FOALønns- og arbeidsvilkår i offentlige anskaffelser

4. Bygge-, anleggs- og renholdskontrakter: skjerpede krav

4.1 Innledning

Bygg, anlegg og renhold er de bransjene der risikoen for sosial dumping og arbeidslivskriminalitet historisk har vært størst i offentlig sektor. Det er derfor ikke tilfeldig at lovgiver har bygget en egen, skjerpet regel oppå den alminnelige plikten til å stille krav om lønns- og arbeidsvilkår. Der den alminnelige plikten etter LOA § 5e retter seg mot lønn og enkelte arbeidsvilkår i alle tjeneste- og bygge- og anleggskontrakter, legger LOA § 5f et ekstra lag med krav for nettopp disse tre bransjene: obligatorisk tjenestepensjon, HMS-kort og – for bygg og anlegg – informasjonsplikt og språkferdigheter. I tillegg kommer en egen plikt til å stille krav om bruk av lærlinger etter LOA § 5h, som også omfatter tjenestekontrakter for øvrig, men som har sin praktiske hovedvekt nettopp i bygg og anlegg.

For forsyningssektoren finnes en egen, innholdsmessig parallell bestemmelse i FORSYN § 7-12, som stiller tilsvarende krav til oppdragsgivere som faller inn under forsyningsforskriftens virkeområde. Samspillet mellom de to bestemmelsene behandles der det er nødvendig underveis i kapittelet.

Kapittelet er bygget opp slik: Først gjennomgås virkeområdet for de skjerpede kravene, herunder terskelverdien og avgrensningen av kontraktskategoriene (punkt 4.2). Deretter behandles det materielle innholdet i kravene, sammenlignet med hovedplikten etter § 5e, og med særlig oppmerksomhet rettet mot lærlingekravet etter § 5h og de EØS-rettslige skrankene (punkt 4.3). I punkt 4.4 drøftes grenseflaten mot allmenngjøringsforskriftene, arbeidstidsregulering og byggherreforskriftens HMS-krav. Punkt 4.4 tar for seg den praktiske utformingen av kontraktsvilkår, dokumentasjon, kontroll og sanksjoner. Til slutt samler punkt 4.6 erfaringer fra praksis, lest med dagens hjemmelsbilde.

4.2 Virkeområdet og terskelverdiene — hvilke kontrakter omfattes

Skjerpede krav i bygge-, anleggs- og renholdskontrakter (§ 5f)

Figur: Skjerpede krav i bygge-, anleggs- og renholdskontrakter (§ 5f).

4.2.1 Ordlyden i LOA § 5f

LOA § 5f første ledd slår fast at oppdragsgiver i «bygge- og anleggskontrakter og kontrakter om renholdstjenester» skal stille kontraktsvilkår om at ansatte og innleide hos leverandør og underleverandører som «direkte medvirker til å oppfylle kontrakten», har:

For bygge- og anleggskontrakter – men altså ikke for renholdskontrakter – kommer et tilleggselement i annet ledd: oppdragsgiver skal «i tillegg stille kontraktsvilkår om informasjonsplikt og språkferdigheter i samsvar med krav om sikkerhet, helse og arbeidsmiljø på bygge- eller anleggsplasser fastsatt i forskrift gitt med hjemmel i arbeidsmiljøloven §§ 1-4 og 4-1».

Tredje ledd fastsetter terskelen: kravet gjelder «når kontraktens verdi er lik eller overstiger kunngjøringsplikt for vare- og tjenestekontrakter». Siste ledd pålegger oppdragsgiver å «i kontrakten kreve at leverandør og underleverandører på forespørsel dokumenterer overholdelse av kontraktsvilkårene».

4.2.2 Tvillingbestemmelsen i forsyningsforskriften

FORSYN § 7-12 har samme materielle innhold, men inneholder to presiseringer som ikke fremgår like tydelig av lovteksten. For det første avgrenses plikten til oppdragsgivere «som nevnt i § 1-2 første ledd bokstav a til d», det vil si de offentlige aktørene som er underlagt forsyningsforskriften. For det andre viser terskelregelen i tredje ledd eksplisitt til «verdien for kunngjøringsplikt for vare- og tjenestekontrakter som angitt i anskaffelsesforskriften § 5-3». Denne uttrykkelige koblingshenvisningen gjør det klart at også forsyningsoppdragsgivere måler opp mot vare- og tjenesteterskelen, ikke mot den gjerne høyere forsyningsterskelen. Bortsett fra disse presiseringene er FORSYN § 7-12 en speilbestemmelse av LOA § 5f, og det som sies om LOA § 5f i det følgende, gjelder tilsvarende for FORSYN § 7-12 med mindre annet er uttrykkelig angitt.

4.2.3 Terskelverdiens betydning

Det er verdt å stanse opp ved lovgivers valg av terskelverdi. Bygge- og anleggskontrakter har normalt en egen, høyere kunngjøringsterskel enn vare- og tjenestekontrakter. Ved å knytte innslagspunktet for de skjerpede kravene til den lavere vare- og tjenesteterskelen, har lovgiver bevisst sørget for at også mindre bygge- og anleggskontrakter – kontrakter som kanskje ikke når opp til den ordinære bygge- og anleggsterskelen for kunngjøring – likevel omfattes av kravene om pensjon, HMS-kort og eventuelt informasjons-/språkkrav.

For renholdskontrakter, som allerede måles mot vare- og tjenesteterskelen i kunngjøringssammenheng, innebærer terskelen i praksis at de skjerpede kravene etter § 5f inntrer på samme verdipunkt som kunngjøringsplikten for selve anskaffelsen.

4.2.4 Forholdet til den alminnelige plikten etter § 5e

For å forstå rekkevidden av § 5f er det nødvendig å se den i sammenheng med § 5e, som er behandlet i kapittel 3. Ordlyden i § 5e gjelder «tjeneste- og bygge- og anleggskontrakter» – en videre krets enn § 5f – og pålegger oppdragsgiver å stille krav om at ansatte og innleide minst har lønns- og arbeidsvilkår i samsvar med allmenngjøringsforskrift (bokstav a), eller, der en slik forskrift ikke finnes, en gjeldende landsomfattende tariffavtale for den aktuelle bransjen (bokstav b). Terskelen i § 5e er den samme som i § 5f: kunngjøringsplikten for vare- og tjenestekontrakter.

Dette betyr at en bygge- og anleggskontrakt eller en renholdskontrakt over terskelverdien er omfattet av to lag med plikter samtidig. Det første laget er lønnskravet etter § 5e: kontraktsvilkår om at lønns- og arbeidsvilkår minst er i samsvar med gjeldende allmenngjøringsforskrift eller landsomfattende tariffavtale. Det andre laget er tilleggskravene etter § 5f: kontraktsvilkår om obligatorisk tjenestepensjon, HMS-kort, og – for bygg og anlegg – informasjonsplikt og språkferdigheter.

En ordinær tjenestekontrakt som verken er bygg, anlegg eller renhold – for eksempel en IT-konsulentavtale eller en revisjonstjeneste – er derimot bare omfattet av § 5e. Den skjerpede plikten etter § 5f kommer ikke til anvendelse. Dette er det første typetilfellet som klart faller utenfor virkeområdet til § 5f [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 8.1.3.1 ; veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 8.2.2.1 ].

4.2.5 Hvilke kontrakter kvalifiserer – hovedelementet er avgjørende

Legg merke til at ordlyden avgrenser kontraktskategorien ved å bruke betegnelsene «bygge- og anleggskontrakter» og «kontrakter om renholdstjenester» som kategorier, ikke som stikkord. Det er ikke nok at kontrakten har et innslag av bygge-, anleggs- eller renholdsarbeid; det avgjørende er hva som er kontraktens hovedelement [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 8.2.2.1 ; veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 8.2.2.2 ].

For de fleste kontrakter er dette uproblematisk. En totalentreprise om oppføring av et bygg er åpenbart en bygge- og anleggskontrakt, og en avtale om daglig renhold av kontorlokaler er åpenbart en renholdskontrakt. Vanskeligheten oppstår for sammensatte kontrakter, der bygge- eller anleggselementet bare utgjør en del av en bredere leveranse.

Tenk for eksempel på en driftskontrakt som kombinerer teknisk drift av en bygningsmasse med enkelte mindre bygningsmessige arbeider, eller en vintervedlikeholdskontrakt som i hovedsak gjelder brøyting og strøing, men som også inneholder visse anleggsarbeider. Her må oppdragsgiver vurdere hva som er kontraktens tyngdepunkt. Er det bygge- og anleggselementet som dominerer ytelsen, faller kontrakten innenfor § 5f. Er det derimot drifts- eller tjenesteelementet som er hovedelementet, og bygge- og anleggselementet bare er et underordnet tillegg, faller kontrakten utenfor § 5f – men den kan fortsatt være en tjenestekontrakt som utløser den alminnelige lønnsvilkårsplikten etter § 5e.

Et illustrerende eksempel er KOFA-sak 2025/1456 (Senja kommune), der konkurransen gjaldt vintervedlikehold av veier og plasser – brøyting, strøing og lignende oppgaver – fordelt på 25 roder, med en estimert verdi på 160 millioner kroner. I den saken vurderte nemnda blant annet om kontraktens hovedelement var arbeid der det var relevant å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev. KOFA la til grunn at vintervedlikehold – brøyting, strøing og fresing – ikke nødvendigvis krever slik kompetanse, noe som har betydning for om de skjerpede kravene utløses [KOFA 2025/1456]. Selv om denne saken gjaldt spørsmålet om lærlingkrav snarere enn spørsmålet om kontraktsklassifisering under § 5f direkte, illustrerer den at kategoriseringen av kontraktens hovedelement kan få avgjørende rettslige konsekvenser.

Verken ordlyden eller de tilgjengelige kildene gir et entydig svar for alle slike grensetilfeller. Regelverket forutsetter en konkret vurdering, og denne vurderingen er ikke fullt ut avklart for alle typetilfeller [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 8.2.2.1 ; KOFA 2025/1456]. Oppdragsgiver bør derfor gjøre en selvstendig og godt dokumentert vurdering av kontraktens tyngdepunkt, og legge denne til grunn for beslutningen om § 5f kommer til anvendelse. Tvil i slike vurderinger bør løses i favør av å stille de skjerpede kravene, ettersom konsekvensene av å unnlate et lovpålagt krav normalt er mer alvorlige enn konsekvensene av å stille et krav som ikke var strengt nødvendig.

4.2.6 Personkretsen: «direkte medvirker til å oppfylle kontrakten»

Et annet sentralt trekk ved ordlyden i § 5f er personkretsen. Plikten gjelder for ansatte og innleide som «direkte medvirker til å oppfylle kontrakten». Den samme avgrensningen finnes i § 5e og i FORSYN § 7-12. Uttrykket er snevrere enn en ubetinget plikt som gjelder «alle i leverandørkjeden».

