Lærlingordningen er en av de bærende institusjonene i norsk fagopplæring. Uten et tilstrekkelig antall læreplasser i næringslivet og i det offentlige stopper rekrutteringen til fagene opp, og ungdom som har valgt yrkesfaglig utdanning risikerer å stå uten fullført fagbrev. Fordi det offentlige står for en betydelig andel av kjøpene av bygge-, anleggs- og tjenesteytelser i Norge, har lovgiver valgt å bruke anskaffelsesregelverket aktivt for å øke antallet læreplasser.
Dette kapitlet handler om hvordan denne politiske målsettingen er omsatt til rettslig bindende krav, og om hvor grensene går for når kravet gjelder, hvordan det skal utformes, og hva som skjer når det ikke etterleves.
Fremstillingen har en fast arbeidsmåte. For hvert hovedtema starter vi i lovens ordlyd, fordi ordlyden er det rettslige utgangspunktet og ofte bærer langt på egen hånd. Deretter vender vi oss til praksis – i første rekke avgjørelser fra Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) – for å se hvor grensene mellom lovlig og ulovlig bruk av lærlingkrav faktisk er trukket i konkrete saker. Til sist trekker vi inn den faglige veiledningen fra DFØ og andre fagkilder, som utfyller det rettslige bildet med praktiske anbefalinger. Det er viktig å holde disse lagene atskilt: jussen setter rammen, og det faglige laget kan aldri gi større handlefrihet enn det loven selv åpner for.
Kapitlet er bygget opp tematisk. Vi starter med lovformålet og lærlingkravets plass i den sosiale bærekraftdimensjonen av anskaffelsesretten (1.2), går videre til de grunnleggende prinsippene som setter yttergrenser for hvordan lærlingvilkår kan utformes (1.3), og behandler deretter plikten til å ha anskaffelsesstrategi og rutiner (1.4). Kapitlets tyngdepunkt er lov om offentlige anskaffelser (LOA) § 5h, som er den særskilte pliktregelen om lærlinger (1.5). Til slutt samler vi de praktiske spørsmålene om innholdet i kontraktsvilkåret, og viser hvordan eldre praksis skal leses i lys av dagens regler (1.6).
Loven om offentlige anskaffelser slår i § 1 fast at formålet er å «fremme effektiv og bærekraftig bruk av samfunnets ressurser». Bestemmelsen definerer bærekraft som en tredelt størrelse: økonomisk, sosial og miljømessig bærekraft. Loven skal også bidra til at det offentlige ivaretar sikkerhets- og beredskapshensyn og opptrer på en tillitvekkende måte.
Denne formålsbestemmelsen er ikke bare en programerklæring uten rettslig betydning. Den er den overordnede rammen som de øvrige bestemmelsene i loven skal tolkes i lys av, og den forklarer hvorfor lovgiver har valgt å lovregulere lærlingkrav i det hele tatt.
Lærlingordningen er et klassisk eksempel på et sosialt bærekrafthensyn: den handler om å sikre at samfunnet har tilgang til kvalifisert arbeidskraft i fremtiden, og om at unge mennesker får mulighet til å fullføre en fagutdanning. Sammenhengen mellom § 1 og de konkrete samfunnshensynsbestemmelsene i lovens kapittel om samfunnshensyn – herunder § 5h om lærlinger – er direkte. Lærlingkravet er lovgivers valg om å bruke det offentliges innkjøpsmakt til å realisere den sosiale bærekraftdimensjonen som § 1 peker på.
Dette er også bakgrunnen for at kravet er utformet som en pliktregel og ikke bare som en oppfordring: uten et rettslig bindende krav ville trolig langt færre oppdragsgivere latt sosiale hensyn påvirke sine kontrakter i praksis.
