
- er det begått feil fra Statens vegvesen i forhold til anbudsreglene,
- er en eventuell feil vesentlig slik at denne utløser erstatningsansvar for den positive kontraktsinteresse, jf Nucleus-dommen inntatt i Rt. 2001 s. 1062, og
- hva skal et eventuelt økonomisk tap beregnes til.
I forhold til spørsmålet om årsakssammenheng bemerkes at partene er enige om at TA ville ha hatt det laveste tilbudet, dersom en ikke hadde hensyntatt rabatten til NCC. TA ville ha fått kontrakten, hvis en hadde sett bort fra rabatten. Kravet til klar sannsynlighetsovervekt for årsakssammenheng, jf Nucleus-dommen, er derfor oppfylt.
For ordens skyld bemerkes at det altså vil foreligge ansvarsgrunnlag for erstatning for den positive kontraktsinteresse, dersom det er begått en vesentlig feil.
Om det er begått feil under anbudskonkurransen
Den rettslige problemstilling i saken er, slik tingretten ser det, hvorvidt Statens vegvesen ved avgjørelsen av hvem som skulle tildeles kontrakt 0804 Telemark, hadde adgang til å ta hensyn til rabatten som NCC tilbød dersom en også fikk kontrakten for 0702 Vestfold.
Innledningsvis skal det til dette bemerkes at partene er enige om, og tingretten legger også til grunn, at det prinsipielt er adgang til å gi rabatt eller betingede pristilbud. Det må imidlertid være klart (i) hva som utløser rabatten og (ii) hvordan en eventuell rabatt skal beregnes. Tingretten legger til grunn at NCCs rabatt for kontrakt 0804 oppfyller disse klarhetskravene. Det er heller ikke bestridt at vegvesenet først avgjorde kontrakt 0702, at NCC var rimeligst under denne og dermed ble tildelt den, og at rabattbetingelsen under 0804 derfor ble innfridd.
Spørsmålet er imidlertid om vegvesenet, av hensyn til kravene til forutberegnelighet og likebehandling, likevel pliktet å se bort fra rabatten når en skulle avgjøre hvilket tilbud for 0804 som var økonomisk mest fordelaktig.
Tingretten tar utgangspunkt i lov om offentlige anskaffelser § 5 (”Grunnleggende krav”). Av bestemmelsens første ledd fremgår det at det ikke skal finne sted forskjellsbehandling mellom leverandører. Av bestemmelsens tredje ledd følger det at oppdragsgiver
skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen.
Tingretten legger til grunn at NCCs rabatt må vurderes mot disse grunnleggende kravene.
I Lov og forskrift om offentlige anskaffelser – Kommentarutgave, Amdal og Roll- Matthiesen, 2. utgave, Oslo 2004, heter det om kravet til forutberegnelighet og § 5:
Det følger av § 5 tredje ledd at oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom hele anskaffelsesprosessen. Også disse kravene er uttrykk for det grunnleggende kravet til forsvarlig saksbehandling og for det alminnelige kravet til lojal opptreden – også i den prekontraktuelle fase. Feil under gjennomføringen av en anskaffelsesprosedyre vil ofte også utgjøre et brudd på de forpliktelser som utledes av de generelle kravene listet opp i § 5 tredje ledd.
Forutberegnelige anskaffelsesprosedyrer er en viktig forutsetning for at leverandørene skal ha tillit til at de reglene som gjelder for anskaffelser blir fulgt, hvilket igjen bidrar til at leverandører faktisk deltar i konkurranser. Plikten til å sikre forutberegnelighet er dessuten et viktig virkemiddel for å sikre likebehandling.
Med forutberegnelighet må forstås at leverandørene i enhver fase av en konkurranse skal ha kunnskap om hvordan anskaffelsesprosedyren vil bli gjennomført, herunder at de har kunnskap om grunnlaget for de beslutninger som skal tas. Konkurransene er mer eller mindre standardisert gjennom forskriftenes regler, hvilket begrenser oppdragsgivers mulighet til selv å utforme regler og premisser for konkurransen. Særlig gjelder dette for anbudskonkurranser.