NTAES har i sine situasjonsbeskrivelser omtalt kravene som gjeldende «for alle arbeidstakerne i hele kontraktkjeden». Denne formuleringen er imidlertid upresis sett opp mot lovens ordlyd. Loven knytter plikten til dem som «direkte medvirker til å oppfylle kontrakten» – en avgrensning som riktignok kan omfatte flere ledd i en leverandørkjede dersom underleverandører og deres ansatte faktisk deltar i utførelsen av det kontraktsfestede arbeidet, men som ikke uten videre strekker seg til enhver aktør et sted i kjeden som kun leverer varer eller tjenester perifert til hovedytelsen [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 8.1.3.1 ; veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 8.2.2.1 ]. Vi kommer tilbake til denne presiseringen og dens praktiske konsekvenser for kontrollplikten i punkt 4.6.

4.3 Innholdet i de skjerpede kravene sammenlignet med hovedplikten

4.3.1 Obligatorisk tjenestepensjon

Ordlyden i LOA § 5f bokstav a er kortfattet: oppdragsgiver skal stille kontraktsvilkår om at de som direkte medvirker til å oppfylle kontrakten, har «obligatorisk tjenestepensjon i samsvar med lov om obligatorisk tjenestepensjon». FORSYN § 7-12 første ledd bokstav a er identisk.

Dette er i realiteten en kontraktsfesting av en plikt som allerede påhviler norske arbeidsgivere i kraft av lov om obligatorisk tjenestepensjon. Det som er nytt med § 5f, er ikke pensjonsplikten i seg selv, men at oppdragsgiver pålegges å gjøre etterlevelsen til et eksplisitt kontraktsvilkår. Formålet er å gi oppdragsgiver en selvstendig kontraktsrettslig posisjon – med tilhørende kontrollmulighet og sanksjonsadgang – dersom leverandøren ikke oppfyller en plikt som allerede følger av det arbeidsrettslige regelverket [Lovvedtak 26 (2025-2026)].

DFØ, KS, NHO og Fellesforbundets seriøsitetsbestemmelser for bygg- og anleggskontrakter stiller tilsvarende krav, og bekrefter dermed at bransjestandarden er innrettet i tråd med lovens modell.

4.3.2 HMS-kort

Etter LOA § 5f bokstav b skal oppdragsgiver stille krav om HMS-kort «i samsvar med krav til HMS-kort fastsatt i forskrifter gitt med hjemmel i arbeidsmiljøloven §§ 1-4 og 4-1 om HMS-kort på bygge- og anleggsplasser og godkjenning av renholdsvirksomheter og om kjøp av renholdstjenester».

Ordlyden gjør to ting samtidig. Den fastsetter selve kontraktsvilkårsplikten – oppdragsgiver «skal» stille dette kravet, det er ingen skjønnsmessig vurdering. Og den binder innholdet i kontraktsvilkåret til de forskriftene som regulerer HMS-kort på bygge- og anleggsplasser og i renholdsvirksomheter. Det er med andre ord forskriftene som bestemmer hvem som skal ha kort, hva kortet skal inneholde, og i hvilke situasjoner det skal brukes, mens § 5f pålegger oppdragsgiver å sørge for at kontrakten gjenspeiler disse forskriftskravene.

Her er det viktig å holde to spørsmål fra hverandre. Det første er om oppdragsgiver har plikt til å stille HMS-kortkravet i kontrakten – dette svarer ordlyden klart bekreftende på. Det andre spørsmålet er hva som mer presist ligger i de underliggende HMS-kortforskriftene – hvem som omfattes, om regelverket er utvidet til nye bransjer, og hvilke detaljregler som gjelder for kortet. Det nærmere materielle innholdet i disse forskriftene er ikke gjengitt i fulltekst i det materialet dette kapittelet bygger på, og boken kan derfor ikke gå god for hvert enkelt detaljpunkt i forskriftens rekkevidde.

Arbeidstilsynet fastslår at alle arbeidstakere som utfører arbeid på bygge- og anleggsplasser eller arbeider med renhold, skal ha HMS-kort, og at kortet skal bæres godt synlig på arbeidsplassen. Arbeidstilsynet opplyser videre at det fra 1. januar 2026 gjelder krav om HMS-kort også for varetransportbransjen, og at plikten da gjelder for sjåfører og hjelpearbeidere uavhengig av om de er ansatt som arbeidstakere eller tilknyttet som selvstendige oppdragstakere. Disse opplysningene bygger på Arbeidstilsynets egen informasjon og Regjeringens handlingsplan mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet, og har ikke sin hjemmel direkte i de aksebestemmelsene denne fremstillingen bygger på. Det presise materielle innholdet i den relevante forskriften bør kontrolleres mot forskriftens fulltekst før opplysningene legges til grunn i den konkrete anskaffelsessaken.

DFØ anbefaler at oppdragsgiver kontraktsfester HMS-kortkravet «i samsvar med forskrift om HMS-kort på bygge- og anleggsplasser og forskrift om offentlig godkjenning av renholdsvirksomheter om kjøp av renholdstjenester». Arbeidstilsynet peker på at oppdragsgiver også kan gå lenger enn det forskriften krever, for eksempel ved å stille krav om at alle som skal ha adgang til en bygge- eller anleggsplass – ikke bare de som utfører selve arbeidet – må bære gyldig HMS-kort. Dette er ikke et krav loven selv oppstiller, men en adgang som følger av at § 5f fastsetter et minimumskrav. Oppdragsgiver som velger å gå lenger, må likevel påse at strengere krav er forholdsmessige og ikke virker urimelig konkurransevridende.

4.3.3 Informasjonsplikt og språkferdigheter i bygge- og anleggskontrakter

LOA § 5f annet ledd gjelder bare bygge- og anleggskontrakter, ikke renholdskontrakter. Ordlyden pålegger oppdragsgiver å stille kontraktsvilkår om «informasjonsplikt og språkferdigheter i samsvar med krav om sikkerhet, helse og arbeidsmiljø på bygge- eller anleggsplasser fastsatt i forskrift gitt med hjemmel i arbeidsmiljøloven §§ 1-4 og 4-1 om sikkerhet, helse og arbeidsmiljø på bygge- eller anleggsplasser». FORSYN § 7-12 annet ledd inneholder tilsvarende bestemmelse.

Bakgrunnen for kravet er at arbeidstakere som ikke forstår instrukser om sikkerhet og HMS-rutiner på en byggeplass, utgjør en risiko både for seg selv og andre. Kravet henger nøye sammen med byggherreforskriftens regler om sikkerhet, helse og arbeidsmiljø. Det er den konkrete koblingen til byggherreforskriftens bestemmelser om informasjonsplikt og språkferdigheter som gir kontraktsvilkåret etter § 5f annet ledd sitt materielle innhold [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 8.2.3.4 ]. Det presise innholdet i de aktuelle forskriftsbestemmelsene er ikke gjengitt i fulltekst i det materialet boken bygger på, men prinsippet er klart: oppdragsgiver har en plikt til å stille dette kontraktsvilkåret, og innholdet i vilkåret følger av de til enhver tid gjeldende forskriftsreglene om informasjon og språk på bygge- og anleggsplasser.

DFØ, KS, NHO og Fellesforbundets seriøsitetsbestemmelser stiller tilsvarende krav og kan brukes som et praktisk utgangspunkt for formuleringen av kontraktsvilkåret.

4.3.4 Krav om lærlinger etter LOA § 5h

Lærlingekravet er regulert i en egen bestemmelse, LOA § 5h, og har et videre saklig virkeområde enn § 5f: det gjelder «tjenestekontrakter og kontrakter om bygge- og anleggsarbeider» – altså ikke bare bygg, anlegg og renhold. I praksis er det likevel bygg og anlegg som er det klart viktigste nedslagsfeltet, fordi vilkåret om at kontraktens hovedelement må omfatte arbeid der det er relevant å benytte fag- eller svennebrevkompetanse, sjelden vil være oppfylt for rene kontorbaserte eller administrative tjenestekontrakter.

Kravets to komponenter. Ordlyden i § 5h første ledd er tydelig: oppdragsgiver skal stille kontraktsvilkår om at leverandøren er tilknyttet en lærlingordning, at «minst ti prosent av arbeidet utføres av lærlinger», og at «minst én av dem som deltar i arbeidet med å oppfylle kontrakten, skal være lærling». Dette er et absolutt minstekrav om reell lærlingdeltakelse i selve kontraktsarbeidet – ikke bare en generell tilknytning til en ordning på papiret. DFØ presiserer at 10-prosentkravet er ment å sikre at lærlinger faktisk deltar i kontraktsarbeidet, og at det skal forhindre at lærlinger kun deltar sporadisk eller er såkalte «brakkelærlinger» som er registrert på prosjektet uten å bidra reelt.

Kumulative vilkår for plikten. Plikten til å stille lærlingekravet er ikke ubetinget. Ordlyden i § 5h annet ledd stiller opp fire vilkår som alle må være oppfylt samtidig:

For det første må kontraktens verdi være lik eller overstige kunngjøringsplikten. Merk at denne terskelhenvisningen her gjelder kunngjøringsplikten generelt, ikke bare vare- og tjenesteterskelen slik det er for § 5f.

For det andre må kontrakten ha en varighet på over tre måneder. Kortvarige kontrakter er dermed unntatt, noe som er naturlig gitt at lærlingordningen forutsetter en viss kontinuitet i arbeidet.

For det tredje må kontraktens hovedelement omfatte arbeider der det er relevant å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev. Det er dette vilkåret som i praksis avgrenser nedslagsfeltet mot kontrakter der lærlingebruk er meningsløst.

For det fjerde må det foreligge et «særlig behov for læreplasser», definert i ordlyden som at underdekningen på læreplasser er mer enn ti prosent av søkertallet til læreplasser innenfor det aktuelle utdanningsprogrammet.

Uforholdsmessighetsventilen. Selv der alle fire vilkår er oppfylt, gjelder kravene likevel ikke «når et slikt kontraktsvilkår er uforholdsmessig sett hen til kontraktens innhold, omfanget av arbeidet der det er relevant å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev, eller av andre grunner». Ordlyden «eller av andre grunner» gir ventilen et vidt nedslagsfelt, men skjønnet må utøves saklig og kan ikke brukes til systematisk å omgå lovens formål om å fremme lærlingplasser.

Oppfyllelsesmodellen – en innsatsforpliktelse. For leverandøren bygger loven inn en fleksibel oppfyllelsesmodell i § 5h femte ledd. Kontraktsvilkåret anses oppfylt dersom leverandøren, som er tilknyttet en lærlingordning, kan dokumentere enten at det er gjort «reelle forsøk på å inngå kontrakt med lærling uten å lykkes», eller at lærlingen ikke kan benyttes på grunn av «forhold med lærlingen» og reelle forsøk på å skaffe ny lærling heller ikke har lyktes. Dette viser at lærlingekravet er innrettet som en innsatsforpliktelse med dokumentert forsøksplikt, ikke en garantiforpliktelse om at det til enhver tid faktisk er en lærling på prosjektet – noe som er rimelig gitt at tilgangen på lærlinger kan variere uavhengig av leverandørens innsats.

