FOALærlinger i offentlige anskaffelser

2. Når plikten til lærlingvilkår gjelder

2.1 Innledning

Er plikten til å stille lærlingvilkår utløst?

Figur: Er plikten til å stille lærlingvilkår utløst?.

Lærlingplikten i lov om offentlige anskaffelser er ikke en generell plikt som gjelder for alle kontrakter en oppdragsgiver inngår. Plikten er tvert imot strengt avgrenset, og avgrensningen skjer gjennom en rekke vilkår som alle må være oppfylt samtidig. Dette kapittelet handler om disse vilkårene – om hvordan praktikeren, før noe annet, avgjør om plikten til å stille kontraktsvilkår om lærlinger overhodet er utløst i den konkrete anskaffelsen.

Utgangspunktet er lov om offentlige anskaffelser § 5h. Bestemmelsens første ledd fastsetter selve plikten:

«I tjenestekontrakter og kontrakter om bygge- og anleggsarbeider skal oppdragsgiver stille kontraktsvilkår om at leverandør er tilknyttet en lærlingordning. Oppdragsgiver skal også stille kontraktsvilkår om at minst ti prosent av arbeidet utføres av lærlinger, og at minst én av dem som deltar i arbeidet med å oppfylle kontrakten, skal være lærling.»

Dette er selve innholdet i plikten. Det behandles nærmere i kapittel 3.

Før man kommer så langt, må man imidlertid ha fastslått at plikten faktisk gjelder for den aktuelle kontrakten. Det er dette andre ledd i § 5h regulerer. Bestemmelsen oppstiller fire vilkår, bokstav a til d, som alle må være oppfylt for at kravene etter første ledd skal gjelde:

For det første må kontraktens verdi være lik eller overstige kunngjøringsplikt (bokstav a). For det andre må kontrakten ha en varighet på over tre måneder (bokstav b). For det tredje må kontraktens hovedelement omfatte arbeider der det er relevant å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev (bokstav c). Og for det fjerde må det foreligge et særlig behov for læreplasser, forstått som at underdekningen på læreplasser er mer enn ti prosent av søkertallet til læreplasser innenfor det aktuelle utdanningsprogrammet (bokstav d).

At vilkårene er kumulative, betyr at svikt i ett enkelt vilkår er tilstrekkelig til at plikten ikke inntrer – selv om alle de øvrige vilkårene skulle være oppfylt til fulle. En stor og langvarig bygge- og anleggskontrakt utløser altså ikke plikt til lærlingkrav dersom arbeidet ikke er av en art der fagbrev er relevant. Tilsvarende utløser en kontrakt i en bransje med markert underdekning på læreplasser heller ikke plikt dersom kontraktsverdien ligger under kunngjøringsterskelen.

I tillegg til de fire vilkårene i andre ledd, oppstiller § 5h fjerde ledd et unntak:

«Kravene etter første ledd gjelder ikke når et slikt kontraktsvilkår er uforholdsmessig sett hen til kontraktens innhold, omfanget av arbeidet der det er relevant å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev, eller av andre grunner.»

Dette unntaket har nær sammenheng med relevansvilkåret i bokstav c og behandles derfor i forlengelsen av dette i punkt 2.5 og 2.6, selv om det etter systematikken i loven er skilt ut som en egen bestemmelse.

De øvrige delene av § 5h – tredje ledd om utenlandske leverandører og femte ledd om dokumentasjon for at kontraktsvilkåret anses oppfylt selv om lærling ikke er brukt – gjelder oppfyllelsen av en plikt som allerede er utløst, og hører derfor til kapittel 3 om innholdet i og oppfølgingen av lærlingvilkåret.

Et gjennomgående poeng i klagenemndspraksis er at spørsmålet om lærlingplikten er utløst, er et rettslig spørsmål – ikke et innkjøpsfaglig skjønn som klagenemnda bare prøver i begrenset utstrekning. I KOFA-sak 2025/0931 (Stiftelsen Design og arkitektur Norge) anførte oppdragsgiver at Klagenemndas kompetanse til å prøve lærlingplikten måtte være begrenset. Klagenemnda avviste dette kategorisk og fastslo at plikten til å stille lærlingkrav er et lovkrav, og at vilkårene er regulert i lov og forskrift uten å overlate et innkjøpsfaglig skjønn til oppdragsgiver. Vilkårene er rettslige vilkår som kan prøves fullt ut [KOFA 2025/0931]. Denne avklaringen har praktisk betydning: oppdragsgiver kan ikke unndra seg etterprøving ved å hevde at vurderingen av om lærlingplikten er utløst, beror på et faglig skjønn.

Kapittelet er bygget opp etter vilkårene i tur og orden: hvilke kontraktstyper som omfattes (2.2), terskelverdi og kunngjøringsplikt (2.3), varighetskravet (2.4), relevansvilkåret om fag- og svennebrev (2.5), vilkåret om særlig behov for læreplasser og uforholdsmessighetsunntaket (2.6), og til sist forsyningssektorens parallelle regulering (2.7).

2.2 Tjenestekontrakter, bygge- og anleggskontrakter og blandede kontrakter

2.2.1 Ordlydens avgrensning

Ordlyden i § 5h første ledd avgrenser plikten til «tjenestekontrakter og kontrakter om bygge- og anleggsarbeider». Varekontrakter faller derfor klart utenfor bestemmelsens virkeområde, uansett kontraktens verdi, varighet eller bransje. En ren vareanskaffelse – kjøp av utstyr, materialer eller programvare uten tilhørende tjeneste- eller byggeelement av betydning – utløser ikke plikt til å stille lærlingvilkår.

Avgrensningen er ikke overraskende. Vareleveranser innebærer som regel produksjon i leverandørens egne lokaler, og kontraktsarbeidet på oppdragsgivers side begrenser seg til mottak og eventuell kontroll. Plikten til å stille lærlingvilkår er først og fremst rettet mot arbeidsoperasjoner som utføres over tid, og der lærlinger kan delta i arbeidet som ledd i sin opplæring – noe som forutsetter en viss varighet og et faglig innhold som gir grunnlag for praktisk kompetanseutvikling.

2.2.2 Blandede kontrakter og hovedelementet

Vanskeligere blir det når kontrakten inneholder elementer av flere kontraktstyper: en bygge- og anleggskontrakt som også omfatter prosjektering, eller en tjenestekontrakt som også omfatter noe vareleveranse. Her gir loven selv et signal om hvordan slike blandede kontrakter skal vurderes, gjennom formuleringen i bokstav c om at «kontraktens hovedelement» må omfatte arbeid der fag- eller svennebrev er relevant.

Hovedelement-vurderingen er dermed ikke bare avgjørende for relevansvilkåret isolert, men fungerer også som den praktiske innfallsvinkelen til spørsmålet om hvilken kontraktstype man i det hele tatt står overfor når kontrakten er sammensatt.

KOFA-sak 2025/0834 (Balsfjord kommune) er den sentrale avgjørelsen for denne vurderingen [KOFA 2025/0834]. Saken gjaldt en totalentreprise etter NS 8407 for prosjektering og oppføring av inntil tolv boenheter i Kløverlundvegen, med en estimert kontraktsverdi på 12 millioner kroner. Balsfjord kommune hadde ikke stilt krav om tilknytning til lærlingeordning i konkurransegrunnlaget, og kommunen hadde heller ikke utredet spørsmålet om lærlingplikt. Et sentralt trekk ved saken var at konkurransegrunnlaget åpnet for at boligene kunne oppføres som modulbygg – en byggemetode der en vesentlig del av produksjonen skjer i fabrikk snarere enn på byggeplass.

Klagenemnda tok stilling til om dette endret kontraktens karakter. Nemndas svar var klart: kontraktens hovedelement var og forble «oppføring av boliger», uavhengig av om leverandøren valgte å benytte modulbaserte byggemetoder for deler av arbeidet. Det avgjørende for hovedelement-vurderingen er hva kontrakten i kjernen dreier seg om, ikke den konkrete produksjonsmetoden leverandøren velger for enkelte delprosesser [KOFA 2025/0834].

Nemnda formulerte samtidig en mer generell rettssetning som har rekkevidde utover den konkrete saken: relevansvilkåret kan ikke tolkes så strengt at fagbrevkompetanse må være relevant i absolutt alle deler av arbeidet. Det er tilstrekkelig at hovedelementet «i vesentlig grad» omfatter arbeid der det er relevant å bruke faglært arbeidskraft [KOFA 2025/0834]. Denne forståelsen er bekreftet i KOFA-sak 2025/0931 (Stiftelsen Design og arkitektur Norge), der klagenemnda uttalte at det er tilstrekkelig at hovedelementet «i vesentlig grad» omfatter slikt arbeid, også for tjenestekontrakter utenfor den tradisjonelle bygge- og anleggssektoren [KOFA 2025/0931].