Oppdragsgivers plikt til å hensynta forutberegnelighet, innebærer først og fremst at oppdragsgivere må informere markedet og leverandørene om premissene, vilkårene og forutsetningene for de anskaffelsesprosedyrer som gjennomføres og de beslutninger som skal tas. Dette skjer i kunngjøringer og i konkurransegrunnlaget for den enkelte anskaffelse.
Det vises også til Offentlige anskaffelser, Kommentarutgave, Dragsten/Lindalen, Oslo 1995, s. 158 og 159 hvor tilsvarende betraktninger legges til grunn. Spørsmålet om oppdragsgiver skal hensynta slike rabatter som i vår sak, eller tvert i mot plikter å se bort fra dem, er etter hva tingretten kan se ikke behandlet i lov, forskrift eller rettspraksis. Ser en bort fra KOFA-avgjørelsen i vår sak, er det heller ingen KOFA-praksis som er direkte relevant.
Saksøker har imidlertid blant annet vist til KOFA-avgjørelsen av 21. august 2006 i sak 2005/121. I nevnte sak hadde et helseforetak kunngjort åpen anbudskonkurranse om syketransport. I invitasjonen het at det kunne gis tilbud på en del, flere deler eller alle delene av de geografiske områdene. KOFA vurderte saken på denne måten:
(36) Klager innga tre pristilbud hvorav pristilbud nr. 3 forutsatte at klager ble tildelt kontrakt i alle områdene som var omfattet av konkurransen. Innklagede valgte å se bort fra dette pristilbudet. Spørsmålet er om innklagede kunne gjøre dette uten på forhånd å varsle at det ikke kunne inngis rabatterte priser.
(37) Konkurransen gjelder flere kommuner/områder innenfor Nordland fylke. Det kunne inngis tilbud på ett, flere eller alle områdene. Det kunne videre inngis tilbud på transport med inntil 3 passasjerer i bilen eller transport med inntil 15 passasjerer i bilen, eller det kunne inngis tilbud på begge disse delene samlet. Kontrakt skulle tildeles den/de leverandøren(e) som leverte det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, hvorav pris var et av kriteriene i vurderingen.
(38) Ved vurderingen av hvilket tilbud som er det økonomisk mest fordelaktige, må hele anskaffelsen ses under ett. Det var ikke opplyst i konkurransegrunnlaget det ikke kunne inngis tilbud med rabatterte priser. Klagenemnda kan dermed ikke se at klager skulle være forhindret fra å levere inn tilbud med rabattert pris dersom klager fikk tildelt kontrakt i alle områdene. Etter klagenemndas syn vil klagers pristilbud nr. 3 være relevant i vurderingen av hvilket tilbud som er det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. Innklagede var således ikke berettiget til å se bort fra dette i tilbudsevalueringen…
Vår sak dreier seg om to forskjellige og separate anbudskonkurranser, og skiller seg derfor fra denne KOFA-avgjørelsen. Tingretten finner heller ikke det ikke nødvendig å ta eksplisitt stilling til hva en eventuelt, etter en inngående tolkning av ovennevnte, kan trekke ut av denne KOFA-avgjørelsen. I og med at saken ikke omhandler spørsmålet denne saken gjelder, så vil vekten av avgjørelsen som kilde være liten.
Retten ser deretter på juridisk teori. I Prekontraktuelt ansvar, Simonsen, Oslo 1997, s. 635, skriver Simonsen følgende om bruk av rabatter knyttet til andre kontrakter:
Et ganske utbredt rabattvilkår i entrepriseretten er at anbyder får tildelt kontrakter også i andre konkurranser han deltar i på samme prosjekt (sideentrepriser). Anbyder tilbyr eksempelvis en rabatt på 5 % dersom han får tildelt kontrakten både i konkurranse 1 og 2. Etter norsk anbudsrett kan det ikke være noen prinsipielle betenkeligheter med å godta denne typen tilbud.
Et særlig spørsmål oppstår dersom anbyder deltar i flere anbudskonkurranser, men bare gir tilbud om rabatt i den siste konkurransen. Da må regelen være at innbyder kan legge vekt på tilbudet om rabatt i den siste konkurransen, men ikke i de tidligere konkurransene. 184
Simonen synes således å uttale seg om spørsmålet som ligger på bordet i vår sak. I fotnote 184 viser Simonsen til en drøftelse av spørsmålet i Licitiationsloven – Tilbudsgivning i bygge- og anlægssektoren, Monopoltilsynet, København 1986, s. 85- 86. Fra nevnte drøftelse hitsettes:
Et arbejde er udbudt i fagentrepriser i offentlig licitation. Licitationen over murerentreprisen er fastsat til kl.10.30 og betonentrepreisen kl. 11.00. Tilbudsgiver A deltager i begge og blir næstlavset på murerentreprisen og lavestbydende på betonentreprisen en halv time senere. Under betingentrepriselicitationen meddeler A, at ved en samlet overdragelse af murer- og betingentreprisen vil A yde en rabat på 5 pct.