Oppfyllelse gjennom underleverandør. Leverandøren kan etter praksis oppfylle lærlingkravet gjennom underleverandør når lærlingen faktisk deltar i kontraktsarbeidet [KOFA 2025/1456]. Dette er en praktisk viktig avklaring, men det bør bemerkes at gjeldende § 5h ikke eksplisitt regulerer underleverandørbruk for dette formålet. Praksis om underleverandøroppfyllelse under eldre regelverk er overførbar, men spørsmålet er ikke fullt ut prøvd under § 5h. Oppdragsgiver som ønsker å åpne for denne muligheten, bør regulere den uttrykkelig i kontraktsvilkårene for å unngå tolkningstvil.

Utenlandske leverandører. For utenlandske leverandører åpner § 5h tredje ledd for at kravet kan oppfylles ved bruk av «lærling fra en lærlingordning i opprinnelseslandet», og – dersom opprinnelseslandet ikke har en lærlingordning – ved bruk av «praksiselev fra en opplæringsordning i opprinnelseslandet». Dette er en viktig likebehandlingsmekanisme som forhindrer at kravet i praksis stenger utenlandske tilbydere ute fra norske bygge- og anleggskontrakter.

Frivillig lærlingkrav utover plikten. DFØ peker på at oppdragsgiver også kan stille kontraktsvilkår om bruk av lærlinger i kontrakter som ikke omfattes av plikten etter § 5h, så lenge det gjøres innenfor anskaffelsesregelverkets rammer. Et slikt frivillig krav forutsetter at utformingen er forholdsmessig og ikke virker diskriminerende overfor utenlandske tilbydere. De EØS-rettslige skrankene som omtales nedenfor, gjelder også for frivillige lærlingkrav.

4.3.5 Relevansvurderingen for lærlingkravet – KOFA-sak 2025/1456 (Senja kommune)

Det tredje kumulative vilkåret – at kontraktens hovedelement må omfatte arbeid der det er relevant å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev – har i praksis vist seg å være den avgjørende grensemarkøren for om lærlingkravet utløses i den enkelte konkurransen. KOFA-sak 2025/1456 (Senja kommune) er den nyeste og mest inngående illustrasjonen av denne grensedragningen [KOFA 2025/1456].

Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse for vintervedlikehold av veier og plasser i Senja kommune, fordelt på 25 roder, med en estimert verdi på 160 millioner kroner ekskl. mva. og tildelingskriteriene pris (70 prosent) og miljø (30 prosent). Konkurransen ble kunngjort 5. august 2025 med tilbudsfrist 5. september 2025. Klager, Team Tøllefsen AS, anførte blant annet at kommunen hadde brutt regelverket ved ikke å stille krav om bruk av lærlinger.

Nemnda tok utgangspunkt i de tre kumulative vilkårene som den gang fulgte av lærlingforskriften, men som i gjeldende rett fremgår av LOA § 5h annet ledd: kontraktens hovedelement må omfatte arbeid der det er relevant å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev, kravet må ikke være uforholdsmessig, og det må foreligge et særlig behov for læreplasser – definert som en nasjonal underdekning på mer enn ti prosent av søkertallet. Nemnda konstaterte at den nasjonale underdekningen på 14,6 prosent i bygge- og anleggsbransjen innebar at vilkåret om særlig behov var oppfylt. Avgjørende ble derimot relevansvurderingen. Nemnda la til grunn at vintervedlikehold – brøyting, strøing og fresing – ikke er arbeid der det er relevant å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev. Resultatet ble at kommunen ikke hadde plikt til å stille lærlingkrav, og anførselen førte ikke frem.

Saken viser at hovedelementvurderingen er reell og ikke bare formalistisk: selv om en kontrakt ligger i grenselandet til bygg- og anleggssektoren, utløses ikke lærlingkravet dersom selve kjernearbeidet ikke krever faglært kompetanse. For oppdragsgiver som forbereder en konkurranse der kontraktens art ligger i et grenseland – som drifts- og vedlikeholdskontrakter – gir Senja-saken en viktig retningslinje: det er det faktiske arbeidets karakter som er avgjørende, ikke den formelle kategoriseringen av kontrakten.

4.3.6 Kvalifikasjonskrav eller kontraktsvilkår – klassifiseringens betydning

Lærlingekravet slik § 5h er utformet, er et kontraktsvilkår – noe som betyr at det knytter seg til gjennomføringen av kontrakten, og at oppfyllelse kan skje underveis i kontraktsperioden, ikke nødvendigvis på tilbudstidspunktet. Dette skiller seg fra et kvalifikasjonskrav, som må være oppfylt allerede når tilbudet leveres, og hvor manglende oppfyllelse fører til avvisning av leverandøren fra konkurransen [KOFA 2025/1456].

Sondringen er ikke bare en teoretisk øvelse. Den har direkte konsekvenser for hvilken sanksjon som knytter seg til brudd: et kvalifikasjonskrav som ikke er oppfylt, medfører avvisning av tilbudet; et kontraktsvilkår som ikke etterleves, er et kontraktsbrudd som håndteres gjennom kontraktens misligholdsbestemmelser.

KOFA har i flere saker lagt til grunn at oppdragsgiver er bundet av hvordan kravet faktisk er formulert i konkurransegrunnlaget. Klassifiseringen må avgjøres objektivt ut fra hvordan en rimelig og normalt påpasselig tilbyder ville forstå formuleringen. To KOFA-saker illustrerer konsekvensene av feilklassifisering med stor klarhet, og de fortjener en nærmere gjennomgang.

4.3.7 KOFA-sak 2019/250 (Haugaland Brann og Redning IKS) – lærlingordning formulert som kvalifikasjonskrav

KOFA-sak 2019/250 (Haugaland Brann og Redning IKS) gjaldt en åpen tilbudskonkurranse for rammeavtale om bedriftshelsetjeneste, kunngjort i februar 2019, med en estimert verdi på 1 400 000 kroner og varighet på to år med opsjon om forlengelse. Blant kvalifikasjonskravene i konkurransegrunnlaget fremgikk det at «[d]et er krav om at tilbyder har lærlingeordning». Tre leverandører leverte tilbud, herunder klager Medco Bedriftshelsetjeneste AS og valgte leverandør AktiMed Norge AS [KOFA 2019/250].

Det avgjørende faktum var at AktiMed i sitt tilbud eksplisitt opplyste at selskapet på tilbudstidspunktet ikke hadde noen relevant lærlingordning, men ville kunne oppfylle kravet «som et kontraktskrav» ved eventuell kontraktsinngåelse. AktiMed var heller ikke registrert som godkjent lærebedrift etter opplæringslova § 4-3. Innklagede tildelte likevel kontrakten til AktiMed.

Nemnda la til grunn at kvalifikasjonskrav skal tolkes objektivt, med utgangspunkt i hvordan «den rimelig velinformerte og normalt påpasselige tilbyder» vil forstå kravet. Kravordlyden – «det er krav om at tilbyder har lærlingeordning» – ble vurdert ut fra dette tolkningsprinsippet. Nemnda konkluderte med at kravet objektivt måtte forstås som et krav om en offentlig godkjent lærlingordning i samsvar med opplæringslova § 4-3, ikke bare som et ønske om et fremtidig opplegg for å ta inn lærlinger ved behov.

Innklagede anførte at intensjonen bak kravet var at leverandøren måtte ha et opplegg der lærlinger kunne tas inn «ved behov», og at det var tilstrekkelig at kravet ble oppfylt «som et kontraktskrav». Nemnda avviste dette resonnementet. Med støtte i EU-domstolens avgjørelse i sak T-40/01 premiss 76 slo nemnda fast at oppdragsgiver, selv om den i utgangspunktet «står fritt til å velge hvilke og hvor strenge kvalifikasjonskrav som skal stilles», er forpliktet til å følge egne fastsatte krav. Kravet var stilt som et kvalifikasjonskrav, ikke som et kontraktskrav, og innklagede kunne ikke i ettertid omdefinere dets karakter. Avgjørende var at AktiMed i tilbudet eksplisitt erkjente å mangle relevant lærlingordning og ikke var godkjent lærebedrift.

Nemnda konkluderte med at Haugaland Brann og Redning IKS brøt avvisningsplikten i FOA 2017 § 9-5 første ledd bokstav a ved å unnlate å avvise AktiMed. Bruddet ble ansett å kunne ha påvirket utfallet av konkurransen [KOFA 2019/250].

Saken viser et prinsipp med bred overføringsverdi: oppdragsgiver som formulerer lærlingkravet som et kvalifikasjonskrav – ved å plassere det blant kvalifikasjonskravene og formulere det som en forutsetning for å delta i konkurransen – er bundet av denne plasseringen. Et tilbud som åpenbart ikke oppfyller kravet, skal avvises. Oppdragsgiver kan ikke i ettertid «redde» en uønsket avvisning ved å omtolke kravet til et kontraktsvilkår.

4.3.8 KOFA-sak 2024/129 (Statens vegvesen) – avvisning for manglende kvalifikasjonsdokumentasjon og lærlingreferanser

KOFA-sak 2024/129 (Statens vegvesen) gjaldt en åpen anbudskonkurranse for vedlikeholdsoppgaver på riksveger i Trøndelag, med en estimert verdi på 50,5 millioner kroner. Pris var eneste tildelingskriterium. Blant kvalifikasjonskravene var det stilt krav om at leverandøren kunne vise til relevante kontrakter «gjennomført på tilfredsstillende måte», og blant vurderingsmomentene var også bruk av lærlinger oppgitt som et element. Klager, Brødrene Bjerkli AS, hadde lavest pris, men hadde kun levert ESPD-skjema med generell bekreftelse på at alle kvalifikasjonskrav var oppfylt – uten å vedlegge den konkrete dokumentasjonen konkurransegrunnlaget etterspurte. Klager ble avvist [KOFA 2024/129].

Saken reiste flere spørsmål – om konkurransegrunnlaget var uklart, om kvalifikasjonskravet om byggherrers erfaringer var lovlig, og om likebehandlingsprinsippet krevde at klager skulle fått ettersende dokumentasjon. For dette kapittelets formål er det to elementer som fortjener oppmerksomhet.

For det første: nemnda vurderte om kvalifikasjonskravet – som blant annet la vekt på leverandørens historikk med bruk av lærlinger som et vurderingsmoment – var lovlig. Nemnda la til grunn at et kvalifikasjonskrav som etterspør relevant kontraktsgjennomføringshistorikk, herunder HMS-etterlevelse, fristoverholdelse og lærlingebruk, er nettopp den typen faglige kvalifikasjoner som anskaffelsesforskriftens regler om teknisk og faglig kompetanse åpner for i bygge- og anleggskontrakter. Nemnda konkluderte med at kravet var lovlig [KOFA 2024/129].

For det andre: nemnda tok stilling til skillet mellom å ettersende dokumentasjon for å rette en teknisk feil og å ettersende dokumentasjon som helt mangler. Valgte leverandør (Veidekke Industri AS) hadde levert all etterspurt dokumentasjon, men fikk ettersende to konkrete dokumenter som skyldtes en teknisk innleveringsfeil. Klager hadde derimot ikke levert noen dokumentasjon overhodet for flere krav. Nemnda la til grunn at likebehandlingsprinsippet ikke utløser ettersendingsadgang for én leverandør bare fordi en annen leverandør fikk rette opp en teknisk feil. Skillet mellom retting av en dokumentert teknisk feil og ettersending for å avhjelpe helt manglende dokumentasjon ble tillagt avgjørende vekt. Avvisningen ble ansett som lovlig [KOFA 2024/129].