2.2.3 Praktiske konsekvenser for blandede kontrakter

Disse avgjørelsene innebærer at en oppdragsgiver ikke kan unngå lærlingplikten ved å peke på at kontrakten også inneholder enkelte oppgaver som ikke krever fagbrev, så lenge tyngdepunktet i det arbeidet kontrakten dreier seg om, ligger innenfor et fagbrevrelevant område.

Det er heller ikke mulig å omgå plikten ved å åpne for produksjonsmetoder som flytter deler av arbeidet bort fra den tradisjonelle arenaen. I saken om Balsfjord kommune var poenget nettopp at kontrakten gjaldt oppføring av boliger. Om leverandøren valgte å bygge i moduler på fabrikk eller ved tradisjonelt byggeplassarbeid, endret ikke kontraktens karakter: arbeidet var og ble bygge- og anleggsarbeid der faglært arbeidskraft er relevant i vesentlig grad [KOFA 2025/0834].

Samtidig gir formuleringen «i vesentlig grad» ingen presis vektregel. Det er ikke avklart om det finnes noe som ligner en prosentgrense for hvor stor andel av arbeidet som må være fagbrevrelevant for at hovedelement-vilkåret skal være oppfylt. Heller ikke er det avklart om vurderingen skal skje etter arbeidstimer, kontraktsverdi eller en mer kvalitativ helhetsvurdering av hva kontrakten «i kjernen» dreier seg om. Dette må foreløpig karakteriseres som en åpen grensesone som praktikeren må håndtere ved en konkret, sammensatt vurdering av den enkelte kontrakten, snarere enn ved en mekanisk beregning.

For blandede kontrakter mellom bygg/anlegg eller tjeneste på den ene siden, og vareleveranser på den andre, gjelder tilsvarende: det avgjørende er hva som utgjør kontraktens tyngdepunkt. En bygge- og anleggskontrakt som også omfatter levering av byggematerialer, mister ikke sin karakter av bygge- og anleggskontrakt av den grunn – materialleveransen vil normalt være en integrert del av byggearbeidet, ikke et selvstendig hovedelement som gjør at kontrakten i realiteten er en varekontrakt.

2.3 Kunngjøringsplikt og terskelverdier

2.3.1 Ordlyden og koblingen til kunngjøringsplikten

Det første vilkåret i § 5h andre ledd bokstav a er at «[k]ontraktens verdi er lik eller overstiger kunngjøringsplikt». Ordlyden knytter altså ikke lærlingplikten direkte til én bestemt kronegrense angitt i § 5h selv, men til det generelle systemet for kunngjøringsplikt i anskaffelsesregelverket. Dette er en lovgivningsteknikk som gjør at lærlingplikten automatisk følger endringer i terskelverdiene uten at § 5h må endres hver gang tersklene justeres.

Koblingen til kunngjøringsplikten innebærer at lærlingplikten i prinsippet ikke inntrer for kontrakter som ikke er kunngjøringspliktige. Oppdragsgivere som gjennomfører anskaffelser under kunngjøringsterskelen – typisk ved direkte henvendelse til et begrenset antall leverandører – trenger ikke vurdere om lærlingvilkår skal stilles. Denne avgrensningen er absolutt og ikke avhengig av en skjønnsmessig vurdering.

2.3.2 Gjeldende terskelverdier

Kunngjøringsplikten reguleres av anskaffelsesforskriften. Terskelverdiene for EØS-anskaffelser følger av forskriften § 5-3, som fastsetter følgende beløpsgrenser: 1,63 millioner kroner ekskl. mva. for statlige myndigheters vare- og tjenestekontrakter og plan- og designkonkurranser (bokstav a), 2,5 millioner kroner ekskl. mva. for andre oppdragsgiveres vare- og tjenestekontrakter og plan- og designkonkurranser (bokstav b), og 62,9 millioner kroner ekskl. mva. for bygge- og anleggskontrakter (bokstav c). For særlige tjenester og helse- og sosialtjenester gjelder en egen terskelverdi på 8,7 millioner kroner ekskl. mva., jf. § 5-3 andre ledd.

Det er viktig å ha klart for seg at kunngjøringsplikten etter forskriften ikke først inntrer ved disse EØS-tersklene. Kunngjøringsplikten for nasjonale anskaffelser inntrer på et lavere nivå, slik at også en god del anskaffelser under EØS-terskelverdiene er kunngjøringspliktige og dermed – for tjenestekontrakter og bygge- og anleggskontrakter – kan utløse lærlingplikt dersom de øvrige vilkårene også er oppfylt.

Terskelen som er relevant for § 5h bokstav a, er derfor kunngjøringsterskelen slik den følger av det aktuelle regelverket for den enkelte oppdragsgiver og kontraktstype, ikke nødvendigvis EØS-terskelverdien i § 5-3.

2.3.3 Verdivurderingen på anskaffelsestidspunktet

Et sentralt spørsmål er hvilket tidspunkt som skal legges til grunn for verdivurderingen, og hvem som bærer risikoen for at det opprinnelige anslaget viser seg å avvike fra den endelige kontraktsverdien. KOFA-sak 2017/44 (Rødøy kommune) gir viktig veiledning her, selv om saken ble avgjort etter en forskrift med andre kronebeløp enn dagens [KOFA 2017/44].

Saken gjaldt en kommunal bygge- og anleggskontrakt om sprengningsarbeider, bygging av vei og utlegging av sjøtomter på Selvågen i Rødøy kommune. Kommunen estimerte kontraktsverdien til 965 390 kroner ekskl. mva., basert på erfaringspriser fra tidligere prosjekter, med tillegg av materialer til om lag 30 000–40 000 kroner som kommunen stilte til rådighet for leverandøren. Estimatet lå under den da gjeldende kunngjøringsterskelen, og kommunen sendte derfor ut tilbudsforespørsel direkte til et begrenset antall entreprenører uten å kunngjøre anskaffelsen. Begge innkomne tilbud oversteg imidlertid estimatet kraftig: klagers tilbud var på 1 809 305 kroner, mens valgte leverandørs tilbud var på 1 237 329 kroner. Kommunen benyttet et forbehold i konkurransegrunnlaget om at prosjektets omfang kunne reduseres med inntil 50 prosent av budsjettmessige årsaker, og reduserte sprengningsomfanget med ca. 540 m³, slik at endelig kontraktssum ble 1 092 882 kroner ekskl. mva.

Klager, Reipå Knuseri AS, anførte blant annet at kommunen skulle ha kunngjort anskaffelsen, og at krav om opplæringsbedrift (lærlingkrav) skulle ha vært stilt. Klagenemnda la til grunn at det er verdivurderingen i forkant av konkurransen som er avgjørende – ikke den endelige kontraktsverdien. Kommunen hadde lagt frem en datert kalkulasjon med enhetspriser og mengder, og bekreftet at materialkostnadene var inkludert i estimatet. Klager fremla ingen dokumentasjon som tilsa at metoden var uforsvarlig [KOFA 2017/44].

Klagenemnda bemerket at forbeholdet om prosjektreduksjon ikke i seg selv diskvalifiserte estimatet. Kommunens verdivurdering ble ansett forsvarlig, og kunngjøringsplikten – og dermed lærlingplikten – forelå ikke. Nemnda uttalte uttrykkelig om lærlingspørsmålet at anskaffelsens verdi lå klart under den da gjeldende terskelen for lærlingkrav ved kommunale bygge- og anleggskontrakter [KOFA 2017/44].

2.3.4 Konsekvensen går begge veier

Konsekvensen av dette prinsippet går begge veier. Dersom den endelige kontraktsverdien synker under terskelen, men det opprinnelige anslaget var forsvarlig og lå over terskelen, skal lærlingkravet likevel stilles – fordi vurderingen skjer på anskaffelsestidspunktet. Omvendt: dersom oppdragsgiveren forsvarlig har anslått verdien til å ligge under terskelen, og kontrakten senere viser seg å bli dyrere enn antatt, endrer ikke dette at lærlingkravet med rette ble utelatt fra konkurransegrunnlaget. Fravær av lærlingkrav utgjør ikke et regelbrudd når kontrakten på anskaffelsestidspunktet lå under terskelen for kunngjøringsplikt [KOFA 2017/44].

Saken om Rødøy kommune illustrerer det siste scenariet godt: begge tilbud oversteg estimatet med stor margin, og den endelige kontraktssummen – etter omfangsreduksjon – havnet likevel bare marginalt under det ene tilbudet. Likevel konstaterte klagenemnda at kommunens verdivurdering var forsvarlig, og at fraværet av kunngjøring og lærlingkrav derfor ikke utgjorde noe brudd. Det avgjørende var at estimatet var forankret i en etterprøvbar kalkulasjon utarbeidet før konkurransen ble sendt ut.