Fagkildene understreker denne sammenhengen. FOA fagbase peker på at sosiale hensyn, herunder lærlingkrav, «fungerer best når de planlegges tidlig, knyttes til kontraktens gjenstand, gjøres målbare og følges opp i kontraktsperioden», og advarer samtidig mot at slike hensyn brukes som en «løs sosial merkelapp» uten reell forankring i anskaffelsesstrategi, markedsdialog og kontraktsoppfølging. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.5.1 K] Dette er et faglig råd som harmonerer godt med lovens system: lærlingkravet er ikke ment som et symboltiltak, men som et krav som skal gi reelle læreplasser.
Poenget om at lærlingvilkår bør planlegges tidlig og gjøres målbare, er ikke bare et praktisk tips – det speiler en grunnleggende forutsetning i regelverkets oppbygning. Pliktregelen i § 5h forutsetter at oppdragsgiver allerede i behovsvurderingsfasen har tatt stilling til om kontrakten faller innenfor vilkårene for lærlingplikten, slik at kravet kan formuleres presist i konkurransegrunnlaget og følges opp i kontraktsperioden. En oppdragsgiver som først tenker på lærlingspørsmålet etter at konkurransen er kunngjort, vil ofte ha tapt muligheten til å utforme kontraktsvilkåret på en måte som fungerer godt i praksis.
Internasjonale fagkilder gir en parallell, men mer generell anbefaling. EU-kommisjonens veileder «Buying Social» anbefaler at oppdragsgiver bør vurdere å stille krav om lærlinger «når dette er relevant for kontrakten og proporsjonalt i forhold til kontraktens gjenstand og omfang», og den irske innkjøpsmyndigheten OGP gir en tilsvarende anbefaling om at lærlingvilkår må være knyttet til kontrakten og utformes innenfor anskaffelsesreglene.
Disse kildene er nyttige som bakgrunnsforståelse av tankegodset bak lærlingkrav i offentlige anskaffelser internasjonalt, men de bygger ikke på den norske lovteksten og fanger derfor ikke opp de presise vilkårene i LOA § 5h – kunngjøringsplikt, varighet, fagbrevrelevans og særlig behov for læreplasser. Anbefalingen bør derfor leses som en generell standard for god praksis, ikke som en beskrivelse av hva norsk rett faktisk krever. De norske vilkårene er gjennomgående strengere og mer detaljerte enn de internasjonale anbefalingene. Der EU-kommisjonens veileder nøyer seg med å anbefale en proporsjonalitetsvurdering, oppstiller norsk lov et konkret prosentkrav, en lovfestet terskel for underdekning og fire kumulative vilkår som samlet avgjør om plikten gjelder.
Loven har i § 4 en bestemmelse om grunnleggende prinsipper: oppdragsgiveren skal opptre i samsvar med prinsippene om konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet og forholdsmessighet. Det følger av en fotnote til bestemmelsen at den oppheves ved lov 6. mars 2026 nr. 8, men ikrafttredelsen av opphevingen er ikke fastsatt – den avhenger av kongelig resolusjon. Så lenge Kongen ikke har satt opphevingen i kraft, gjelder bestemmelsen fortsatt, og den er derfor en del av gjeldende rett på det tidspunktet denne boken tar utgangspunkt i.
Leseren bør likevel være oppmerksom på at bestemmelsen kan bli avløst av en annen systematikk når iverksettingstidspunktet kommer.
De grunnleggende prinsippene er ikke bare styringsnormer for selve konkurransegjennomføringen. De setter også yttergrenser for hvordan oppdragsgiver kan utforme krav og kriterier knyttet til samfunnshensyn, herunder lærlingkrav.
Særlig to av prinsippene er sentrale i denne sammenhengen. Forholdsmessighetsprinsippet setter grenser for hvor tyngende krav oppdragsgiver kan stille i forhold til kontraktens karakter. Likebehandlings- og forutberegnelighetsprinsippene krever at leverandørene skal kunne forstå kravene på samme måte og innrette tilbudene sine i tillit til konkurransegrunnlaget.