Umiddelbart skulle et sådant rabattilbud kunne betragtes som et alternativt tilbud, men da det ikke blev fremsatt ved den første licitation kl. 10.30, men først ved den anden, må rabatten – såfremt tilbudet antages – anses for at indebære en ulovlig nedsættelse af A’s tilbud på murerentreprisen. Det skyldes, at rabatten må anses for givet på summen af tilbudssummerne og dermed også på murertilbudet, som ikke var lavest. Der må siges at foreligge en nedsættelse ad andet end laveste tilbud, hvilket indebærer en overtrædelse af licitationsloven § 3, stk. 3.
Ved at ændre fremgangsmåden kan en bygherre lovlig benytte sig af sådanne rabattilbud ved samlet overdragelse af flere fagentrepriser. Dette er for eksempel mulig, såfremt rabattilbudet fremsættes under samtlige de fagentrepriselicitationer, rabatten vedrører.
Tingretten er imidlertid kommet over en annen og nyere dansk kilde på området og som i alle fall tilsynelatende kommer til motsatt konklusjon hva gjelder spørsmålet i vår sak. Det vises til Entreprise & licitation, Hørlyck, 5. utgave 1998, København, hvor det heter det følgende om problemstillingen:
Forudsætningen for, at der kan (og skal) tages hensyn til en rabat er, at rabatten er en automatisk følge af accept og ikke forudsætter modydelser. I modsat fald kan der blive tale om overtrædelse av Licl § 3, stk. 3, hvorefter et tilbud, der ikke er det laveste, ikke må nedsættes.
Er der eksempelvis tale om samtidig udbud af flere byggeafsnitt hver for sig, forekommer det, at en tilbudsgiver tilkendegiver i tilbudet, at han vil yde rabat, hvis han får alle byggeafsnittene. I dette tilfælde skal der tages hensyn til rabatten ved vurderingen af, hvilket tilbud der er det laveste.
Ufr 1997.960 VLD fant, at der skulle ses bort fra en rabat ved overdragelse af flere entrepriser, idet det ikke var i overensstemmelse med udbudsmaterialet at afgive tilbud på flere entrepriser.
Er rabatydelsen omvendt betinget ad, at tilbudsgiveren også får lejlighed til at udføre et helt andet byggeri, som ikke er omfattet af licitationen, vil det utvilsomt være ulovlig at tage hensyn til rabatten. [tingrettens understrekninger]
Uavhengig av forståelsen av de nevnte bøker og forfattere, så synes verken norsk eller utenlandsk teori å gi vektige bidrag til spørsmålet i saken. Spørsmålet er ikke drøftet i særlig grad.
På bakgrunn av rettskildesituasjonen finner tingretten at spørsmålet i saken koker ned til hvilke grenser en skal trekke opp for kravet til forutberegnelighet innenfor anbudsretten. En er derfor tilbake til det grunnleggende kravet i anskaffelsesloven § 5, tredje ledd.
Som det fremgår av innledningen, så er forutberegnelighet viktig for at leverandørene skal ha tillit til anbudsprosessen. Som Amdal og Roll-Matthiesen skriver bidrar dette ”…til at leverandører faktisk deltar i konkurranser”.