2.3.5 Uforsvarlig underestimering

Hva som skjer dersom oppdragsgiveren har gjort et uforsvarlig lavt anslag nettopp for å unngå lærlingplikten, er ikke et spørsmål som er direkte besvart i det tilgjengelige kildematerialet. Rettstilstanden her må anses usikker.

Det generelle prinsippet om at kontraktsverdien skal fastsettes forsvarlig og ikke deles opp eller underestimeres for å unngå plikter etter regelverket, taler for at et bevisst underestimert anslag ikke kan legges til grunn. Reglene om forsvarlig verdiberegning i anskaffelsesforskriften § 5-4 gjelder generelt, og det er vanskelig å se at oppdragsgiver kan påberope seg et anslag som ikke oppfyller disse kravene. Det finnes imidlertid ikke klagenemndspraksis som konkret drøfter dette spørsmålet i lærlingsammenheng.

2.3.6 Rammeavtaler og opsjonsverdier

Et tilgrensende og fortsatt uklart spørsmål gjelder verdiberegningen for rammeavtaler. Når en rammeavtale inngås, er det ofte den samlede antatte verdien av avropene i avtaleperioden som skal legges til grunn ved beregningen av om kunngjøringsplikten er utløst.

Om, og i hvilken grad, opsjonsverdier og forventede avrop skal medregnes fullt ut i denne sammenhengen når det gjelder nettopp lærlingplikten, er ikke klarlagt gjennom praksis. Praktikeren bør være bevisst på at en rammeavtale der enkeltavrop ligger under terskelen, men den samlede estimerte avtaleverdien overstiger den, etter alt å dømme må behandles etter den samlede verdien – i tråd med det generelle systemet for verdiberegning av rammeavtaler i anskaffelsesretten. Men dette er ikke en problemstilling som er særskilt avklart for lærlingplikten spesielt.

Tilsvarende gjelder for delkontrakter. Spørsmålet om verdien av den enkelte delkontrakten eller den samlede anskaffelsesverdien skal legges til grunn ved vurderingen av om kunngjøringsterskelen er nådd, følger det alminnelige regelverket for verdiberegning ved oppdeling av kontrakter. Det finnes ingen kildemateriale som gir et særskilt svar på dette spørsmålet i lærlingsammenheng.

2.3.7 Typetilfeller

En kommunal bygge- og anleggskontrakt med en anslått verdi over kunngjøringsterskelen, varighet over tre måneder og i en bransje med et anerkjent lærefag, oppfyller vilkåret i bokstav a [KOFA 2017/44]. En tilsvarende kontrakt med en anslått verdi som ligger under kunngjøringsterskelen, faller derimot utenfor – uavhengig av hvor stort behovet for faglært arbeidskraft ellers måtte være [KOFA 2017/44].

Et prosjekt som opprinnelig estimeres over terskelen, men der budsjettet senere reduseres slik at den endelige verdien havner under, gir et mer sammensatt bilde. Ettersom det er verdivurderingen på anskaffelsestidspunktet som er avgjørende, skal lærlingkravet i utgangspunktet stilles i en slik situasjon – forutsatt at det opprinnelige estimatet var forsvarlig [KOFA 2017/44].

2.4 Varighet på over tre måneder

2.4.1 Ordlydens grensedragning

Det andre vilkåret i § 5h andre ledd bokstav b er at «[k]ontrakten har en varighet på over tre måneder». Ordlyden er kort, men presis på ett avgjørende punkt som ofte overses: kravet er at varigheten skal overstige tre måneder, ikke at den skal være minst tre måneder. En kontrakt med en varighet på nøyaktig tre måneder oppfyller derfor ikke vilkåret. Dette følger direkte av ordlyden «over tre måneder», og betyr at lærlingplikten ikke inntrer for slike kontrakter selv om de øvrige vilkårene skulle være oppfylt til fulle.

En kontrakt med kortere varighet enn tre måneder faller likeledes utenfor virkeområdet til § 5h. Grensen trekkes altså skarpt ved tre måneder som et absolutt minimum som ikke er tilstrekkelig, mens tre måneder og en dag – eller lenger – faller innenfor, forutsatt at de øvrige vilkårene også er oppfylt.

2.4.2 Begrunnelsen for varighetskravet

Varighetskravet har en praktisk begrunnelse: en lærling som skal delta meningsfullt i kontraktsarbeidet, trenger en viss tid for å bli integrert i arbeidet, få opplæring og bidra til leveransen. En kontrakt som løper i bare noen uker eller opptil tre måneder, gir i mange tilfeller ikke tilstrekkelig tid til å la en lærling delta i arbeidet på en måte som tjener opplæringsformålet. Lovgiver har trukket grensen ved tre måneder som en sjablongmessig avgrensning, snarere enn å overlate denne vurderingen til oppdragsgiverens skjønn.

2.4.3 Beregning av varigheten

Det som derimot ikke fremgår klart av ordlyden, er hvordan varigheten skal beregnes i praksis. Flere spørsmål melder seg. Skal man regne fra kontraktsinngåelse, fra oppstart av arbeidet, eller fra det tidspunktet leverandøren faktisk er til stede og utfører arbeid? Og skal eventuelle opsjonsperioder – for eksempel en avtale om forlengelse etter en initial kontraktsperiode – regnes med når man avgjør om tremånedersgrensen er nådd?

Disse spørsmålene er ikke avklart gjennom klagenemndspraksis eller domstolspraksis. Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) har i sin veiledning til loven lagt til grunn at kontraktens varighet beregnes ut fra tiden de faktiske arbeidene tar, fra oppstart til overlevering – ikke fra kontraktsignering til overtakelse [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.3.2 K]. Veilederen tar ikke stilling til om opsjonsperioder skal medregnes.

DFØs forståelse gir et praktisk holdepunkt, men den er ikke prøvd rettslig, og en veileder har begrenset rettskildevekt sammenlignet med lov, forskrift og nemndspraksis. Praktikeren bør derfor være varsom med å bygge for tungt på denne avgrensningen i grensetilfeller, og heller søke å legge en forsvarlig og etterprøvbar tidsberegning til grunn ut fra den konkrete kontraktens karakter.

2.4.4 Langsiktige rammeavtaler

For rammeavtaler med lang varighet – typisk to til fire år – vil varighetskravet normalt være uproblematisk. Spørsmålet oppstår derimot der den enkelte bestillingen (avropet) under rammeavtalen er kort, selv om avtalen som helhet løper over lang tid. Det er et åpent spørsmål om varigheten i slike tilfeller skal vurderes etter rammeavtalens totale løpetid eller etter varigheten av det enkelte avropet. Problemstillingen har likhetstrekk med verdiberegningsspørsmålet for rammeavtaler (se punkt 2.3), men er ikke særskilt avklart i det tilgjengelige kildematerialet.

2.4.5 Typetilfelle

En kontrakt over terskelverdien, men med en varighet på nøyaktig tre måneder, faller utenfor virkeområdet til § 5h. Det samme gjelder kontrakter med kortere varighet. Kontrakter med varighet over tre måneder oppfyller derimot vilkåret i bokstav b, og vurderingen av lærlingplikten går videre til de øvrige vilkårene.

2.5 Arbeid der fag- eller svennebrev er relevant

2.5.1 Ordlyden og relevansvilkåret

Det tredje vilkåret, i § 5h andre ledd bokstav c, er at «[k]ontraktens hovedelement omfatter arbeider der det er relevant å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev». Dette vilkåret er praktisk sett det mest krevende å anvende, fordi det ikke kan avgjøres ved et enkelt oppslag i en tabell, men krever en konkret vurdering av arbeidets art sammenholdt med bransjen og arbeidsmarkedet.

Ordlyden gir et klart utgangspunkt for de tydelige tilfellene. Byggearbeid som forutsetter kompetanse innenfor et etablert lærefag – tømrerarbeid, elektrikerarbeid, rørleggerarbeid og lignende – vil naturlig falle innenfor. Rene kontorstøttetjenester, transaksjonsrådgivning eller andre tjenester som ikke er knyttet til noe fagbrevregulert yrke, faller klart utenfor.

Den vanskelige mellomsonen er der ordlyden alene ikke gir svaret, og hvor klagenemndspraksis må trekkes inn for å se hvor grensen faktisk går. Praksis viser at relevansvurderingen har to sider: en faglig og en empirisk.