DFØs veileder til anskaffelsesforskriften understreker at oppdragsgiver kan stille strengere kontraktsvilkår enn minimumskravene, men at det da «må foretas en konkret vurdering av om vilkårene er forenlige med anskaffelsesforskriften § 19-1 og de grunnleggende prinsippene i loven § 4». FOA fagbase formulerer det slik: kravet bør være «saklig, knyttet til kontraktsarbeidet, tydelig og kontrollbart». [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.5.1 K]
Disse generelle kravene til tydelighet og kontrollerbarhet er ikke bare programmatiske utsagn. De har en direkte rettslig funksjon: et lærlingvilkår som er utformet så vagt at leverandørene ikke kan innrette seg etter det, vil kunne rammes av forbudet mot uklare krav og kriterier, selv om kravet i seg selv er lovlig å stille.
Loven skiller mellom kontraktsvilkår og tildelingskriterier. Et kontraktsvilkår er en forpliktelse leverandøren pådrar seg gjennom kontrakten, og som ikke i seg selv påvirker rangeringen av tilbudene. Et tildelingskriterium er derimot noe oppdragsgiver bruker aktivt til å skille mellom tilbudene og avgjøre hvem som skal tildeles kontrakten.
Denne systematiske sondringen er viktig fordi den stiller ulike krav til presisjon: dersom lærlingandel skal brukes som tildelingskriterium, må kriteriet være utformet slik at det ikke gir oppdragsgiver et ubegrenset skjønn, og slik at rimelig opplyste og normalt påpasselige leverandører kan tolke innholdet på samme måte.
KOFA behandlet dette spørsmålet i KOFA-sak 2025/0159 (Sandnes kommune). [KOFA 2025/0159] Saken gjaldt en konkurranse om rammeavtale for utskiftning og installasjon av kommunalt eide vannmålere. Anskaffelsens verdi var estimert til åtte millioner kroner, og kontrakten ble gjennomført etter forsyningsforskriften del I som en bygge- og anleggsanskaffelse, ettersom rørleggerarbeid er klassifisert som bygge- og anleggsaktivitet etter forskriftens vedlegg 2, og verdien lå under EØS-terskelen for slike kontrakter.
Konkurransen hadde to tildelingskriterier: «Service» vektet 60 prosent og «Miljø» vektet 40 prosent. Under tildelingskriteriet «Service» var det oppstilt tre vurderingskrav, hvorav det tredje gjaldt bruk av lærlinger. Oppdragsgiver hadde formulert lærlingelementet som et prosentintervall på 7,5–10 prosent av arbeidstimene. Det var ikke angitt noen evalueringsskala eller nærmere forklaring av hvordan tilbudene ville bli vurdert og differensiert innenfor dette intervallet.