Etter tingrettens vurdering er det mye som taler for at leverandører vil kunne være tilbakeholdne med å inngi anbud, dersom de ikke gjennom anbudsinvitasjonen er gjort oppmerksomme på at oppdragsgiver skal eller ikke skal ta hensyn til slike betingede rabatter som en står overfor i vår sak. Dette illustreres ved parts- og vitneforklaringene i denne sak om at TA ikke ville inngitt anbud, dersom det hadde blitt opplyst at oppdragsgiver ville se hen til rabatter som var koblet mot andre konkurranser fra samme oppdragsgiver. Ved å tillate slike rabatter som fra tilbudsgivers side kobler to konkurranser fra samme oppdragsgiver, uten at oppdragsgiver uttrykkelig har regulert dette i anbudsinvitasjonen, kan en altså etter tingrettens syn få en situasjon hvor mindre tilbydere vil nøle med å inngi tilbud, da de vil kunne frykte at de ikke vil kunne få kontrakten fordi de kun inngir anbud på én kontrakt. De mindre anbyderne kan ikke nyttiggjøre seg stordriftsfordeler som større aktører kan gjøre ved å inngi anbud på flere kontrakter.
På den annen side kan kanskje økonomiske realiteter tale i annen retning. Små anbydere vil generelt sett kanskje kunne nyttiggjøre seg av mindre administrasjonskostnader, mens de større vil kunne ha et fortrinn ved å nyttiggjøre seg stordriftsfordeler. En kan videre argumentere for at oppdragsgiveren i denne saken sparte penger ved å hensynta rabatten som kom på bakgrunn av stordriftsfordeler. En kan derfor anføre at de ulike aktører må få bruke det de er best på (stordriftsfordeler, mindre administrasjonskostnader m.v.) alt med det formål ”å sikre mest mulig effektiv ressursbruk…basert på forretningsmessighet og likebehandling”, jf anskaffelsesloven § 1.
Tingretten finner imidlertid ikke at dette argumentet kan tillegges noen avgjørende vekt. Det er tingrettens vurdering at oppdragsgiver trolig, fullt ut eller i stor grad, ville oppnådd den samme sparte ressursbruken ved å ha utlyst en felles konkurranse for både 0804 og 0702, eller alternativt ha skrevet i anbudsgrunnlag at en åpnet opp for å hensynta en rabatt lik den NCC tilbød for 0804.
Etter en helhetlig vurdering finner tingretten at det strider med kravet til forutberegnelighet å hensynta en rabatt betinget av at tilbudsgiveren også får en helt annen kontrakt fra samme oppdragsgiver og som ikke er omfattet av den samme anbudsinvitasjonen. Tingretten er på denne bakgrunn kommet til at det er begått feil av oppdragsgiver i anledning anbudskonkurransen for kontrakt 0804 Telemark.
Uten at det har hatt betydning for avgjørelsen, så vil tingretten også peke på at Statens vegvesen nå for tilsvarende funksjonskontrakter har inntatt et eget punkt om at det
…ikke er anledning til å gi tilbud om rabatt på dette oppdraget på vilkår om at tilbyder også tildeles andre kontrakter.
Om feilen er vesentlig
Som det fremgår av Nucleus-dommen må feilen ha vært vesentlig, for at anbyder skal kunne kreve dekket den positive kontraktsinteressen:
Det må vere eit visst rom for feil ved vurdering av anbod, både med omsyn til det faktiske grunnlaget og med omsyn til forståing av regelverket, utan at dette gir grunnlag for ansvar for den positive kontraktsinteresse. Etter mitt syn bør utgangspunktet vere at det må vere vesentlege feil. I vurderinga om ein feil er vesentleg, må det takast omsyn både til storleiken på feilen, typen av feil og kor mykje oppdragsgivaren er å leggje til last. [tingrettens understrekninger]
I Dragsten/Lindalen s. 316 følgende pekes det på momenter som ”brudd på sentrale prinsipper og regler”, usaklige hensyn og vilkårlige vurderinger, feilvurdering av faktiske forhold, feilens betydning, antall feil, hvorvidt oppdragsgiver kan lastes for feilen, grad av profesjonalitet på byggherresiden mv., når en skal vurdere hvorvidt en feil er vesentlig eller ikke.
Partene er som sagt enige om, og tingretten, legger til grunn at TA ville fått anbudet dersom vegvesenet hadde sett bort fra NCCs rabatt. Dette innebærer ikke bare at kravet til årsakssammenheng er oppfylt, men dette utgjør også et moment i vurderingen av feilens karakter, jf blant annet Dragsten.
Tingretten vil deretter peke på at vegvesenet kunne unngått problemstillingen i denne saken ved å forby bruk av slike rabatter, jf den anbudsinvitasjonen vegvesenet nå benytter. Alternativt kunne en ha opplyst i anbudsinvitasjonene at en ville hensynta slike rabatter, eller slått sammen de to konkurransene i én anbudsinvitasjon. Vegvesenet hadde således handlingsalternativer. Statens vegvesen er også en stor og profesjonell aktør.