2.5.2 Den faglige siden: finnes et relevant lærefag?

Den faglige siden av vurderingen spør om det finnes et etablert lærefag som dekker kompetansebehovet i kontraktsarbeidet. Dersom kontraktsarbeidet faller innenfor kompetansemålene for et anerkjent lære- eller svennebrevfag, trekker dette i retning av at vilkåret er oppfylt.

Men dette er ikke tilstrekkelig alene. Klagenemnda har skilt mellom det forhold at arbeidet ligger innenfor et fagområde, og det forhold at arbeidet normalt utføres av personell med fagbrev. KOFA-sak 2025/1874 (Øyvar AS) er den sentrale avgjørelsen for denne sondringen [KOFA 2025/1874]. Saken gjaldt en rammeavtale om kontroll og rengjøring av høydebasseng i Øygarden kommune, med en estimert verdi på 4 millioner kroner ekskl. mva. og varighet på inntil fire år. Kontraktens hovedelement var innvendig og utvendig inspeksjon av høydebasseng, herunder inspeksjon under vann ved bruk av fjernstyrt undervannsrobot (ROV), samt rengjøring ved behov.

Klager, Remote Inspection AS, var godkjent lærebedrift i fagbrevet for fjernstyrte undervannsoperasjoner (FU-operatørfaget) og anførte at oppdragsgiver hadde brutt plikten til å stille lærlingkrav. Klagenemnda anerkjente at oppgavene i kontrakten falt inn under kompetansemålene for FU-operatørfaget, og fastslo at vilkåret om særlig behov for læreplasser var oppfylt – underdekningen for det relevante utdanningsprogrammet (Elektro og datateknologi) var 15,9 prosent ved siste måling [KOFA 2025/1874].

Det avgjørende for sakens utfall var imidlertid den empiriske siden av relevansvurderingen. Klagenemnda viste til at spørsmålet om arbeidet «normalt utføres» av personell med fagbrev, kan belyses ved den faktiske bransjepraksisen. Slik saken var opplyst, benyttet tre av fire kjente leverandører i markedet ikke personell med fagbrev til de aktuelle oppgavene. Nemnda konkluderte med at det dermed «ikke kan legges til grunn at de aktuelle arbeidene 'normalt' utføres av personell med fagbrev», og at kontraktens hovedelement ikke omfattet arbeider der det er relevant å benytte arbeidskraft med fagbrev «i forskriftens forstand» [KOFA 2025/1874].

2.5.3 Den empiriske siden: faktisk bransjepraksis

Saken om Øyvar AS viser at den empiriske siden av relevansvurderingen – den faktiske bransjepraksisen – er like viktig som den faglige siden. Vilkåret er ikke oppfylt bare fordi arbeidsoppgavene i teorien kan sies å ligge innenfor et fagområde; det må også være slik at bransjen i praksis faktisk bemanner slikt arbeid med fagbrevholdere. Er svaret nei – fordi markedet normalt bruker ufaglært arbeidskraft eller annen kompetanse enn fagbrev – er vilkåret ikke oppfylt, og lærlingplikten inntrer ikke [KOFA 2025/1874].

Denne nyansen er viktig fordi den hindrer at plikten strekkes til kontrakter der et lærlingkrav i praksis ikke ville fylle noen funksjon. Formålet med lærlingplikten er å sikre læreplasser der slike plasser trengs og kan benyttes meningsfullt. Dersom bransjen faktisk ikke etterspør fagbrevkompetanse for den aktuelle arbeidstypen, vil et krav om lærling heller ikke bidra til å oppnå dette formålet.

For oppdragsgivere innebærer dette at en kartlegging av bransjens faktiske bruk av faglært arbeidskraft kan være nødvendig i bransjer der det er usikkert om fagbrev er relevant. Avgjørelsen om Øyvar AS viser at nemnda legger vekt på konkrete opplysninger om markedets bemanning, ikke bare på en abstrakt vurdering av fagbrevets kompetansemål.

2.5.4 Digitale tjenester og teamleveranser

KOFA-sak 2025/0931 (Stiftelsen Design og arkitektur Norge) viser at relevansvilkåret ikke er forbeholdt tradisjonelle håndverksfag i bygg og anlegg, men strekker seg inn i digitale og teknologiske tjenestemarkeder [KOFA 2025/0931]. Saken gjaldt en konkurranse med forhandling om utvikling og drift av ny nettside for DOGA (Stiftelsen Design og arkitektur Norge), med en estimert kontraktsverdi på 4 500 000 kroner ekskl. mva. Kjerneoppgavene i kontrakten var rådgivning, teknisk prosjektledelse, UX-design, CMS-utvikling, drift og videreutvikling. Kontrakten hadde varighet over tre måneder, og det var høy deltakelse: 36 leverandører søkte om deltakelse, 31 ble kvalifisert, og 15 tilbud ble mottatt. Kontrakt ble tildelt Feed AS, som hadde tilbudt et team på ti personer.

Klager, Kult Byrå AS, anførte at oppdragsgiver hadde brutt plikten til å stille lærlingkrav. DOGA avviste klagen med henvisning til at anskaffelsen krevde spesialisert kompetanse innen blant annet personvern, digital bærekraft og brukeropplevelser, og at et lærlingkrav ville være uforholdsmessig.

Klagenemnda tok først stilling til om kontraktens hovedelement omfattet arbeid der det er relevant å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev. Nemnda vurderte kjerneoppgavene – CMS-utvikling, UX-design, universell utforming, sikkerhet og personvern – opp mot kompetansemålene i IT-utviklerfaget slik Utdanningsdirektoratet har definert dem. Konklusjonen var at disse kjerneoppgavene «i stor grad» samsvarte med kompetansemålene for IT-utviklerfaget. Innklagedes argument om at høye faglige ambisjoner utelukket fagbrevrelevans, ble avvist: «de høye ambisjonene ivaretas ved å stille krav til leveransen og kompetansen/erfaringen til øvrig personell» [KOFA 2025/0931].

Saken avklarer dermed at fagbrev finnes i et bredt spekter av bransjer, også innenfor tjenesteytende og digitale næringer. Det avgjørende er ikke hvor «tradisjonelt» arbeidet er, men om det finnes et etablert lærefag som er relevant for oppgavene kontrakten dreier seg om, og om bransjen i praksis benytter slik kompetanse. For IT-utviklerfaget var dette tilfellet.

2.5.5 Totalentreprise og modulbygg

Som omtalt i punkt 2.2 gjaldt KOFA-sak 2025/0834 (Balsfjord kommune) en totalentreprise for boligoppføring der oppdragsgiveren hadde åpnet for modulbaserte byggemetoder [KOFA 2025/0834]. Klagenemnda fastslo brudd på reglene fordi lærlingkrav ikke var stilt. Det ble lagt til grunn at kontraktens hovedelement – oppføring av boliger – i vesentlig grad omfattet arbeid der fagbrevkompetanse er relevant, uavhengig av at deler av produksjonen kunne flyttes til fabrikk gjennom modulbygg.

Avgjørelsen har prinsipiell betydning utover det konkrete tilfellet. Den viser at valg av produksjonsmetode ikke endrer kontraktens karakter dersom hovedelementet forblir det samme. En oppdragsgiver kan ikke unngå lærlingplikten ved å åpne for alternative byggemetoder når kjernen i kontrakten – her boligoppføring – uansett forutsetter faglært arbeidskraft i vesentlig grad.

At oppdragsgiver i denne saken ikke hadde dokumentert at kravet ville ha vært uforholdsmessig, understreker poenget: det er oppdragsgiver som bærer bevisbyrden for at vilkårene for fritak er oppfylt. Der oppdragsgiver verken har utredet spørsmålet eller angitt grunner til at lærlingkrav ikke er stilt, vil klagenemnda normalt konstatere brudd [KOFA 2025/0834].

2.5.6 Vintervedlikehold som motstykke

KOFA-sak 2025/1456 (Senja kommune) gir det klare motstykket [KOFA 2025/1456]. Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse for vintervedlikehold av veier og plasser i Senja kommune, fordelt på 25 roder, med en estimert verdi på hele 160 millioner kroner ekskl. mva. Kontrakten var altså meget stor – men størrelsen er ikke avgjørende for relevansvilkåret. Det sentrale var at arbeidet – brøyting, strøing og vintervedlikehold av vei og plassdrift – normalt ikke utføres av personell med fagbrev.

Klager, Team Tøllefsen AS, anførte blant annet at oppdragsgiver skulle ha stilt lærlingkrav. Klagenemnda vurderte vilkårene systematisk. Den nasjonale underdekningen på læreplasser i bygge- og anleggsbransjen var 14,6 prosent, slik at vilkåret om særlig behov for læreplasser var oppfylt. Likevel kom nemnda til at plikten til å stille lærlingkrav ikke var utløst, fordi kontraktens hovedelement – vintervedlikehold – ikke ble ansett som arbeid der det er relevant å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev [KOFA 2025/1456].