Saken har relevans for lærlingkravets praktiske håndtering på to måter. For det første bekrefter den at lærlingebruk kan inngå som et lovlig vurderingsmoment i kvalifikasjonskrav om teknisk og faglig kompetanse i bygge- og anleggskontrakter, ikke bare som et kontraktsvilkår etter § 5h. For det andre illustrerer den at oppdragsgiver som stiller kvalifikasjonskrav – herunder krav som berører lærlingebruk – må behandle manglende dokumentasjon konsekvent og i tråd med likebehandlingsprinsippet. En leverandør som unnlater å dokumentere sine kvalifikasjoner, kan ikke påberope seg at andre leverandører fikk rette opp tekniske feil, som begrunnelse for at også total mangel på dokumentasjon bør tolereres.

4.3.9 Kontrasterende saker: innenfor og utenfor avvisningsplikten

Lest sammen tegner KOFA-sak 2019/250 (Haugaland Brann og Redning IKS) og KOFA-sak 2024/129 (Statens vegvesen) et klart bilde av grensene for oppdragsgivers handlingsrom. I Haugaland-saken var feilen at oppdragsgiver lot være å avvise en leverandør som åpenbart ikke oppfylte et kvalifikasjonskrav – tilbudet fra AktiMed sa uttrykkelig at kravet ikke var oppfylt. I Statens vegvesen-saken var avvisningen lovlig, fordi leverandøren hadde fått tilstrekkelig anledning til å dokumentere sine kvalifikasjoner, men unnlot å gjøre det [KOFA 2019/250; KOFA 2024/129].

Det felles prinsippet er at oppdragsgiver er bundet av sine egne kravformuleringer. Når et krav er formulert som et kvalifikasjonskrav, kan oppdragsgiver ikke velge å se bort fra det i evalueringen eller i avvisningsvurderingen. En tilbyder som eksplisitt innrømmer at kravet ikke er oppfylt (som i Haugaland-saken), eller som unnlater å dokumentere oppfyllelse overhodet (som i Statens vegvesen-saken), skal avvises – uansett om oppdragsgiver i ettertid skulle ønske seg et annet resultat.

For oppdragsgiver som utformer et lærlingkrav i en ny konkurranse, er det overordnede rådet derfor: avgjør allerede i planleggingsfasen om kravet skal være et kvalifikasjonskrav (som må oppfylles ved tilbudsfristen) eller et kontraktsvilkår (som kan oppfylles underveis i kontraktsperioden), og formuler kravet uttrykkelig i tråd med denne avgjørelsen. LOA § 5h legger opp til at lærlingkravet normalt er et kontraktsvilkår, men § 5h er ikke til hinder for at oppdragsgiver i tillegg eller i stedet inntar elementer knyttet til lærlingebruk som del av kvalifikasjonskrav – forutsatt at oppdragsgiver da er innstilt på å håndheve kravet konsekvent.

4.3.10 EØS-rettslige skranker for lønnskrav i grensekryssende kontrakter

Kravene i § 5e og § 5f er nasjonale regler som må holde seg innenfor rammene traktatens regler om fri bevegelighet for tjenester setter. EU-domstolen behandlet dette spørsmålet direkte i sak C-549/13 (Bundesdruckerei mot Stadt Dortmund), og avgjørelsen er den sentrale referansen for norske oppdragsgivere som utformer lønnsvilkår i kontrakter med mulig grensekryssende element [EU-domstolen Case C-549/13].

Sakens faktum. Stadt Dortmund kunngjorde i 2013 en offentlig tjenestekontrakt om digitalisering av dokumenter og datakonvertering, med en anslått verdi på rundt 300 000 euro. Konkurransegrunnlaget inneholdt et vilkår basert på delstatsloven TVgG – NRW om at tilbyder skulle forplikte seg til å betale minst 8,62 euro per time til egne ansatte og sikre samme forpliktelse fra underleverandører. Bundesdruckerei GmbH opplyste at kontrakten ville bli utført utelukkende i Polen av en polsk underleverandør, og ba derfor om at minstelønnsvilkåret ikke ble anvendt på denne underleverandøren. Stadt Dortmund avslo, og Bundesdruckerei klaget saken inn for Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg.

EU-domstolens vurdering. Domstolen avgrenset først rekkevidden av utstasjoneringsdirektivet (direktiv 96/71). Den slo fast at direktivet ikke kom til anvendelse, fordi arbeidstakerne aldri ble utstasjonert til Tyskland – hele ytelsen ble utført i underleverandørens hjemstat Polen. Situasjonen falt dermed ikke inn under noen av de grenseoverskridende situasjonene i direktivets artikkel 1 nr. 3.

Domstolen bemerket at selv om minstelønnsvilkåret kunne tenkes å være et utførelsesvilkår etter anskaffelsesdirektivets artikkel 26, følger det uttrykkelig av denne bestemmelsen at slike vilkår må være forenlige med EU-retten. Spørsmålet måtte derfor vurderes direkte etter artikkel 56 TEUV om fri bevegelighet for tjenester.

Domstolen la til grunn at kravet om å betale minstelønn fastsatt i oppdragsgiverens medlemsstat påfører underleverandører etablert i stater med lavere lønnsnivå en ekstra kostnad som kan hindre, vanskeliggjøre eller gjøre grensekryssende tjenesteyting mindre attraktiv. Kravet utgjorde dermed en restriksjon.

Når det gjaldt mulige begrunnelser, aksepterte domstolen at vern av arbeidstakere i prinsippet kan være et legitimt hensyn. Den påpekte imidlertid at et tiltak som bare gjelder offentlige kontrakter, ikke er egnet til å oppfylle dette formålet dersom det ikke finnes holdepunkter for at arbeidstakere i private kontrakter ikke har det samme behovet for beskyttelse. Dessuten fant domstolen at tiltaket gikk lenger enn nødvendig. Å påtvinge polske arbeidstakere en tysk delstatsminstelønn, fastsatt med utgangspunkt i levekostnader i Tyskland, hadde ingen nødvendig sammenheng med levekostnadene i Polen og fratok underleverandøren den konkurransefordelen som kunne følge av ulike lønnsnivåer mellom medlemsstatene.

Domstolen avviste også begrunnelsen om å verne den tyske sosialordningens økonomiske likevekt: dersom arbeidstakerne i Polen skulle ha behov for sosial støtte, ville det være den polske, ikke den tyske, sosialordningen som eventuelt ble belastet.

Konklusjon. EU-domstolen fastslo at artikkel 56 TEUV er til hinder for at en oppdragsgivers medlemsstat pålegger en underleverandør etablert i en annen medlemsstat å betale arbeidstakerne en minstelønn fastsatt i oppdragsgiverens stat, når arbeidstakerne utfører hele den aktuelle offentlige kontrakten i underleverandørens hjemstat. Domstolen understreket dessuten at utførelsesvilkår etter anskaffelsesdirektivets artikkel 26 bare kan anvendes dersom de er forenlige med EU-retten [EU-domstolen Case C-549/13].

Hva saken viser for norske oppdragsgivere. Bundesdruckerei-dommen gir en viktig grensesone. Der en utenlandsk underleverandør utfører hele sin del av kontrakten i sitt hjemland, uten at arbeidstakere utstasjoneres til Norge, kan det være uforholdsmessig å kreve overholdelse av norske allmenngjøringssatser eller tariffavtaler for dette arbeidet. Dette er et typetilfelle som trolig faller utenfor det § 5e og § 5f rimeligvis kan pålegge.

Motsatt: der utenlandske arbeidstakere faktisk utstasjoneres til Norge for å utføre arbeid her, kommer utstasjoneringsreglene og de norske allmenngjøringsforskriftene fullt ut til anvendelse. Dette er et klart typetilfelle innenfor virkeområdet [EU-domstolen Case C-549/13].

Mellom disse to ytterpunktene finnes et grenseland som krever forsiktig vurdering. Hva gjelder for eksempel der en utenlandsk underleverandør utfører deler av arbeidet i hjemlandet og deler i Norge? Eller der arbeidstakerne formelt er ansatt i hjemlandet, men i praksis utfører alt arbeid på norsk jord? Det tilgjengelige materialet gir ikke uttømmende svar på disse spørsmålene. Oppdragsgiver som møter slike sammensatte situasjoner, bør vurdere hver leverandørkjedeledd for seg og legge vekt på hvor arbeidet faktisk utføres. Konklusjonen fra Bundesdruckerei er imidlertid klar: et kontraktsvilkår som pålegger norsk lønnsnivå på arbeid som i sin helhet utføres i en annen EØS-stat med vesentlig lavere levekostnader, løper en reell risiko for å bli ansett som en uforholdsmessig restriksjon på tjenestefriheten.

Det må understrekes at samspillet mellom den EØS-rettslige skranken og de norske allmenngjøringsforskriftene og utstasjoneringsreglene ikke er fullt ut belyst i det materialet denne fremstillingen bygger på. Nyere praksis fra EU-domstolen som eventuelt nyanserer avveiningen fra Bundesdruckerei-saken, er ikke identifisert her. Spørsmålet om hvordan kravene om informasjonsplikt og språkferdigheter forholder seg til EØS-rettens diskrimineringsforbud, er heller ikke avklart i de tilgjengelige kildene. Leseren bør derfor være oppmerksom på at dette er et område der grensedragningen i konkrete, sammensatte leverandørkjeder kan kreve en selvstendig og forsiktig vurdering.

4.4 Regulering av arbeidstid, innkvartering og HMS-vilkår

De skjerpede kravene i § 5f og den alminnelige lønnsvilkårsplikten i § 5e virker ikke i et vakuum. De henter mye av sitt materielle innhold fra allmenngjøringsforskriftene for de aktuelle bransjene, og de grenser opp mot et separat HMS-regelverk, herunder byggherreforskriften. Dette punktet forklarer hvordan disse regelsettene henger sammen med kontraktsvilkårsplikten, uten å gå i dybden på hver enkelt sats eller detaljregel. Formålet er å gi oppdragsgiver et kart over normbildet – ikke et fasitsvar på hva minstesatsen for overtid er akkurat i dag.

4.4.1 Allmenngjøringsforskriftene som det praktiske normgrunnlaget

Når oppdragsgiver etter § 5e bokstav a skal stille kontraktsvilkår om lønns- og arbeidsvilkår «i samsvar med gjeldende forskrifter om allmenngjort tariffavtale gitt med hjemmel i lov 4. juni 1993 nr. 58 om allmenngjøring av tariffavtaler § 5», er det de aktuelle allmenngjøringsforskriftene som fyller kravet med konkret innhold. For bygge- og anleggskontrakter er det i første rekke allmenngjøringsforskriften for byggeplasser i Norge som er relevant. For renholdskontrakter er det forskriften om allmenngjøring av tariffavtale for renholdsbedrifter. For kontrakter der elektrofagene er sentrale, finnes det en egen forskrift om delvis allmenngjøring av Landsoverenskomsten for elektrofagene.