Tingretten peker deretter på at det dreier seg om brudd på det sentrale og grunnleggende kravet til forutberegnelighet.
Det som imidlertid blir avgjørende for tingretten er at en her ikke befinner seg i kjernen i dette grunnleggende kravet til forutberegnelighet. Retten slutter seg til statens anførsler om at en her i vår sak befinner seg mer i randsonen av dette kravet. Det vises her til de avveininger som retten har måttet foreta og dessuten til at spørsmålet ikke er regulert i det forholdsvis omfattende forskriftsverket som hører til anskaffelsesloven. Endelig vises det til at byfogden og KOFA kom til samme resultat som vegvesenet. Feilen må sies å ha kommet på bakgrunn av at en har gjort en feil bedømmelse i forhold til et vanskelig
juridisk spørsmål. Dette må ligge innenfor den (feil-) margin som oppdragsgiver tilkjennes i Nucleus-dommen i forhold til vurderingen av når det skal statueres ansvar for den positive kontraktsinteresse.
Etter tingrettens vurdering kan feilen ikke anses som en vesentlig feil. Saksøker har derfor ikke krav på den positive kontraktsinteresse.
Staten må følgelig frifinnes.
Erstatning for den negative kontraktsinteresse krever derimot ikke at det foreligger en vesentlig feil. Under hovedforhandlingen fremsatte saksøker også et subsidiært krav om erstatning for den negative kontraktsinteressen. Etter innsigelser fra statens prosessfullmektig, frafalt imidlertid saksøker dette kravet for tingretten uten at spørsmålet ble satt på spissen. Tingretten skal derfor ikke vurdere om vilkårene for erstatning for et slikt ansvar er oppfylt.
På bakgrunn av det resultat tingretten er kommet til, er det heller ikke nødvendig å gå inn på de øvrige anførsler knyttet til tapsberegningen.
Saksomkostninger:
Staten frifinnes, og saken må anses som tapt fullstendig for saksøker, jf tvistemålsloven § 172, første ledd.
Tingretten var i tvil i forhold til hvorvidt det var blitt begått en feil under anbudsprosessen, men ikke i forhold til om feilen var vesentlig eller ikke. Saken kunne ha vært avgjort alene på dette grunnlag. Tingretten finner blant annet av disse grunner ikke tvistemålsloven § 172, annet ledd anvendelig i saken.
Saksøktes prosessfullmektig har fremlagt en omkostningsoppgave på kroner 35 536, hvorav kroner 35 000 utgjør salær og kroner 536 utgjør utgifter til kopiering. Det er ikke kommet noen bemerkninger fra saksøkers prosessfullmektig til kravet. Tingretten finner ikke at omkostningene overstiger det som har vært nødvendig for å få saken betryggende utført, og tilkjenner staten omkostninger i tråd med kravet.
** *
Domsslutning:
- Staten ved Samferdselsdepartementet frifinnes.
- Trafikk og Anlegg AS tilpliktes å betale Staten ved Samferdselsdepartementets omkostninger med kroner 35 536 –trettifemtusenfemhundreogtrettiseks- innen 2 – to- uker fra forkynnelse av denne dom. Etter forfall påløper det i tillegg renter etter forsinkelsesrenteloven § 3, første ledd, første punktum.
Retten hevet
Helge Lundestad
Dommen kan påankes til lagmannsretten. Anken må erklæres direkte for tingretten innen 1 – en – måned fra dommen er forkynt.
Ankeerklæringen må være underskrevet eller medunderskrevet av en advokat. Den ankende part kan også henvende seg til rettens kontor og får ankeerklæringen nedtegnet og undertegnet der.
Samtidig med ankeerklæringen må den ankende part innbetale ankegebyr, som er 24 ganger rettsgebyret. Dersom hovedforhandlingen varer mer enn en dag, påløper ytterligere gebyr. Dersom anken gjelder en formuesverdi under 50 000 kroner, kan den ikke fremmes uten samtykke fra lagmannsretten. Søknad om samtykke må i slike tilfeller innsendes samtidig med ankeerklæringen.