Saken illustrerer at relevansvilkåret er en selvstendig og reell begrensning: verken kontraktsverdi, varighet eller bransjens generelle behov for arbeidskraft kan kompensere for at selve arbeidsoppgavene ikke er av en art der fagbrevkompetanse er relevant. Vintervedlikehold innebærer bruk av maskinelt utstyr for brøyting og strøing – oppgaver som i praksis utføres uten fagbrevkompetanse i tømrer-, anleggs- eller andre tradisjonelle byggfag.

Det er verdt å kontrastere denne saken med saken om Balsfjord kommune. I begge tilfellene var det tale om store kontrakter med kommunale oppdragsgivere. Men mens boligbygging uten videre ble ansett som fagbrevrelevant arbeid, falt vintervedlikehold utenfor fordi selve arbeidsoppgavenes art ikke samsvarer med noe etablert fagbrevfag som bransjen i praksis benytter.

2.5.7 Kontrasten mellom de faglige og empiriske sidene

Saken om Øyvar AS og saken om Senja kommune illustrerer sammen et viktig poeng: det er to ulike grunner til at relevansvilkåret kan svikte, og disse bør holdes fra hverandre.

I saken om Senja kommune (vintervedlikehold) var arbeidsoppgavene av en slik art at fagbrev ikke var relevant overhodet – det fantes ikke et etablert lærefag som var nærliggende for denne typen arbeid i den aktuelle bransjekonteksten [KOFA 2025/1456]. Her var det den faglige siden av vurderingen som slo ut.

I saken om Øyvar AS (ROV-inspeksjon av høydebasseng) fantes det derimot et relevant lærefag – FU-operatørfaget – og oppgavene lå innenfor kompetansemålene for dette faget. Likevel var vilkåret ikke oppfylt, fordi den empiriske bransjepraksisen viste at tre av fire leverandører ikke benyttet personell med fagbrev [KOFA 2025/1874]. Her var det den empiriske siden som ble utslagsgivende.

Begge sider av vurderingen må altså være oppfylt. For oppdragsgiver betyr dette at man må vurdere to ting: (1) om det finnes et relevant fagbrev eller svennebrev for de aktuelle arbeidsoppgavene, og (2) om bransjen faktisk bruker personell med slikt fagbrev til denne typen arbeid. Først når begge spørsmålene er besvart bekreftende, er relevansvilkåret oppfylt.

2.5.8 Kontrasten mellom digitale tjenester og vintervedlikehold

Det er også instruktivt å kontrastere KOFA-sak 2025/0931 (Stiftelsen Design og arkitektur Norge) med KOFA-sak 2025/1456 (Senja kommune). I saken om DOGA gjaldt kontrakten digitale tjenester – utvikling og drift av nettside – et område som tradisjonelt ikke har vært forbundet med lærlingordninger i like stor grad som bygg og anlegg. Likevel kom klagenemnda til at relevansvilkåret var oppfylt, fordi kjerneoppgavene samsvarte med kompetansemålene for IT-utviklerfaget [KOFA 2025/0931]. I saken om Senja kommune gjaldt kontrakten en type arbeid – vintervedlikehold – som er langt mer «tradisjonelt» i den forstand at det innebærer fysisk arbeid utendørs, men som altså ikke ble ansett fagbrevrelevant [KOFA 2025/1456].

Denne kontrasten viser at det avgjørende ikke er om arbeidet tilhører en «tradisjonell» eller «moderne» bransje. Det avgjørende er den konkrete sammenhengen mellom arbeidsoppgavene og et anerkjent lærefag, og om bransjen i praksis bruker kompetansen.

2.5.9 Terskelen «i vesentlig grad»

Samlet viser disse sakene at klagenemnda opererer med en relevansterskel som verken er for høy eller for lav. Det kreves ikke at hele kontraktsarbeidet er fagbrevrelevant – det er tilstrekkelig at hovedelementet i vesentlig grad er det [KOFA 2025/0834; KOFA 2025/0931]. Men det kreves heller ikke bare at arbeidet abstrakt kan knyttes til et fagområde – det må også være slik at bransjen faktisk bruker fagbrevkompetanse til dette arbeidet i praksis [KOFA 2025/1874].

Hvor grensen for «vesentlig grad» går i tallmessige eller andelsmessige termer, er ikke presisert i det tilgjengelige kildematerialet. Det er ikke avklart om det gjelder en prosentterskel, eller om vurderingen er rent kvalitativ. Dette må fortsatt betraktes som en åpen grensesone.

2.5.10 Typetilfeller

En totalentreprise for boligoppføring der hovedelementet i vesentlig grad krever faglært arbeidskraft, faller innenfor, uavhengig av byggemetode [KOFA 2025/0834]. En digital tjenestekontrakt med teamleveranse der fagbrev som IT-utviklerfaget er relevant i vesentlig grad, faller likeledes innenfor [KOFA 2025/0931].

Vintervedlikehold og tilsvarende vei- og plassdrift som normalt ikke utføres av fagbrevholdere, faller utenfor [KOFA 2025/1456]. En rammeavtale i forsyningssektoren der oppgavene i og for seg faglig passer et lærefag, men hvor markedet normalt bemanner arbeidet med ufaglært personell eller annen kompetanse, faller også utenfor [KOFA 2025/1874].

En kontrakt med stor verdi, men der hovedelementet ikke omfatter arbeid der fag- eller svennebrev er relevant, faller utenfor uansett verdien [KOFA 2025/1456].

2.6 Særlig behov for læreplasser og uforholdsmessighetsunntaket

2.6.1 Ordlyden og tiprosent-testen

Det fjerde og siste vilkåret i § 5h andre ledd, bokstav d, er at det foreligger «et særlig behov for læreplasser». Lovteksten definerer selv dette begrepet: «Med dette menes at underdekningen på læreplasser er mer enn ti prosent av søkertallet til læreplasser innenfor et utdanningsprogram.»

Dette er en tallfestet, presis test, men den forutsetter tilgang til og korrekt anvendelse av statistikk over søkertall og læreplasstilbud innenfor det relevante utdanningsprogrammet. Lovgiver har altså valgt en kvantitativ tilnærming: det er den prosentvise underdekningen – forholdet mellom antall søkere og antall tilgjengelige plasser – som avgjør om behovet er «særlig».

Testen innebærer at oppdragsgiver først må identifisere hvilket utdanningsprogram kontraktens hovedelement knytter seg til, og deretter kontrollere om underdekningen innenfor dette programmet overstiger ti prosent. Dersom kontrakten berører flere fagområder, kan det bli nødvendig å vurdere hvert utdanningsprogram for seg.

2.6.2 Nasjonal vurdering

Klagenemnda har i flere saker lagt til grunn at denne vurderingen skal skje på nasjonalt nivå, ikke ut fra lokale forhold i den enkelte kommune eller region. Det er altså ikke avgjørende om det er lokal underdekning av læreplasser i akkurat den kommunen der kontraktsarbeidet skal utføres. Det er den nasjonale underdekningen innenfor det aktuelle utdanningsprogrammet som skal legges til grunn.

I KOFA-sak 2025/0834 (Balsfjord kommune) viste nemnda til at Utdanningsdirektoratets statistikk fra desember 2024 dokumenterte underdekning innenfor alle de aktuelle utdanningsprogrammene for bygg- og anleggsfag, og la dette til grunn for at vilkåret om særlig behov var oppfylt [KOFA 2025/0834]. I KOFA-sak 2025/0931 (Stiftelsen Design og arkitektur Norge) viste nemnda til at den nasjonale underdekningen for IT-utviklerfaget var 30 prosent ved siste statistikk – et tall som langt oversteg tiprosentgrensen [KOFA 2025/0931]. I KOFA-sak 2025/1456 (Senja kommune) var den nasjonale underdekningen i bygge- og anleggsbransjen 14,6 prosent, noe som også oppfylte vilkåret [KOFA 2025/1456].

Poenget som illustreres av disse sakene, er at vilkåret om særlig behov for læreplasser i praksis er oppfylt for en rekke utdanningsprogrammer. Underdekningen er ofte markert, og i mange bransjer er det sjelden at oppdragsgiver vil kunne fastslå at tiprosentgrensen ikke er overskredet. Men vilkåret er likevel ikke en ren formalitet: oppdragsgiver må kontrollere tallene for det konkrete utdanningsprogrammet, og det kan tenkes fagområder der underdekningen ligger under ti prosent.