Disse forskriftene regulerer en rekke arbeidsvilkår som er direkte relevante for oppdragsgivers kontraktsutforming: minstelønnssatser for ulike kompetansenivåer, overtidstillegg, skift- og turnustillegg, ulempetillegg (herunder nattillegg), og regler om dekning av reise-, kost- og losjiutgifter. Der § 5e bokstav b kommer til anvendelse – altså der det ikke finnes noen allmenngjøringsforskrift for den aktuelle bransjen – er det i stedet den relevante landsomfattende tariffavtalen som setter normene for arbeidstid, lønn, overtidstillegg, skift- og turnustillegg, ulempetillegg og dekning av reise, kost og losji.

En vesentlig presisering er nødvendig her: de konkrete satsene og beløpene er ikke fastsatt i selve anskaffelsesloven eller anskaffelsesforskriften. De følger av allmenngjøringsforskriftene, som revideres jevnlig – ofte årlig – og som kan endres uavhengig av anskaffelsesregelverket. En fremstilling som gjengir konkrete kronebeløp eller prosentsatser som om de var faste og varige størrelser, ville derfor raskt bli utdatert og misvisende. Arbeidstilsynets anbefaling er å alltid kontrollere gjeldende sats i den til enhver tid gjeldende allmenngjøringsforskrift for den aktuelle bransjen og det aktuelle tidspunktet, fremfor å stole på et tall som er skrevet inn i en kontraktsmal eller en lærebok. Denne boken følger det samme rådet: fremstillingen viser til hvilke typer vilkår allmenngjøringsforskriftene regulerer, uten å angi konkrete satser.

4.4.2 Arbeidstid

Allmenngjøringsforskriftene for de ulike bransjene fastsetter grenser for ordinær arbeidstid, med strengere grenser jo mer belastende arbeidstidsordningen er. For bygge- og anleggsvirksomhet fastsetter den relevante allmenngjøringsforskriften en normalarbeidstid for ordinært dagarbeid, med gradvis lavere grenser for to-skift, tre-skift og helkontinuerlig skiftarbeid. De konkrete timetallene er forskriftsbestemt og kan endres uavhengig av anskaffelsesregelverket. Oppdragsgiver bør kontrollere gjeldende forskrift for den aktuelle bransjen og aldri legge til grunn faste tall uten slik kontroll.

Det avgjørende rettslige poenget for oppdragsgiver er ikke hvilket konkret timetall som gjelder i dag, men at kontraktsvilkåret etter § 5e – som jo gjelder parallelt med § 5f for bygge-, anleggs- og renholdskontrakter – skal vise til, og dermed automatisk følge endringer i, den til enhver tid gjeldende allmenngjøringsforskriften eller landsomfattende tariffavtalen. Det bør også presiseres at kravet i § 5e gir oppdragsgiver plikt til å kreve etterlevelse av enten allmenngjøringsforskrift (bokstav a) eller landsomfattende tariffavtale (bokstav b) – det er alternative grunnlag, og det er det som faktisk gjelder for den konkrete bransjen og den konkrete kontrakten, som bestemmer hvilke arbeidstidsnormer kontraktsvilkåret skal reflektere.

4.4.3 Overtidstillegg, skifttillegg og nattillegg

Allmenngjøringsforskriftene fastsetter også minstesatser for overtidstillegg og eventuelle skift- og ulempetillegg. For bygge- og anleggsvirksomhet gjelder et prosentbasert overtidstillegg. For elektrofag gjelder egne skiftkompensasjoner. For renhold gjelder at det for arbeid på visse tider av døgnet skal avtales et lønnstillegg med et bestemt minstenivå.

Boken gjengir ikke konkrete satser, av grunnen angitt ovenfor – satsene endres jevnlig, og et kronebeløp eller prosenttall skrevet inn her ville raskt bli foreldet. Det sentrale for oppdragsgiver er at kontraktsvilkåret etter § 5e skal sikre at leverandørens praksis er i samsvar med den gjeldende allmenngjøringsforskriften. Kontrakten bør vise til forskriften som sådan, slik at vilkåret automatisk oppdateres i takt med forskriftsendringer, fremfor å gjenta spesifikke satser som kan være utdaterte ved kontraktsinngåelsen.

4.4.4 Reise, kost og losji

Spørsmål om reiseutgifter, kost og losji ved arbeidsoppdrag med overnatting utenfor hjemstedet reguleres i den relevante tariffavtalen og eventuelt i allmenngjøringsforskriften. LOA § 5e bokstav b viser til «dekning av utgifter til reise, kost og losji» som en del av de lønns- og arbeidsvilkårene kontraktsvilkåret skal reflektere, men dette gjelder bare der oppdragsgiver stiller kontraktsvilkår etter bokstav b (landsomfattende tariffavtale), ikke etter bokstav a (allmenngjøringsforskrift). Det nærmere innholdet i kost- og losjiordningen følger av den aktuelle tariffavtalen og er hovedbehandlet i kapittel 3.

En viktig avgrensning følger av allmenngjøringsforskriftene: ytelser som betales som refusjon av utgifter som faktisk er påløpt på grunn av utsendingen – for eksempel reiseutgifter, kost og losji – skal ikke regnes som lønn. Dette er et tolkningsspørsmål under § 5e, ikke et selvstendig krav etter § 5f. Avgrensningen har likevel praktisk betydning for oppdragsgivers kontroll av lønnsvilkår i bygge- og anleggskontrakter, fordi en leverandør som betaler lave lønninger men dekker store utgiftsrefusjoner, ikke nødvendigvis bryter kontraktsvilkåret – men oppdragsgiver må kontrollere at refusjonene er reelle og at de faktisk motsvarer påløpte utgifter.

4.4.5 Reisetid i renhold

Et spesielt spørsmål oppstår for renholdsbransjen, der arbeidstakere ofte har flere oppdragssteder i løpet av en arbeidsdag. Spørsmålet om reisetid mellom oppdrag skal regnes inn i arbeidstiden eller lønnes særskilt, reguleres av arbeidsmiljøloven og den relevante allmenngjøringsforskriften eller tariffavtalen for renholdsbransjen. Dette er ikke et selvstendig krav etter anskaffelsesregelverket, men det er noe oppdragsgiver bør kontrollere at kontraktsvilkåret etter § 5e faktisk dekker – det vil si at leverandørens praksis for behandling av reisetid er i samsvar med gjeldende allmenngjøringsforskrift eller tariffavtale. Oppdragsgiver som inntar kontraktsvilkår om lønns- og arbeidsvilkår i renholdskontrakter, bør være oppmerksom på at reisetidsspørsmålet kan være en kilde til underrapportering av arbeidstid, og at kontrollen av timelister bør inkludere en vurdering av om tiden mellom oppdrag er korrekt håndtert i leverandørens lønnsutbetalinger.

4.4.6 Grenseflaten mot byggherreforskriften

For bygge- og anleggskontrakter kommer et eget HMS-regelverk i tillegg til lønns- og arbeidsvilkårsreglene: byggherreforskriften (forskrift om sikkerhet, helse og arbeidsmiljø på bygge- eller anleggsplasser), gitt med hjemmel i arbeidsmiljøloven §§ 1-4 og 4-1. Denne forskriften pålegger byggherren – som ofte, men ikke alltid, er identisk med oppdragsgiveren etter anskaffelsesregelverket – en rekke selvstendige plikter.

Blant de mest sentrale er plikten til å sørge for at det utarbeides en SHA-plan (plan for sikkerhet, helse og arbeidsmiljø) før arbeidet starter på bygge- eller anleggsplassen. SHA-planen skal bygge på risikovurderinger og tilpasses det aktuelle arbeidet. Det er viktig å presisere at denne plikten påhviler byggherren i kraft av byggherrerollen – ikke i kraft av oppdragsgiverrollen etter anskaffelsesloven – og at den gjelder uavhengig av om vedkommende samtidig gjennomfører en anskaffelsesprosess. SHA-plan-kravet kan dermed ikke håndheves gjennom anskaffelseslovens kontrollsystem eller sanksjonsbestemmelser.

Videre påhviler det byggherren å koordinere arbeidet mellom flere entreprenører, å treffe tiltak for å hindre uvedkommendes adgang til byggeplassen, og å sørge for at det utarbeides dokumentasjon om HMS-relevante forhold til bruk ved fremtidige arbeider på bygningen eller anlegget, som skal overleveres til eieren. Byggherreforskriften stiller også et krav om at byggherren gjennom en skriftlig avtale klargjør koordinatorens plikter og fullmakter, også når koordineringen utøves av byggherrens egen organisasjon – da kan kravet ivaretas gjennom stillingsbeskrivelse eller lignende som i tilstrekkelig grad beskriver oppgaver og fullmakter.

Byggherreforskriften stiller dessuten et selvstendig krav om at byggherren skal stille krav om at arbeidstidsordningene på bygge- og anleggsplassen er forsvarlige. Arbeidstilsynet har presisert at byggherren enten kan stille et generelt krav om forsvarlige arbeidstidsordninger eller sette spesifikke rammer, for eksempel for maksimal daglig og ukentlig arbeidstid og til hvilke tider av døgnet det skal være arbeidsfri. Byggherren må i praksis også sikre tilstrekkelig tid og unngå konflikt mellom arbeidsoperasjoner, for eksempel ved å stille krav til kontraktspartene om detaljerte fremdriftsplaner. Alle disse pliktene gjelder etter byggherreforskriften, med hjemmel i arbeidsmiljøloven – de er ikke krav etter anskaffelsesloven, og de kan ikke fremstilles som om de følger av de skjerpede kontraktsvilkårene i LOA §§ 5e–5h.

Det er viktig å holde alle disse pliktene atskilt fra kontraktsvilkårsplikten etter LOA § 5f. Koblingen mellom de to regelsettene finnes bare på ett punkt i de bestemmelsene dette kapittelet bygger på: § 5f annet ledd viser til byggherreforskriftens regler om informasjonsplikt og språkferdigheter som innholdsmessig referanse for kontraktsvilkåret oppdragsgiver skal stille i bygge- og anleggskontrakter [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 8.2.3.4 ]. Utover dette ene punktet er byggherreforskriftens øvrige krav et selvstendig regelverk som denne boken bare omtaler som en grenseflate. Leseren som arbeider med byggherrerollen i tillegg til oppdragsgiverrollen, må søke veiledning direkte i byggherreforskriften og det arbeidsrettslige regelverket for en fullstendig fremstilling av disse pliktene.

4.4.7 Arbeidstøy og personlig verneutstyr

Allmenngjøringsforskriftene inneholder bestemmelser om at arbeidsgiver skal holde nødvendig arbeidstøy og skotøy tilpasset arbeidsplassen og arbeidet. For renholdsbransjen følger dette av forskrift om allmenngjøring for renholdsbedrifter, og tilsvarende bestemmelser finnes for bygg og elektrofag.

Det er imidlertid viktig å være klar over at dette er plikter som påhviler arbeidsgiver (leverandøren) i kraft av arbeidsforholdet og allmenngjøringsforskriften – ikke plikter som oppdragsgiver er pålagt å kontraktsfeste etter anskaffelsesloven. Et råd om at «arbeidsgiver skal stille med nødvendig arbeidstøy og skotøy» er riktig som en beskrivelse av arbeidsgivers plikter etter det arbeidsrettslige regelverket, men det er rettslig risikabelt å fremstille det som en anskaffelsesrettslig plikt for oppdragsgiver. Oppdragsgiver som ønsker å innta slike krav i kontrakten, kan gjøre det som en del av kravet om etterlevelse av gjeldende allmenngjøringsforskrift, men det er da viktig å presisere at det er allmenngjøringsforskriften og arbeidsmiljøregelverket som er den materielle hjemmelen – ikke anskaffelsesloven i seg selv.