Klagenemnda gjennomgikk de tre vurderingskravene enkeltvis. De to første – om kapasitet og personalets erfaring – ble ansett lovlig utformet. For det tredje kravet om bruk av lærlinger var konklusjonen motsatt. Nemnda uttalte at ordlyden ikke gjorde det «klart … hvordan innklagede skal evaluere på dette kravet». Differansen mellom 7,5 og 10 prosent av arbeidstimene ble vurdert som «så liten at det ikke ville vært et egnet krav for å skille tilbudene». [KOFA 2025/0159]
Klagenemnda fastslo at vurderingskravet innebar at «det ikke er mulig for alle rimelig opplyste og normalt påpasselig leverandører å tolke innholdet på samme måte», og at tildelingskriteriet «Service» etter dette var ulovlig utformet. Oppdragsgiver hadde dermed brutt kravet til klare og etterprøvbare tildelingskriterier som følger av de grunnleggende prinsippene i anskaffelsesloven § 4. [KOFA 2025/0159]
Saken har også en annen interessant side. Tildelingskriteriet «Miljø» ble vurdert selvstendig og funnet ulovlig utformet av en helt annen grunn. Kriteriet målte kjøreavstand fra tilbudt personells startpunkt for arbeidsdagen til rådhuset i Sandnes, uten differensiering for avstand under 20 kilometer. Klagenemnda konstaterte at oppdragene under rammeavtalen skulle utføres på ulike adresser i kommunen – hos private husholdninger og næringsaktører – og at rådhuset ikke var et reelt arbeidssted. Kriteriet manglet dermed saklig tilknytning til anskaffelsen og vurderte ikke det reelle klimaavtrykket. [KOFA 2025/0159]
Samlet innebar dette at begge tildelingskriteriene var ulovlig utformet, og at feilene kunne ha påvirket utfallet av konkurransen eller deltakerkretsen. Med henvisning til Høyesteretts dom i HR-2019-1801-A (Fosen Linjen) og EFTA-domstolens sak E-16/16 fastslo klagenemnda at oppdragsgiver var forpliktet til å avlyse konkurransen. [KOFA 2025/0159]
Avgjørelsen illustrerer flere sentrale poenger for praktikere. For det første: et lærlingrelatert vurderingskrav under et tildelingskriterium må gi leverandørene et klart bilde av hva som skaper merverdi – det er ikke tilstrekkelig å oppgi et prosentintervall uten å forklare evalueringsskalaen. For det andre: den konkrete differansen mellom 7,5 og 10 prosent var så liten at kriteriet manglet reell evne til å skille tilbudene, noe som i seg selv talte mot at det oppfylte klarhetskravet. Og for det tredje: selv under forsyningsforskriften del I, som ikke inneholder konkrete regler om utforming av tildelingskriterier, stiller de grunnleggende prinsippene i anskaffelsesloven § 4 de samme kravene til klarhet og forutberegnelighet som ellers gjelder i anskaffelsesretten.
KOFA-sak 2025/0159 (Sandnes kommune) illustrerer en grensesone som ikke er fullstendig avklart i rettskildene: spørsmålet om lærlingandel i det hele tatt kan brukes som tildelingskriterium, forutsatt at kriteriet er formulert klart og har tilknytning til leveransen, er ikke prinsipielt avgjort. Klagenemnda tok i saken bare stilling til at det konkrete kriteriet var for uklart, ikke til om lærlingforhold generelt er utelukket som tildelingsparameter. [KOFA 2025/0159]
Det er dermed en åpen mulighet for at et strengt, entydig og leveranseknyttet lærlingkriterium – for eksempel et absolutt krav om et bestemt antall lærlingårsverk, uten intervaller eller skjønnsmarginer – kunne bestått en tilsvarende prøving. Denne muligheten er imidlertid ikke positivt godkjent i noen tilgjengelig rettsavgjørelse, og fremstillingen må derfor nøkternt konstatere at spørsmålet står åpent.
Det er også en side til denne grensesonen som ordlyden i § 5h selv bidrar til å belyse: loven plasserer lærlingkravet systematisk som et kontraktsvilkår, ikke som et tildelingskriterium. Dette taler for at lovgiver har sett kontraktsvilkåret som den normale og foretrukne reguleringsformen for lærlingkrav, og at bruk av lærlingandel som tildelingskriterium – dersom det i det hele tatt er tillatt – i alle fall ligger utenfor den pliktregelen loven selv oppstiller. Et slikt kriterium ville da måtte vurderes etter de generelle reglene om tildelingskriterier og forholdsmessighet, ikke etter § 5h.
Kontrastert mot den konkrete saken i KOFA-sak 2025/0159 (Sandnes kommune) betyr dette at praktikere som vurderer å bruke lærlingandel som en konkurranseparameter, bør være særlig oppmerksomme på to ting: kriteriet må for det første formuleres med en presisjon som gjør at leverandørene kan forstå hva som gir poeng og hva som ikke gjør det, og for det andre må det ha en faktisk evne til å skille tilbudene. Et prosentintervall med liten variasjon – som 7,5 til 10 prosent – oppfyller verken det ene eller det andre kravet.