2.6.3 Kumulative vilkår – relevans og underdekning

Et prinsipielt viktig poeng er at vilkåret om særlig behov for læreplasser er selvstendig og kumulativt med relevansvilkåret i bokstav c. De to vilkårene kan foreligge uavhengig av hverandre, men begge må være oppfylt for at plikten skal inntre.

KOFA-sak 2025/1456 (Senja kommune) illustrerer dette tydelig [KOFA 2025/1456]. I den saken var underdekningen på læreplasser i bygge- og anleggsbransjen 14,6 prosent – klart over tiprosentgrensen. Men det hjalp ikke, fordi kontraktens hovedelement – vintervedlikehold – ikke var av en art der fagbrevkompetanse er relevant. Underdekning uten relevans utløser ikke plikt, like lite som relevans uten underdekning gjør det.

Tilsvarende: KOFA-sak 2025/1874 (Øyvar AS) gjaldt ROV-inspeksjon av høydebasseng, der underdekningen for det relevante utdanningsprogrammet (Elektro og datateknologi) var 15,9 prosent. Vilkåret om særlig behov var altså klart oppfylt. Men lærlingplikten inntrådte likevel ikke, fordi relevansvilkåret sviktet – bransjen benyttet normalt ikke personell med fagbrev til dette arbeidet [KOFA 2025/1874].

Det betyr også at et lærefag kan ha markert underdekning av læreplasser uten at dette i seg selv medfører lærlingplikt for enhver kontrakt som berører fagområdet. Underdekningen må ses i sammenheng med om det konkrete kontraktsarbeidet faktisk er av en art der fagbrevkompetansen etterspørres og benyttes i bransjen, jf. det som er sagt om den empiriske siden av relevansvilkåret i punkt 2.5.

2.6.4 Dokumentasjonskrav og statistikkilder

Lovens ordlyd gir ingen nærmere anvisning på hvordan oppdragsgiveren skal dokumentere at underdekning på mer enn ti prosent foreligger, eller hvilken statistikk som skal legges til grunn. Utdanningsdirektoratets statistikk over søkertall og læreplasser er den mest nærliggende kilden, og denne statistikken ble lagt til grunn av klagenemnda i samtlige avgjørelser der vilkåret er drøftet [KOFA 2025/0834; KOFA 2025/0931; KOFA 2025/1456; KOFA 2025/1874].

I KOFA-sak 2025/0931 (Stiftelsen Design og arkitektur Norge) viste nemnda uttrykkelig til «Utdanningsdirektoratets statistikk fra desember 2024», som dokumenterte 30 prosent underdekning for IT-utviklerfaget [KOFA 2025/0931]. Tilsvarende ble statistikk fra samme kilde brukt i de øvrige sakene. Det er derfor rimelig å legge til grunn at Utdanningsdirektoratets publiserte statistikk er den primære kilden oppdragsgiver bør støtte seg til.

Utover dette er dokumentasjonskravene og den presise metoden for å beregne underdekning ikke detaljert i det tilgjengelige kildematerialet. Heller ikke er det klarlagt hvordan oppdragsgiveren skal forholde seg til tidspunktet for statistikken – om det er tilstrekkelig å bruke siste tilgjengelige årsstatistikk, eller om mer oppdaterte tall kreves dersom de er tilgjengelige. I praksis vil oppdragsgiver normalt forholde seg til den sist publiserte statistikken på det tidspunktet konkurransegrunnlaget utformes.

Et åpent spørsmål er videre om oppdragsgiveren har en aktiv undersøkelsesplikt – det vil si om oppdragsgiveren selv må hente inn og vurdere læreplassstatistikk – eller om passivitet kan aksepteres dersom underdekning ikke er «åpenbart» til stede. Lovens ordlyd, som formulerer vilkåret som en objektiv test, taler for at oppdragsgiveren må gjøre en konkret vurdering av om vilkåret er oppfylt, noe som forutsetter at man faktisk innhenter og vurderer den relevante statistikken. Men grensene for denne undersøkelsesplikten er ikke nærmere presisert i praksis.

2.6.5 Uforholdsmessighetsunntaket

Selv om alle de fire kumulative vilkårene i andre ledd er oppfylt, gjelder likevel ikke kravene etter første ledd dersom «et slikt kontraktsvilkår er uforholdsmessig sett hen til kontraktens innhold, omfanget av arbeidet der det er relevant å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev, eller av andre grunner», jf. § 5h fjerde ledd.

Ordlyden angir tre momenter i uforholdsmessighetsvurderingen: kontraktens innhold, omfanget av det fagbrevrelevante arbeidet, og en åpen kategori – «av andre grunner». Lovgiver har dermed gitt bestemmelsen karakter av en sikkerhetsventil som fanger opp grensetilfeller der de øvrige vilkårene formelt er oppfylt, men der det likevel ville være urimelig eller uegnet å kreve lærling.

2.6.6 Streng praktisering i nemndspraksis

KOFA-sak 2025/0931 (Stiftelsen Design og arkitektur Norge) er den sentrale avgjørelsen om uforholdsmessighetsunntaket [KOFA 2025/0931]. Som beskrevet ovenfor gjaldt saken utvikling og drift av nettside for DOGA. Oppdragsgiver anførte at behovet for spesialisert kompetanse – herunder innenfor personvern, digital bærekraft og brukeropplevelser – og behovet for seniorressurser i teamet, gjorde lærlingkravet uforholdsmessig. Nemnda avviste dette.

Et sentralt moment i nemndas vurdering var at oppdragsgiveren selv hadde etterspurt et team av flere personer til å utføre kontraktsarbeidet. Valgte leverandør hadde tilbudt et team på ti personer. Nemnda uttalte at det da «ikke vil være uforholdsmessig å kreve at en av disse skulle vært en lærling». Kvalitetssikring av leveransen kan overlates til de øvrige teammedlemmene, og oppdragsgivers høye faglige ambisjoner ivaretas ved å stille krav til leveransen og kompetansen til øvrig personell – ikke ved å utelate lærlingkravet [KOFA 2025/0931].

Nemnda presiserte videre at høye faglige ambisjoner eller et generelt behov for seniorressurser ikke uten videre fritar fra lærlingkravet. Innklagede hadde «ikke i tilstrekkelig grad synliggjort» at et lærlingkrav ville være uforholdsmessig. Det er altså oppdragsgiver som har bevisbyrden for at unntaket kommer til anvendelse, og klagenemnda aksepterer ikke en generell og udokumentert påstand om at arbeidet er for spesialisert for en lærling [KOFA 2025/0931].

Avgjørelsen har praktisk betydning langt utover den konkrete saken. Den slår fast at teambaserte leveranser – der flere personer med ulik kompetanse samarbeider om oppdraget – i realiteten styrker plikten snarere enn å svekke den. Jo flere personer som deltar i arbeidet, desto lettere vil det normalt være å integrere én lærling uten at leveransekvaliteten lider. Unntaket er dermed vanskelig å påberope seg nettopp i de tilfellene der kontrakten innebærer store, sammensatte team.

2.6.7 KOFA-sak 2025/0834 (Balsfjord kommune) og manglende utredning

KOFA-sak 2025/0834 (Balsfjord kommune) viser den andre ytterligheten: en oppdragsgiver som ikke engang hadde utredet spørsmålet om uforholdsmessighet [KOFA 2025/0834]. Kommunen hadde unnlatt å stille lærlingkrav uten å angi noen begrunnelse. Klagenemnda konstaterte brudd uten å gå nærmere inn i uforholdsmessighetsvurderingen – når oppdragsgiver ikke har dokumentert at unntaket gjelder, er det heller ingenting for nemnda å prøve.

Saken bekrefter at oppdragsgiver ikke kan forholde seg passiv til spørsmålet om uforholdsmessighet. Dersom alle de fire kumulative vilkårene er oppfylt, er utgangspunktet at lærlingkrav skal stilles. Ønsker oppdragsgiver å påberope seg unntaket, må begrunnelsen dokumenteres – og den må være konkret og forankret i kontraktens særtrekk, ikke i generelle betraktninger om faglig nivå eller kompleksitet.

2.6.8 Hvilke momenter gjenstår?

Hvilke øvrige momenter som kan gjøre et lærlingkrav uforholdsmessig utover det som er avklart i disse sakene, er ikke nærmere presisert i det tilgjengelige kildematerialet. Lovens formulering «av andre grunner» åpner for at også andre forhold enn kontraktens innhold og det fagbrevrelevante arbeidets omfang kan tillegges vekt, men praksis gir foreløpig få holdepunkter for hva dette kan være.