4.5 Praktisk utforming av kontraktsvilkår i bygg, anlegg og renhold

4.5.1 Dokumentasjonsplikt etter loven

Ordlyden i LOA § 5f siste ledd – og tilsvarende i § 5e siste ledd og FORSYN § 7-12 fjerde ledd – pålegger oppdragsgiver en klar plikt: kontrakten «skal» kreve at leverandør og underleverandører «på forespørsel dokumenterer overholdelse av kontraktsvilkårene». Dette er et lovkrav, ikke en anbefaling. Oppdragsgiver skal med andre ord sørge for at kontraktsteksten selv gir en rettslig håndhevbar hjemmel for å kreve dokumentasjon fra leverandøren – en generell henvisning til lovens plikt er ikke tilstrekkelig dersom kontrakten ikke selv inneholder den tilsvarende forpliktelsen for leverandøren.

DFØ understreker dette poenget og anbefaler at oppdragsgiver «i kontrakten kreve at leverandører og underleverandører på forespørsel må dokumentere at kontraktsvilkår … er oppfylt». Anbefalingen speiler lovens ordlyd direkte og bekrefter at dokumentasjonsplikten er et sentralt element i det samlede kontrollregimet for lønns- og arbeidsvilkår.

4.5.2 Informasjons- og påseplikt ved allmenngjørte tariffavtaler

Der kontrakten gjelder arbeid som er omfattet av en allmenngjøringsforskrift, har bestilleren en egen informasjonsplikt etter forskrift om informasjons- og påseplikt og innsynsrett. Arbeidstilsynet har presisert at bestilleren i kontrakten med leverandøren skal informere om at arbeidstakere minst skal ha lønns- og arbeidsvilkår fastsatt i allmenngjøringsforskriftene. Informasjonsplikten gjelder også i kontrakter med underleverandører.

Det er viktig at kontrakten viser til den konkrete allmenngjøringsforskriften som gjelder for området. Arbeidstilsynet understreker at det ikke er nok med en generell henvisning til en tariffavtale, overenskomst eller lignende. Der flere allmenngjøringsforskrifter gjelder i kontrakten – for eksempel både transport og bygg – må dette komme tydelig frem av kontrakten. Denne veiledningen er ikke direkte gjengitt i de aksebestemmelsene boken bygger på, men den harmonerer godt med lovens krav om presis kontraktsfesting og bør legges til grunn som god praksis.

Påseplikten kan oppfylles ved at kontrakten inneholder klausuler om at arbeidstakere minst skal ha de lønns- og arbeidsvilkår som følger av allmenngjøringsforskrifter, og at dette følges opp gjennom innhenting av dokumentasjon på arbeidstakernes lønns- og arbeidsvilkår.

4.5.3 Særlig om renholdskontrakter

Arbeidstilsynet anbefaler at innkjøpere av renholdstjenester kontraktsfester en rekke elementer ut over lovens minimum. De ulike elementene har ulik hjemmel, og det er viktig å holde dem fra hverandre.

Krav om at alle renholdere skal ha gyldige HMS-kort er forankret i LOA § 5f bokstav b og FORSYN § 7-12 første ledd bokstav b. Krav om at leverandøren skal overholde gjeldende allmenngjøringsforskrift for renholdsbransjen, er forankret i LOA § 5e. Begge disse er lovpålagte kontraktsvilkår.

I tillegg anbefaler Arbeidstilsynet at kontrakten inneholder krav om at leverandøren er godkjent renholdsvirksomhet, at det inntas varslingsplikt ved tap av godkjenning eller skifte av underleverandør, og at leverandøren plikter å gi oppdragsgiver tilgang på informasjon og dokumentasjon om lønns- og arbeidsvilkårene for renholdsarbeiderne. Arbeidstilsynet anbefaler også at kontrakten inneholder sanksjoner som heving og tilbakeholdelse av vederlag ved overtredelse. Disse anbefalingene bygger på forskrift om offentlig godkjenning av renholdsvirksomheter og om kjøp av renholdstjenester (renholdsforskriften) og den generelle allmenngjøringsforskriften for renholdsbransjen – ikke på anskaffelsesloven direkte. Oppdragsgiver som følger disse rådene, bør kontrollere renholdsforskriftens fulltekst og gjeldende allmenngjøringsforskrift før kontraktsvilkårene fastsettes, siden begge oppdateres uavhengig av anskaffelsesregelverket.

4.5.4 Timelister og dokumentasjonsformer

Innenfor rammen av den lovpålagte dokumentasjonsplikten anbefaler DFØ at oppdragsgiver går lenger enn lovens minimum og kontraktsfester konkrete dokumentasjonsformer. DFØ anbefaler at oppdragsgiver kontraktsfester at leverandøren og eventuelle underleverandører plikter å føre timelister som minimum viser dato og klokkeslett for arbeidets begynnelse og slutt, varighet på lovpålagte pauser, og det totale antall arbeidstimer per dag og per uke. Det bør fremkomme tydelig hvilke oppdrag timene gjelder for. DFØ anbefaler også at det bør vurderes å kontraktsfeste at det skal fremgå hvilken leverandør eller underleverandør som har utført arbeidet.

Dette er anbefalinger som går ut over lovens minstekrav. Kontroll- og tilsynsmekanismene etter loven er i det tilgjengelige materialet bare omtalt på veiledningsnivå, ikke ytterligere presisert i lov- eller nemndspraksis. Anbefalingene bør derfor leses som gode og praktiske grep for å gjøre den lovpålagte dokumentasjonsplikten operativ, ikke som en uttømmende beskrivelse av hva loven selv krever.

4.5.5 Egenrapportering og stedlige kontroller

I forlengelsen av dokumentasjonsplikten anbefaler DFØ at oppdragsgiver kontraktsfester krav til egenrapportering, gjerne som et eget bilag til kontrakten. DFØ anbefaler videre at oppdragsgiver kan kontraktsfeste adgang til stedlige kontroller – både annonserte og uannonserte. Det anbefales også at leverandøren pålegges å opplyse om bruk av underleverandører og varsle om endringer før en ny underleverandør settes i arbeid på kontrakten.

Disse rådene har ikke en direkte lovhjemmel i det materialet denne fremstillingen bygger på. Rådene bør forstås som kontraktstekniske grep for å gjøre kontrollplikten reell – ikke som en uttømmende beskrivelse av gjeldende lovkrav.

4.5.6 Seriøsitetsbestemmelser som bransjestandard

DFØ, KS, NHO og Fellesforbundet har i fellesskap utarbeidet et sett med seriøsitetsbestemmelser for bygg- og anleggskontrakter, som er ment å brukes som vedlegg til kontrakten. Bestemmelsene dekker et bredere felt enn lovens minstekrav: lønns- og arbeidsvilkår, andel faglærte håndverkere, lærlinger, sikkerhet, helse og arbeidsmiljø, og begrensning i bruk av underleverandører.

Det er viktig å presisere at dette er en fremforhandlet bransjestandard, ikke lovtekst. Anbefalingen om at standarden «skal brukes i sin helhet» bør nyanseres. Loven selv sier «som hovedregel» om bruk av slike standarder, noe som innebærer at oppdragsgiver kan og til dels må tilpasse eller fravike enkeltbestemmelser der det er nødvendig av hensyn til forholdsmessighet eller den konkrete kontraktens egenart. Standardens formål er å gi oppdragsgiver et praktisk og gjennomarbeidet verktøy for å oppfylle den generelle plikten til å utforme kontraktsvilkår i tråd med god praksis. Oppdragsgiver bør benytte standarden som utgangspunkt, men må sikre at den passer til den konkrete kontrakten. En kategorisk anvendelse uavhengig av kontraktens størrelse og art ville gå lenger enn det forholdsmessighetsprinsippet tilsier. Oppdragsgiver bør dessuten sørge for å bruke gjeldende versjon av standarden, ettersom den oppdateres fra tid til annen.

En advarsel om prosentkrav for faglærte håndverkere. Seriøsitetsbestemmelsene inneholder et eget prosentkrav knyttet til andelen faglærte håndverkere på prosjektet. Dette kravet stammer fra den fremforhandlede bransjestandarden mellom DFØ, KS, NHO og Fellesforbundet, ikke fra anskaffelsesloven, anskaffelsesforskriften eller forsyningsforskriften – ingen av disse inneholder et slikt krav. Kravet er noe helt annet enn lærlingandelkravet på ti prosent etter LOA § 5h. Det ville være rettslig risikabelt å fremstille prosentkravet for faglærte som om det var hjemlet i anskaffelsesregelverket. En slik sammenblanding ville kunne villede oppdragsgiver om hva som er en lovpålagt plikt (lærlingkravet etter § 5h) og hva som er en bransjestandard uten selvstendig lovforankring. Prosentsatsen endres dessuten fra tid til annen etter forhandling mellom partene bak standarden, slik at et bestemt tall raskt kan bli utdatert. Oppdragsgiver som bruker seriøsitetsbestemmelsene, må selv kontrollere gjeldende versjon for riktig sats, og må aldri forveksle kravet om andel faglærte med det lovfestede kravet om ti prosent lærlingdeltakelse.

4.5.7 Sanksjoner ved brudd

Lovens ordlyd i § 5e og § 5f forutsetter at oppdragsgiver har en rettslig mulighet til å reagere dersom kontraktsvilkårene ikke overholdes – dokumentasjonsplikten i seg selv er meningsløs uten en konsekvens ved brudd. DFØ anbefaler at kontrakten inneholder graderte sanksjoner: retting ved mindre alvorlige brudd, og at alvorlige eller gjentatte brudd kan føre til at vesentlighetskravet for heving av kontrakten er oppfylt. Sanksjonene bør være egnet til å påvirke leverandøren til etterlevelse og stå i forhold til alvorlighetsgraden og omfanget av bruddet.

Forskrift om informasjons- og påseplikt og innsynsrett anbefaler at oppdragsgiver kontraktsfester at manglende etterlevelse av allmenngjøringsforskrifter er et kontraktsbrudd som vil bli sanksjonert, for eksempel ved at vederlag holdes tilbake. Arbeidstilsynet gir tilsvarende veiledning om at oppdragsgiver kan kreve retting og holde tilbake deler av kontraktssummen inntil forholdet er dokumentert i orden.

EU-kommisjonens veileder «Buying Social» beskriver en trinnvis sanksjonsmodell som har vært brukt internasjonalt: først innledes en dialog med leverandøren, deretter ilegges konvensjonalbot, og til slutt kan kontrakten heves. Det bør presiseres at dette er en beskrivelse av internasjonal beste praksis, ikke en norsk lovpålagt prosedyre.