Loven § 5a stiller opp en plikt for oppdragsgiver til å ha en anskaffelsesstrategi for å ivareta de samfunnshensynene i §§ 5b til 5p som er relevante for virksomheten. Strategien skal være offentlig tilgjengelig. I tillegg skal oppdragsgiver ha egnede rutiner for å ivareta de samme hensynene.
Lærlingkravet i § 5h er et av samfunnshensynene som er omfattet av denne strategi- og rutineplikten, siden det ligger innenfor spennet §§ 5b til 5p.
Ordlyden gir ikke i seg selv detaljerte svar på hva en anskaffelsesstrategi må inneholde for å tilfredsstille kravet, eller hva rettsvirkningen er dersom oppdragsgiver ikke har etablert en strategi eller rutiner. Dette er et område hvor rettskildene foreløpig gir begrenset veiledning. Det er særlig uklart om en leverandør kan påberope seg mangler ved oppdragsgivers interne strategi- eller rutinearbeid som selvstendig grunnlag for klage, eller om dette i første rekke er en styringsmessig forpliktelse uten direkte virkning for den enkelte konkurranse. Spørsmålet må anses som et åpent spørsmål i gjeldende rett.
Selv om rettskildene ikke gir et detaljert svar på hva strategi- og rutineplikten konkret krever, er det liten tvil om at plikten forutsetter at oppdragsgiver har etablert en systematikk for å avklare, fra anskaffelse til anskaffelse, om lærlingplikten etter § 5h gjelder.
FOA fagbase anbefaler at oppdragsgiver starter med en pliktsjekk som minst dekker kontraktstype, verdi, varighet, om hovedytelsen krever arbeidskraft med fag- eller svennebrev, om bransjen har særlig behov for læreplasser, og om kravet vil være uforholdsmessig i den konkrete kontrakten. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.5.1 K] Denne sjekken kan med fordel dokumenteres i en intern beslutningslogg, som deretter brukes som grunnlag i anskaffelsesstrategien, konkurransegrunnlaget og den interne kvalitetssikringen. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.5.1 K]
Samtidig advares det mot å bruke en slik sjekkliste mekanisk, som en automatisk ja/nei-regel: den konkrete vurderingen av hovedytelse og forholdsmessighet må alltid gjøres i den enkelte sak. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.5.1 K]
FOA fagbase gir også en bransjeorientert tommelfingerregel: ved bygg, anlegg, drift, renhold, transport, elektro, malerarbeid og tekniske håndverkstjenester bør lærlingvurderingen normalt gjøres eksplisitt, mens svaret ved rene rådgivnings-, programvare- eller engangsleveranser oftere vil være nei. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.5.1 K] Men også da bør begrunnelsen dokumenteres, særlig hvis anskaffelsen for øvrig har karakter av en arbeidsintensiv kontrakt.
Denne anbefalingen harmonerer med det KOFA har lagt til grunn i praksis. I KOFA-sak 2019/368 (ØPD AS) uttalte klagenemnda at spørsmålet om det skal stilles krav om bruk av lærlinger er noe den enkelte oppdragsgiver må vurdere «fra anskaffelse til anskaffelse, herunder med hensyn til størrelsen på prosjektet». I den konkrete saken var lærlingkrav vurdert, men ikke funnet hensiktsmessig – noe som viser at vurderingsplikten ikke automatisk innebærer en plikt til å stille kravet, men en plikt til å foreta en reell vurdering. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.5.1 K]
Overført til praksis innebærer dette at oppdragsgiver bør dokumentere ikke bare at vurderingen er foretatt, men også hva den bygger på – for eksempel hvilken bransje og hvilket utdanningsprogram som er vurdert, hvilken nasjonal statistikk som er lagt til grunn, og hvorfor kravet eventuelt er ansett som uforholdsmessig. En slik dokumentasjonspraksis sikrer etterprøvbarhet og gjør det lettere å begrunne valget overfor tilbydere som stiller spørsmål.