Man kan tenke seg situasjoner der et lærlingkrav ville være uforholdsmessig av andre grunner enn arbeidets spesialisering: for eksempel der arbeidet innebærer spesielle sikkerhetsutfordringer som gjør det uegnet for en lærling, eller der kontrakten kun gjelder én enkelt arbeidsoperasjon av svært kort intensitet innenfor en ellers lang kontraktsperiode. Slike situasjoner er imidlertid ikke avklart i klagenemndspraksis, og det er vanskelig å si med sikkerhet om de ville bli godtatt som uforholdsmessighetsgrunnlag.

Spørsmålet om hvordan uforholdsmessighetsvurderingen skal gjennomføres for digitale og teknologiske tjenestekontrakter sammenlignet med tradisjonelt håndverk, er delvis avklart gjennom saken om DOGA. Nemndas tilnærming tyder på at vurderingen er den samme uavhengig av bransje – det avgjørende er kontraktens konkrete innhold og organisering, ikke om arbeidet er «tradisjonelt» eller «moderne» [KOFA 2025/0931].

Samlet viser kildematerialet at klagenemnda så langt har lagt listen relativt høyt for å godta uforholdsmessighet som begrunnelse for å utelate lærlingkravet. Praktikeren bør være bevisst på dette, og bør ikke legge til grunn at en generell anførsel om behov for erfarne fagfolk eller høye kvalitetskrav er tilstrekkelig.

2.6.9 Typetilfeller

En kontrakt med dokumentert nasjonal underdekning på over ti prosent innenfor et relevant utdanningsprogram, og der kontraktens hovedelement i vesentlig grad krever fagbrevkompetanse, oppfyller alle de kumulative vilkårene og faller innenfor plikten [KOFA 2025/0931; KOFA 2025/1456; KOFA 2025/0834].

En bransje der underdekningsvilkåret er oppfylt, men der relevansvilkåret – forstått som faktisk bransjepraksis for bruk av fagbrev – ikke er oppfylt, faller utenfor [KOFA 2025/1874; KOFA 2025/1456].

En kontrakt der oppdragsgiveren mener spesialisert kompetanse eller seniorressurser gjør lærlingkravet uforholdsmessig, gir et delt bilde: klagenemndas praksis viser at denne begrunnelsen isolert sett ikke er tilstrekkelig, særlig ikke der oppdragsgiveren selv etterspør teamleveranser med mange deltakere [KOFA 2025/0931].

2.7 Forsyningssektorens parallelle regel

2.7.1 Parallell regulering i forsyningsforskriften

Reglene om lærlingplikt gjelder ikke bare for anskaffelser etter anskaffelsesforskriften, men har en parallell i forsyningsforskriften, som gjelder for oppdragsgivere innenfor forsyningssektorene – typisk virksomheter innenfor vann, energi, transport og posttjenester.

Det som er avklart gjennom klagenemndspraksis, er at grunnstrukturen i forsyningssektorens regel svarer til den klassiske sektorens regel på de sentrale punktene. KOFA-sak 2025/1874 (Øyvar AS) bekrefter at plikten til å stille lærlingkrav for kontrakter etter forsyningsforskriften forutsetter at terskelverdiene og varighetskravet er oppfylt, på samme måte som etter § 5h [KOFA 2025/1874]. I denne saken hadde rammeavtalen en estimert verdi på 4 millioner kroner ekskl. mva. og en varighet på minst to år, og klagenemnda fastslo at oppdragsgiver «i utgangspunktet» hadde plikt til å kreve bruk av lærlinger, men at de øvrige vilkårene måtte prøves konkret [KOFA 2025/1874].

Nemnda la også til grunn at plikten bare gjelder i bransjer hvor underdekningen på læreplasser er mer enn ti prosent av søkertallet – den samme tallmessige testen som følger av § 5h andre ledd bokstav d [KOFA 2025/1874].

2.7.2 Forskjeller i terskelverdier

Forskjellen mellom sektorene ligger i første rekke i hvilke terskelverdier som er relevante. Mens klassisk sektor kobler seg til kunngjøringsplikten slik den følger av det ordinære nasjonale og EØS-baserte terskelsystemet i anskaffelsesforskriften, jf. punkt 2.3, opererer forsyningssektoren med sine egne EØS-terskelverdier, som normalt ligger høyere enn de tilsvarende tersklene for klassisk sektor.

I praksis innebærer dette at et bredere spekter av mindre kontrakter i forsyningssektoren kan falle utenfor lærlingplikten sammenlignet med tilsvarende kontrakter i kommunal eller statlig sektor, rett og slett fordi kunngjøringsplikten der inntrer på et høyere beløp.

2.7.3 Relevansvilkåret i forsyningssektoren

KOFA-sak 2025/1874 (Øyvar AS) gir særlig viktig veiledning om relevansvilkåret for forsyningssektoren [KOFA 2025/1874]. Som omtalt i punkt 2.5 gjaldt saken en rammeavtale om kontroll og rengjøring av høydebasseng ved bruk av ROV. Klagenemnda tok utgangspunkt i om kontraktens hovedelement omfattet arbeider der det er «relevant å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev». Nemnda anerkjente at oppgavene falt innenfor kompetansemålene for FU-operatørfaget, men la avgjørende vekt på at tre av fire kjente leverandører i markedet ikke benyttet personell med fagbrev til de aktuelle oppgavene.

Nemnda viste uttrykkelig til departementets høringsnotat av 16. august 2016, og det kriteriet at arbeidene må «normalt utføres» av personell med fagbrev. Når den faktiske bransjepraksisen viste at flertallet av leverandørene ikke brukte fagbrevholdere, var ikke vilkåret oppfylt – til tross for at kompetansemålene for fagbrevet dekket oppgavene [KOFA 2025/1874].

Saken viser at den empiriske bransjepraksisen kan slå ulikt ut i forsyningssektoren sammenlignet med klassisk sektor, fordi forsyningssektoren ofte omfatter nisjemarkeder med få aktører og spesialiserte oppgaver. I slike markeder kan det lettere vise seg at den faktiske bemanningspraksisen avviker fra det faglige utgangspunktet. Oppdragsgivere i forsyningssektoren bør derfor være særlig oppmerksomme på å kartlegge bransjens faktiske bruk av faglært arbeidskraft.

2.7.4 Usikkerhet om vilkårsstrukturen

Om det finnes ytterligere avvik i vilkårsstrukturen mellom § 5h og forsyningsforskriftens parallelle bestemmelse – for eksempel i hvordan varighetskravet eller uforholdsmessighetsunntaket er formulert – er ikke klarlagt gjennom det tilgjengelige kildematerialet. I saken om Øyvar AS tok klagenemnda ikke stilling til uforholdsmessighetsvurderingen, fordi relevansvilkåret ikke var oppfylt og spørsmålet derfor ikke oppstod [KOFA 2025/1874].

Rettstilstanden på dette punktet må betegnes som usikker, og praktikere i forsyningssektoren bør lese forsyningsforskriftens bestemmelse direkte og med samme grundighet som § 5h, snarere enn å legge til grunn at reglene er identiske i alle henseender bare fordi hovedstrukturen – terskelverdi, varighet, relevans og underdekning – ser ut til å svare til hverandre.

2.7.5 Fra generell modellhenvisning til bindende kontraktsvilkår

Et spørsmål som særlig har vært aktuelt i forsyningssektoren, men som har overføringsverdi til alle sektorer, gjelder ikke om plikten er utløst, men om oppdragsgiveren i så fall har formulert kravet på en måte som faktisk etablerer et bindende lærlingvilkår i den konkrete anskaffelsen.

KOFA-sak 2019/368 (Nissedal kommune) er den sentrale avgjørelsen for dette spørsmålet [KOFA 2019/368]. Saken gjaldt en åpen tilbudskonkurranse for etablering av VA-ledninger fra Nissedal til Ånundsbuoddane – en bygge- og anleggsanskaffelse som etter sin art er en typisk forsyningssektorkontrakt (vannforsyning). Tildelingskriteriet var lavest pris, og kontraktsgrunnlaget inneholdt en generell bestemmelse om at kommunens reglement mot sosial dumping, basert på den såkalte «Skiensmodellen», skulle følges av tilbydere.

Skiensmodellen er en kjent modell som opprinnelig ble vedtatt av Skien kommune i 2014 og senere adoptert av en rekke kommuner i Telemark-regionen. Modellen inneholder 14 punkter om blant annet lønns- og arbeidsvilkår, herunder punkt 6 om at tilbydere og underentreprenører skal være «godkjente og aktive lærlingebedrifter». Nissedal kommune hadde vedtatt modellen gjennom et kommunestyrevedtak i 2017.