Det generelle sanksjonsregimet for brudd på kontraktsvilkår om lønns- og arbeidsvilkår er ikke fullt ut dekket av de kildene som ligger til grunn for dette kapittelet. Rettstilstanden om hvor langt en lovpålagt sanksjonsplikt strekker seg – i motsetning til en ren kontraktsrettslig adgang til å avtale sanksjoner – er derfor usikker ut fra det tilgjengelige materialet. Anbefalingene om graderte sanksjoner er fornuftige som kontraktsteknisk praksis, men de kan ikke uten videre presenteres som et uttømmende bilde av gjeldende sanksjonsrett. Leseren henvises til kapittel 9 for en mer utførlig behandling av sanksjonsplikten og dens lovforankring.

4.5.8 Kontraktsregulering av innsynsrett

Forskrift om informasjons- og påseplikt og innsynsrett anbefaler at oppdragsgivere kontraktsregulerer plikten til å utlevere opplysninger, den nærmere fremgangsmåten for innsamling og utlevering, og eventuelle sanksjoner dersom plikten ikke oppfylles. Partene bør regulere i kontrakten hva som skal være konsekvensen av å ikke etterkomme en innsynsbegjæring. Dette er en fornuftig anbefaling som styrker oppdragsgivers praktiske posisjon, selv om den ikke er direkte hjemlet som et ubetinget lovkrav i de bestemmelsene dette kapittelet bygger på.

4.5.9 Grenseflater til andre kapitler: betaling via bank, leverandørkjede og skatteattest

Tre praktisk viktige krav hører hjemme i andre deler av lovkatalogen enn de bestemmelsene dette kapittelet bygger på, selv om de i praksis ofte inntas i samme type kontrakter.

Betaling via bank. For anskaffelser av bygge- og anleggsarbeider eller renholdstjenester gjelder et krav om betaling av lønn via bank eller foretak med rett til å drive betalingsformidling. DFØ fremholder at dette kravet gjelder for leverandørens ansatte, ansatte hos underleverandører og innleide som direkte medvirker til utførelsen. Kravet har sin hjemmel i LOA § 5g og FORSYN § 7-13, med tilhørende bestemmelser i anskaffelsesforskriften, og skal ikke fremstilles som et selvstendig krav utledet av § 5e, § 5f eller § 5h. DFØ anbefaler at oppdragsgiver kontraktsfester dokumentasjonsplikten for betaling via bank, men også dette dokumentasjonskravet følger av LOA § 5g tredje ledd, ikke av kapittel 4s egne aksebestemmelser. Betaling-via-bank-kravet, med de tilhørende reglene om dokumentasjonsplikt, sanksjoner og de lovbestemte unntakene, behandles fullstendig i kapittel 5.

Begrensning i antall ledd i leverandørkjeden. DFØ angir at oppdragsgiver skal stille krav om at leverandørene maksimalt kan ha to ledd i leverandørkjeden under seg ved bygge- og anleggsarbeider eller renholdstjenester. Denne begrensningen er hjemlet i LOA § 5k og FORSYN § 7-17, ikke i § 5f. Det er viktig å merke seg at unntaket for å åpne for flere ledd av konkurransehensyn må fastsettes og tallfestes i kontrakten før kontraktsinngåelse, mens unntaket for uforutsette omstendigheter som nødvendiggjør flere ledd, kun kan brukes etter kontraktsinngåelse. Disse reglene, med sine vilkår og unntak, behandles fullstendig i kapittel 7.

Skatteattest fra underleverandører. Ved bygge- og anleggskontrakter gjelder et krav om at leverandøren skal kreve skatteattest fra alle norske underleverandører ved kontrakter knyttet til oppdraget som overstiger en lovbestemt beløpsgrense. Kravet er hjemlet i LOA § 5l tredje ledd og behandles i kapittel 7.

Grunnen til at boken er eksplisitt på disse avgrensningene, er faglig ryddighet. En leser som slår opp i dette kapittelet for å finne hjemmelen til kravet om betaling via bank eller begrensning av leverandørkjeden, skal ikke ledes til å tro at disse kravene følger av § 5f. De er beslektede, men rettslig selvstendige krav, med egne vilkår, egne unntak og egne terskler.

4.6 Erfaringer fra praksis — lest med dagens hjemmelsbilde

4.6.1 Personkretsens rekkevidde: «direkte medvirker» versus «hele kontraktkjeden»

Et gjennomgående funn i tilsyns- og kontrollarbeid er at useriøse aktører utnytter lange og uoversiktlige leverandørkjeder til å skjule brudd på lønns- og arbeidsvilkår. NTAES peker på at kravene gjelder «for alle arbeidstakerne i hele kontraktkjeden». Denne formuleringen er imidlertid upresis sett opp mot lovens egen avgrensning. Både § 5e og § 5f knytter plikten til ansatte og innleide som «direkte medvirker til å oppfylle kontrakten» – en avgrensning som riktignok kan omfatte flere ledd i en leverandørkjede dersom underleverandører og deres ansatte faktisk deltar i utførelsen, men som ikke uten videre strekker seg til enhver perifer aktør i kjeden [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 8.1.3.1 ; veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 8.2.2.1 ].

Avgrensningen til «direkte medvirkning» har betydning for hvor omfattende oppdragsgivers kontrollplikt reelt sett er, og for hvilke arbeidstakere som kan påberope seg kontraktsvilkåret. En fremstilling som ukritisk gjengir «hele kontraktkjeden» som beskrivelse av lovens personkrets, risikerer å gi et for vidt bilde av hvem kravet omfatter.

Oppdragsgiver bør, når kontraktsvilkårene formuleres, holde seg tett til lovens eget uttrykk – «direkte medvirker til å oppfylle kontrakten» – og vurdere konkret, ledd for ledd i leverandørkjeden, hvem som faktisk deltar i utførelsen av det aktuelle kontraktsarbeidet.

4.6.2 Feilklassifisering og uteblitt lønn – hva kontrollregimet må fange opp

Erfaring fra kontrollarbeid i disse bransjene, blant annet dokumentert av NTAES, peker på tre gjentakende avvikstyper. NTAES rapporterer for det første om praksis der «arbeidstakerne blir lønnet på feil sats etter allmenngjøringsforskriftene, for eksempel ved at de blir lønnet som ufaglærte mens de i realiteten kan ha mange års bransjeerfaring og dermed skulle vært lønnet høyere». For det andre rapporterer NTAES at «overtid utbetales som en form for bonus der overtidstillegget mangler». For det tredje, mest alvorlig, er tilfeller der lønn uteblir i sin helhet.

Disse funnene har direkte betydning for hvordan kontraktsvilkårene etter § 5e og § 5f bør følges opp i praksis. Et kontraktsvilkår som bare gjengir lovens ordlyd uten noen etterfølgende kontrollmekanisme, gir liten reell beskyttelse mot slike avvikstyper. Dokumentasjonsplikten som følger av loven selv, kombinert med de kontraktstekniske virkemidlene beskrevet ovenfor i punkt 4.5 – timelister, egenrapportering og stedlige kontroller – er innrettet for å gjøre det mulig å avdekke slike avvik før de får utvikle seg over tid.

DFØ anbefaler at oppdragsgiver innretter kontrollregimet for å fange opp nettopp disse avvikstypene. Systematisk kryssreferanse mellom innleverte timelister, lønnslipper og de satsene som følger av gjeldende allmenngjøringsforskrift, er et konkret grep som kan avdekke feilklassifisering av kompetansenivå. Kontroll av at overtidstillegget faktisk er beregnet og utbetalt som et prosentpåslag i tråd med forskriften – og ikke som et udifferensiert «bonusbeløp» – er et annet viktig kontrollpunkt.

4.6.3 Senja-saken: omgjøring, evalueringsmodell og lærlingkravets grenser i én og samme avgjørelse

KOFA-sak 2025/1456 (Senja kommune) er allerede omtalt i punkt 4.3 om lærlingkravets relevansvurdering, men saken berører flere temaer enn lærlingspørsmålet, og den fortjener en mer fullstendig gjennomgang her som typetilfelle for praktisk kontraktsutforming [KOFA 2025/1456].

Bakgrunn og faktum. Senja kommune kunngjorde 5. august 2025 en åpen anbudskonkurranse for vintervedlikehold av veier og plasser, fordelt på 25 roder, med en estimert verdi på 160 millioner kroner ekskl. mva. Tildelingskriteriene var pris (70 prosent) og miljø (30 prosent). Prisskjemaet var sammensatt: det inneholdt en fastpris per måned, regulerbare priser per kvadratmeter og per meter vei, samt en opsjonspris for én ukes vintervedlikehold i oktober. I tillegg kunne tilbyderne gi en samlerabatt dersom de la inn tilbud på bestemte rodesammensetninger.

I spørsmål-og-svar-runden under konkurransen presiserte kommunen at regulerbare priser ikke skulle inngå i evalueringen av samlerabatten. Etter at kontrakter var tildelt, ble kommunen gjort oppmerksom på at de regulerbare prisene likevel var blitt inkludert i den opprinnelige evalueringen. Kommunen omgjorde tildelingsbeslutningen med hjemmel i FOA 2017 § 25-1 (4), og nye kontrakter ble tildelt for de berørte rodene. Team Tøllefsen AS, som hadde fått tildelt rode 12 og 13 ved den første beslutningen, klagde til KOFA.

Omgjøringsspørsmålet. FOA 2017 § 25-1 (4) gir oppdragsgiver rett og plikt til å omgjøre en tildelingsbeslutning frem til kontrakt er inngått, dersom beslutningen er «i strid med forskriften». KOFA la til grunn at evalueringen måtte vurderes ut fra hvordan konkurransegrunnlaget fremstår for «rimelig opplyste og normalt påpasselige leverandører», med støtte i Høyesteretts avgjørelse i HR-2022-1964-A (Flage Maskin). Tabellen for samlerabatten var taus om regulerbare priser, men presiseringen i spørsmål-og-svar ga et klart svar: regulerbare priser skulle holdes utenfor. Den opprinnelige evalueringen, som inkluderte regulerbare priser, var dermed i strid med konkurransegrunnlaget. Nemnda konkluderte med at omgjøringen var lovlig.

Saken illustrerer et prinsipp som har betydning ut over det konkrete faktum: presiseringer gitt i spørsmål-og-svar-runden er bindende deler av anskaffelsesdokumentene, og en evaluering som avviker fra slike presiseringer, kan utgjøre en feil som utløser omgjøringsplikt. For oppdragsgiver i bygg- og anleggskontrakter, der prisskjemaene ofte er sammensatte og komplekse, understreker dette behovet for intern kvalitetssikring av at evalueringsmodellen faktisk stemmer overens med det som er kommunisert til markedet.

Priskriteriet – tilknytning til leveransen. Klager anførte at priskriteriet ikke hadde tilstrekkelig tilknytning til leveransen, fordi regulerbare priser og opsjonspriser ikke var inkludert. KOFA la til grunn at regulerbare priser utgjorde en beskjeden del av totalprisen og bare skulle brukes ved mindre justeringer av vei- eller arealmengde, mens opsjonsprisen var begrenset til én uke i oktober der behovet for vedlikehold var usikkert. Nemnda konkluderte med at evalueringsmodellen var egnet til å identifisere det beste tilbudet, og at oppdragsgiver ikke er forpliktet til å hensynta samtlige priselementer i evalueringen, forutsatt at de inkluderte elementene gir reell tilknytning til leveransen [KOFA 2025/1456].