Vilkåret i § 5h annet ledd bokstav a om at «kontraktens verdi er lik eller overstiger kunngjøringsplikt» viser til de alminnelige terskelverdiene for kunngjøringsplikt i anskaffelsesregelverket, uten at selve tallstørrelsen fremgår av lovbestemmelsen.
DFØs veileder om bruk av lærlinger i offentlige kontrakter angir at de aktuelle terskelverdiene er 1,3 millioner kroner ekskl. mva. for statlige myndigheter og 2 millioner kroner ekskl. mva. for andre oppdragsgivere. KOFA uttalte tilsvarende i KOFA-sak 2025/0931 (Kult Byrå AS) at oppdragsgiver skal stille krav om bruk av lærlinger «når anskaffelsens verdi er 1,3 millioner kroner eller mer, og kontrakten har en varighet på over tre måneder».
Disse konkrete beløpene er imidlertid hentet fra sekundærkilder og kan ikke direkte verifiseres mot lovordlyden, som bare refererer til kunngjøringsplikten generelt. Beløpene bør derfor kontrolleres mot gjeldende forskrift og de til enhver tid gjeldende terskelverdiene, som kan bli justert, før de legges til grunn ukritisk i det enkelte tilfellet. Terskelverdiene i forskrift kan endres – typisk oppdateres de i takt med EØS-avtalens terskelverdier – og det er derfor viktig at oppdragsgiver sjekker gjeldende forskrift, ikke bare eldre veiledninger.
Kravet om varighet på over tre måneder følger derimot direkte av lovens ordlyd i § 5h annet ledd bokstav b, og er dermed et selvstendig, ufravikelig vilkår. Her er det lovteksten som bærer: en kontrakt med varighet på tre måneder eller kortere faller utenfor plikten, uavhengig av kontraktens verdi eller andre forhold.
Vilkåret i § 5h annet ledd bokstav d er presisert direkte i lovteksten: det foreligger et særlig behov for læreplasser når «underdekningen på læreplasser er mer enn ti prosent av søkertallet til læreplasser innenfor et utdanningsprogram». Dette er en lovfestet terskel, ikke bare en veiledende anbefaling, og den skal forstås som en objektiv størrelse knyttet til nasjonal statistikk for det aktuelle utdanningsprogrammet.
KOFA har i praksis lagt denne forståelsen til grunn og utdypet hvordan vurderingen skal gjøres. I KOFA-sak 2025/0834 (Nysted AS) forklarte klagenemnda at et særlig behov foreligger «når det ved siste søkning til videregående opplæring var klart flere søkere til læreplass innenfor et utdanningsprogram enn antallet inngåtte lærekontrakter innen samme program». [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.5.1 K]
I KOFA-sak 2025/1456 (Team Tøllefsen AS) presiserte klagenemnda videre at denne vurderingen bygger på en «objektiv vurdering basert på nasjonal statistikk», og ikke på oppdragsgivers subjektive inntrykk av situasjonen i sitt lokale marked. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.5.1 K] Dette innebærer at oppdragsgiver ikke kan legge til grunn lokale forhold eller egne erfaringer som grunnlag for å konstatere eller avkrefte særlig behov – vurderingen skal knyttes til de nasjonale søkertallene for det relevante utdanningsprogrammet. Det er altså ikke slik at en oppdragsgiver i en region der det tilfeldigvis er god tilgang på læreplasser, kan la være å stille kravet dersom den nasjonale statistikken viser en underdekning over ti prosent.