Tre tilbud kom inn, og kontrakt ble tildelt Telemark Seaworx AS som laveste tilbyder. Klager, ØPD AS, anførte at valgte leverandør ikke var en godkjent og aktiv lærlingebedrift og derfor skulle ha vært avvist. Subsidiært anførte klager at manglende håndheving av lærlingkravet utgjorde en vesentlig endring av kontrakten.

Klagenemnda vurderte først om det overhodet forelå et bindende lærlingkrav i konkurransegrunnlaget. Nemnda tolket konkurransegrunnlaget objektivt og pekte på at Skiensmodellens punkt 6 etter sin ordlyd er utformet som en mulighet for oppdragsgiveren – det forutsetter en konkret beslutning om lærlingkrav tilpasset den aktuelle anskaffelsen, basert på blant annet prosjektets størrelse. En generell henvisning til at Skiensmodellen «skal følges av tilbyderne» var ikke tilstrekkelig til å konstatere at oppdragsgiver «mente å oppstille et krav om at leverandørene måtte være godkjente og aktive lærlingebedrifter» [KOFA 2019/368].

Nemnda bemerket riktignok at det «med rette [kan] stilles spørsmål ved hensiktsmessigheten» av formuleringen om at modellen «skal følges», men kom likevel til at konkurransegrunnlaget ikke ga grunnlag for å konstatere et bindende lærlingkrav i den konkrete saken. Innklagede hadde aktivt vurdert lærlingkravet, men hadde valgt å ikke innføre det, blant annet fordi få lokale bedrifter i bransjen var godkjente lærlingebedrifter [KOFA 2019/368].

Ettersom det ikke forelå noe bindende lærlingkrav, forelå det heller ingen avvisningsplikt overfor valgte leverandør, og heller ingen vesentlig endring av kontrakten. Begge klagers anførsler falt dermed bort [KOFA 2019/368].

2.7.6 Hva saken viser om formuleringskrav

Avgjørelsen i KOFA-sak 2019/368 (Nissedal kommune) illustrerer et viktig poeng som gjelder for alle sektorer: oppdragsgiver kan ikke etablere bindende lærlingvilkår ved en generell inkorporering av en standardmodell. Plikten til å stille lærlingkrav er én ting – den følger av loven når vilkårene er oppfylt. Men den praktiske gjennomføringen krever at oppdragsgiver treffer en konkret, anskaffelsesspesifikk beslutning og formulerer lærlingvilkåret som et selvstendig og operativt kontraktsvilkår i det konkrete konkurransegrunnlaget [KOFA 2019/368].

En generell henvisning til en modell – uansett hvor velment den er – gir ikke det nødvendige rettslige grunnlaget for å avvise tilbydere som ikke oppfyller lærlingkravet, og den gir heller ikke grunnlag for sanksjoner ved manglende oppfyllelse i kontraktsperioden. For oppdragsgivere som har vedtatt slike modeller politisk, innebærer dette at vedtaket må omsettes til konkrete kontraktsvilkår i hvert enkelt konkurransegrunnlag – ellers risikerer man at lærlingkravet forblir en hensiksærklæring uten rettslig virkning.

2.7.7 Den positive terskelen for bindende krav

Den positive terskelen for hvor konkret en formulering må være for at den skal anses som et bindende lærlingvilkår, er ikke presisert utover dette i det tilgjengelige kildematerialet. Det er klart at en ren modellhenvisning ikke er tilstrekkelig, men det er ikke angitt nøyaktig hva som kreves i den andre enden av skalaen – utover at kravet må fremgå av konkurransegrunnlaget på en måte som gjør det operativt og etterprøvbart. Dette må regnes som en delvis avklart grensesone.

Det kan likevel utledes av lovens system at vilkåret som et minimum bør angi at leverandøren skal være tilknyttet en lærlingordning, at en viss andel av arbeidet skal utføres av lærlinger, og at minst én av dem som deltar i kontraktsarbeidet skal være lærling – i tråd med ordlyden i § 5h første ledd. Der oppdragsgiver formulerer vilkåret på denne måten, vil det normalt ikke være tvil om at kravet er bindende.

2.7.8 Typetilfelle

En bygge- og anleggskontrakt i forsyningssektoren der konkurransegrunnlaget kun inneholder en generell henvisning til en modell for lærlingbruk, uten konkretisert lærlingvilkår, gir et delt bilde: henvisningen alene er ikke tilstrekkelig til å etablere et bindende krav [KOFA 2019/368]. Oppdragsgivere som ønsker å oppfylle plikten, må formulere lærlingvilkåret som et selvstendig og operativt kontraktsvilkår i konkurransegrunnlaget.

2.7.9 Konsekvenser av manglende lærlingkrav

Der plikten til å stille lærlingkrav er utløst, men oppdragsgiveren har unnlatt å ta inn lærlingvilkår i konkurransegrunnlaget, foreligger det en feil ved anskaffelsen. Spørsmålet er da om feilen innebærer avlysningsplikt – det vil si om oppdragsgiver er forpliktet til å avlyse hele konkurransen og starte på nytt.

KOFA-sak 2025/0834 (Balsfjord kommune) tar direkte stilling til dette spørsmålet [KOFA 2025/0834]. Klagenemnda konstaterte brudd på lærlingplikten, men vurderte deretter om bruddet medførte avlysningsplikt. Nemnda tok utgangspunkt i den alminnelige innvirkningslæren: avlysningsplikt inntrer der det foreligger en «nærliggende faktisk mulighet» for at feilen har påvirket deltakerkretsen eller utfallet av konkurransen, jf. Høyesteretts avgjørelse i HR-2019-1801-A avsnitt 85. En rent teoretisk mulighet for innvirkning er derimot ikke tilstrekkelig.

I den konkrete saken pekte nemnda på at valgte leverandør allerede var tilknyttet en lærlingeordning, og at det ikke var sannsynliggjort at deltakerkretsen eller utfallet ville ha vært annerledes med et lærlingkrav i konkurransegrunnlaget. Nemnda fant det heller ikke sannsynlig at andre leverandører hadde unnlatt å delta fordi lærlingkrav manglet. Feilen ble karakterisert som «av kontraktsmessig karakter» – den kan i prinsippet rettes ved at lærlingvilkåret tas inn i kontrakten i etterkant. Konklusjonen ble at feilen under tvil ikke medførte avlysningsplikt [KOFA 2025/0834].

Dette innebærer at manglende lærlingkrav ikke automatisk leder til at hele konkurransen må gjøres om. Vurderingen er konkret, og beror på om fraværet av lærlingvilkår kan ha holdt potensielle tilbydere borte fra konkurransen, eller om det kan ha gitt en fordel til den valgte leverandøren sammenlignet med hva resultatet ville blitt med lærlingkrav. I mange tilfeller vil svaret på dette være nei – særlig der lærlingkravet uansett ville blitt oppfylt av de aktuelle leverandørene – men dette er en vurdering som må foretas konkret fra sak til sak.

Samtidig er nemndas formulering «under tvil» verdt å merke seg. Den signaliserer at resultatet kan falle annerledes ut i saker der deltakerkretsen er mer sårbar for slike krav – for eksempel i markeder der mange potensielle leverandører ikke er tilknyttet en lærlingordning, og der et lærlingkrav i konkurransegrunnlaget derfor kunne ha påvirket hvem som deltok. I slike tilfeller vil avlysningsplikt lettere kunne inntre.

KOFA-sak 2025/0931 (Stiftelsen Design og arkitektur Norge) bekrefter at bruddet på lærlingplikten i seg selv kan ha «påvirket konkurranseresultatet», men i denne saken var kontrakt allerede inngått, slik at spørsmålet om avlysningsplikt ikke kom på spissen på samme måte [KOFA 2025/0931].

2.7.10 Samlet oversikt over vilkårsstrukturen

Sammenfattende kan vilkårsstrukturen i § 5h andre ledd fremstilles slik: Plikten til å stille lærlingvilkår inntrer når alle fire vilkår er oppfylt – kontraktsverdi lik eller over kunngjøringsterskelen, varighet over tre måneder, hovedelement med fagbrevrelevant arbeid, og nasjonal underdekning over ti prosent i det aktuelle utdanningsprogrammet. Svikter ett enkelt vilkår, inntrer ikke plikten. Selv om alle fire vilkår er oppfylt, kan plikten bortfalle dersom oppdragsgiver godtgjør at kravet er uforholdsmessig – men terskelen for dette er etter klagenemndspraksis høy.

Praktikeren bør gjennomgå vilkårene systematisk for hver anskaffelse som gjelder tjenester eller bygge- og anleggsarbeid over kunngjøringsterskelen, og bør dokumentere vurderingen – også der konklusjonen er at lærlingplikt ikke foreligger. Manglende utredning av spørsmålet er i seg selv en risikofaktor, som klagenemndspraksis viser.