Lærlingspørsmålet – «relevant å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev». Den tredje anførselen var at kommunen hadde plikt til å stille lærlingkrav. Som gjennomgått i punkt 4.3 fant nemnda at vintervedlikehold – brøyting, strøing og fresing – ikke er arbeid der det er relevant å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev. Selv om den nasjonale underdekningen på læreplasser i bygge- og anleggsbransjen var 14,6 prosent og dermed over tiprosentgrensen, manglet det kumulative relevansvilkåret. Resultatet ble at kommunen ikke hadde plikt til å stille lærlingkrav, og ingen brudd på regelverket ble konstatert.

Hva saken viser samlet. Senja-saken er instruktiv fordi den berører tre atskilte problemstillinger i én og samme avgjørelse. For det første viser den at presiseringer gitt i spørsmål-og-svar er bindende og at avvik kan utløse omgjøringsplikt. For det andre bekrefter den at oppdragsgiver har innkjøpsfaglig skjønn til å velge hvilke priselementer som inngår i evalueringen, så lenge de gir reell tilknytning til leveransen. For det tredje – og mest relevant for dette kapittelet – trekker den en tydelig grense for lærlingkravets virkeområde: der kontraktens hovedelement ikke krever faglært kompetanse, utløses ikke plikten etter § 5h, selv om kontrakten er stor og har lang varighet. Kontrasten til typetilfellene som ligger klart innenfor – en totalentreprise for et bygg, en rehabiliteringskontrakt, en vanlig anleggsentreprise – er slående, og den hjelper med å tegne grensen for relevansvurderingen.

4.6.4 Haugaland-saken og Statens vegvesen-saken: to måter å feile på

De to KOFA-sakene som er grundig gjennomgått i punkt 4.3 – KOFA-sak 2019/250 (Haugaland Brann og Redning IKS) og KOFA-sak 2024/129 (Statens vegvesen) – illustrerer to atskilte feiltyper i håndteringen av lærling- og kvalifikasjonskrav, og de fortjener en kort oppsummerende kontrast her [KOFA 2019/250; KOFA 2024/129].

I Haugaland-saken var feilen at oppdragsgiver hadde stilt et kvalifikasjonskrav om lærlingordning, men deretter unnlot å avvise en leverandør som selv erkjente å ikke oppfylle kravet. Nemnda konstaterte brudd på avvisningsplikten. Feilen lå i manglende håndhevelse av eget krav.

I Statens vegvesen-saken var det ingen feil fra oppdragsgivers side. Avvisningen av en leverandør som ikke hadde levert påkrevd dokumentasjon – herunder dokumentasjon som gjaldt lærlingebruk som del av referansevurderingen – var lovlig. Oppdragsgiver hadde stilt et klart krav, kommunisert det tydelig i konkurransegrunnlaget, og håndhevet det konsekvent.

Sammenligningen gir et klart budskap: det avgjørende er ikke bare om kravet er godt formulert i konkurransegrunnlaget, men også om oppdragsgiver følger opp kravet konsekvent i tilbuds- og evalueringsfasen. Et krav som ikke håndheves, kan medføre like alvorlige regelbrudd som et krav som mangler.

4.6.5 EU-domstolens Bundesdruckerei-dom: rekkevidde for norske bygge- og anleggskontrakter

EU-domstolens dom i sak C-549/13 (Bundesdruckerei mot Stadt Dortmund), som er gjennomgått i detalj i punkt 4.3, har sin mest åpenbare relevans for tjenestekontrakter med et digitalt leveringsinnhold som kan utføres fra et annet land. Men den rekker lenger enn det. Også i bygge- og anleggskontrakter kan deler av leveransen utføres i utlandet – for eksempel prefabrikasjon av betongelementer, montering av teknisk utstyr i fabrikk, eller ingeniørtjenester levert fra et kontor i en annen EØS-stat. Der slike deler av leveransen utføres utelukkende i underleverandørens hjemstat uten at arbeidstakere utstasjoneres til Norge, gir Bundesdruckerei-dommen en klar grensesone: det kan være uforholdsmessig å kreve norske lønnsvilkår for dette arbeidet [EU-domstolen Case C-549/13].

For den typiske bygge- og anleggskontrakten der alt arbeid utføres fysisk på en norsk byggeplass, er denne grensesonen sjelden aktuell. Men for sammensatte kontrakter med internasjonale leverandørkjeder – en situasjon som ikke er uvanlig i store infrastrukturprosjekter – bør oppdragsgiver vurdere om kontraktsvilkårene om norsk minstelønn er formulert slik at de bare rammer arbeid utført i Norge, eller om de utilsiktet strekker seg til arbeid utført i utlandet. En kontraktsformulering som pålegger norske lønnssatser for prefabrikasjonsarbeid utført i Polen, kan i lys av Bundesdruckerei-dommen utgjøre en restriksjon som ikke lar seg forsvare etter forholdsmessighetsprinsippet.

Motsatt: der utenlandske arbeidstakere faktisk sendes til Norge for å utføre arbeid på en norsk bygge- eller anleggsplass, gjelder utstasjoneringsreglene fullt ut. I disse tilfellene er norsk allmenngjøringsforskrift og norske lønnsvilkår direkte anvendelige, og kontraktsvilkårene etter § 5e og § 5f slår inn med full kraft. Grensen mellom de to situasjonene er avgjørende – og den følger av hvor arbeidet faktisk utføres, ikke av hvor leverandøren eller underleverandøren er registrert.

4.6.6 Overgangen fra eldre forskriftsregulering – et åpent punkt

Dagens lovfestede struktur i §§ 5e til 5h er resultatet av en lovendring som har erstattet eller supplert eldre forskriftsregulering av lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter. Endringsforskriften FOR-2026-04-14-617 gjennomfører de forskriftstekniske oppdateringene som den nye lovkatalogen krever, herunder innføring av nye §§ 7-11 til 7-17 i forsyningsforskriften om kontraktsvilkår for lønns- og arbeidsvilkår, HMS-kort, betaling via bank, lærlinger, kontroll og tilsyn [FOR-2026-04-14-617].

Det tilgjengelige materialet gir imidlertid ikke et fullstendig svar på hvordan overgangsreglene mellom eldre og nyere regulering skal forstås for kontrakter inngått i overgangsperioden. Praktikeren som møter en konkret overgangssak, bør kontrollere ikrafttredelses- og overgangsbestemmelsene i selve lov- og forskriftsteksten, fremfor å legge til grunn en antatt harmonisering.

Det bør bemerkes at flere av KOFA-sakene som er gjennomgått i dette kapittelet, er avgjort under eldre regelverk. KOFA-sak 2019/250 (Haugaland Brann og Redning IKS) gjaldt anskaffelsesforskriften av 2017 slik den lød på tidspunktet for konkurransen, ikke de nye bestemmelsene i LOA §§ 5e–5h. KOFA-sak 2024/129 (Statens vegvesen) gjaldt likeledes forskriftsbestemmelser forut for lovendringen. KOFA-sak 2025/1456 (Senja kommune) er den nyeste av de tre og ligger nærmest gjeldende rettstilstand, men også den gjaldt en konkurranse kunngjort i 2025 og må leses med forbehold om at den konkrete hjemmelshenvisningen til lærlingforskriften ikke nødvendigvis er identisk med ordlyden i § 5h. De rettslige prinsippene som sakene bygger på – bindingsvirkningen av egen kravformulering, skillet mellom kvalifikasjonskrav og kontraktsvilkår, relevansvurderingen for lærlingkrav – er imidlertid overførbare og gir praktisk veiledning også under gjeldende rett.

4.6.7 Norgesmodellen – politisk målsetting, ikke rettslig begrep

Regjeringens handlingsplan mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet bruker begrepet «Norgesmodellen» som betegnelse på det samlede settet med tiltak for seriøsitet i offentlige kontrakter. DFØ angir at seriøsitetskrav er kontraktsvilkår som skal «motvirke arbeidslivskriminalitet og sosial dumping i offentlige kontrakter», og at virksomheten «skal stille lovpålagte krav til lønns- og arbeidsvilkår mv., krav til lærlinger, begrense antall ledd i leverandørkjeden i relevante kontrakter samt stille krav om betaling via bank».

Det er verdt å bemerke at «Norgesmodellen» ikke er et lovfestet begrep med et presist rettslig innhold. Ingen av de vedlagte kildene definerer Norgesmodellen rettslig, og det finnes ingen bestemmelse i anskaffelsesloven eller anskaffelsesforskriften som bruker dette uttrykket. For denne bokens formål behandles Norgesmodellen som en politisk målsetting som har materialisert seg i konkrete lovregler – §§ 5e til 5h og tilhørende forskriftsbestemmelser – og det er disse konkrete reglene, ikke Norgesmodellen som begrep, som er gjenstand for rettslig analyse.

4.6.8 Oppsummerende iakttakelse

Bygg, anlegg og renhold er underlagt et tettmasket rettslig regime der den alminnelige lønnsvilkårsplikten i § 5e suppleres av tilleggskrav om pensjon, HMS-kort og – for bygg og anlegg – informasjon og språk etter § 5f, og hvor lærlingekravet i § 5h kommer i tillegg for kontrakter som oppfyller de særskilte vilkårene der. I tillegg virker krav om betaling via bank (kapittel 5), begrensning av leverandørkjeden (kapittel 7) og skatteattest fra underleverandører (kapittel 7) parallelt med de skjerpede kravene.

De klareste sakene er lette å plassere: en ordinær bygge- eller renholdskontrakt over terskelverdien skal ha alle de aktuelle kontraktsvilkårene på plass, formulert med presis henvisning til gjeldende allmenngjøringsforskrift og til HMS-kortregelverket.

De vanskelige sakene finner vi i grenselandet: sammensatte kontrakter der bygge- eller anleggselementet ikke er hovedelementet – som vintervedlikeholdskontrakten i KOFA-sak 2025/1456 (Senja kommune), der lærlingkravet ikke ble utløst fordi hovedelementet ikke krevde faglært kompetanse. Eller grensekryssende leveranser der hele arbeidet utføres i utlandet – som i EU-domstolens sak C-549/13 (Bundesdruckerei), der norske (eller i det tilfellet tyske) minstelønnskrav ikke lovlig kan pålegges arbeid som utføres i en annen EØS-stat med lavere levekostnader. Eller formuleringer som er uklare på om et krav er ment som kvalifikasjonskrav eller kontraktsvilkår – som i KOFA-sak 2019/250 (Haugaland Brann og Redning IKS), der oppdragsgiver ikke fikk omdefinere et kvalifikasjonskrav i ettertid, og i KOFA-sak 2024/129 (Statens vegvesen), der den konsistente håndhevelsen av et kvalifikasjonskrav ble opprettholdt som lovlig.

For alle disse grensetilfellene gir verken ordlyden alene eller den tilgjengelige praksisen et fullt ut avklart svar for enhver tenkelig konstellasjon. Oppdragsgiver må navigere med bevissthet om at uklarhet i egen kravformulering slår tilbake på oppdragsgiver selv i en eventuell klagesak – og at det er bedre å formulere seg presist én gang for mye enn én gang for lite.