DFØs veileder om bruk av lærlinger i offentlige kontrakter tilføyer en nedre grense: krav om bruk av lærlinger kan ikke stilles dersom det er mindre enn to prosent av årsverkene innenfor den relevante næringen som er lærlinger. Denne konkrete to-prosentregelen er imidlertid bare hentet fra DFØs veileder, og finnes ikke i selve lovteksten. Den bør derfor verifiseres mot forskriftstekst og forarbeider før den behandles som en fast rettsregel.
Bestemmelsens første ledd fastsetter selve pliktregelen: «I tjenestekontrakter og kontrakter om bygge- og anleggsarbeider skal oppdragsgiver stille kontraktsvilkår om at leverandør er tilknyttet en lærlingordning. Oppdragsgiver skal også stille kontraktsvilkår om at minst ti prosent av arbeidet utføres av lærlinger, og at minst én av dem som deltar i arbeidet med å oppfylle kontrakten, skal være lærling.»
Allerede av ordlyden følger en viktig avgrensning av virkeområdet: bestemmelsen gjelder tjenestekontrakter og kontrakter om bygge- og anleggsarbeider. Rene vareanskaffelser faller etter ordlyden utenfor pliktregelen, uavhengig av kontraktens verdi og varighet. Dette har praktisk betydning: en oppdragsgiver som kjøper utstyr eller materialer uten et vesentlig tjeneste- eller entrepriseelement, har ingen plikt etter § 5h, selv om leveransen for øvrig involverer fagarbeidere hos leverandøren.
Rettskildene som er tilgjengelige for denne fremstillingen, gir ikke et klart svar på hvor grensen går ved blandede kontrakter der vare- og tjenesteelementer er kombinert. Avgrensningen må i slike tilfeller trolig bero på hva som er kontraktens hovedelement, men dette må anses som et åpent spørsmål.
Kravene etter første ledd gjelder bare når vilkårene i annet ledd er oppfylt. Bestemmelsen lister opp fire vilkår som må være oppfylt samtidig:
For det første må kontraktens verdi være lik eller overstige kunngjøringsplikt (bokstav a). For det andre må kontrakten ha en varighet på over tre måneder (bokstav b). For det tredje må kontraktens hovedelement omfatte arbeider der det er relevant å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev (bokstav c). Og for det fjerde må det foreligge et særlig behov for læreplasser innenfor det relevante utdanningsprogrammet, forstått som en underdekning på mer enn ti prosent av søkertallet (bokstav d).
Fordi vilkårene er kumulative, er det tilstrekkelig at ett av dem ikke er oppfylt for at plikten ikke inntrer. DFØs veileder til anskaffelsesloven bekrefter denne systematikken: «oppdragsgiver har plikt til å stille kontraktsvilkår om bruk av lærlinger når fire kumulative vilkår er oppfylt». [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.5 Hva]
Vilkåret i bokstav c – at kontraktens hovedelement må omfatte arbeider der det er relevant å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev – er ofte det som krever den mest grundige vurderingen i praksis, fordi det forutsetter en konkret klassifisering av hva kontraktens tyngdepunkt egentlig er.
KOFA-sak 2025/0834 (Nysted AS) illustrerer hvor dette vilkåret kan slå negativt ut. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.5.1 K] Saken gjaldt en anskaffelse der leveransen besto av moduler produsert i fabrikk. Klagenemnda la til grunn at et krav om bruk av lærlinger ville ha vært «uforholdsmessig og konkurransebegrensende» for modulleverandører, nettopp fordi kontraktens hovedelement var fabrikkproduksjon og ikke byggearbeid på stedet der fagbrevrelevant arbeidskraft normalt benyttes. Klagenemnda fremhevet videre at et lærlingkrav som ikke er fastsatt i konkurransegrunnlaget, heller ikke kan håndheves som et krav i anskaffelsen. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.5.1 K]
Saken illustrerer en typisk grensesone: kontrakter som formelt kunne klassifiseres som bygge- og anleggsarbeid, men der hovedelementet i realiteten ligger utenfor det tradisjonelle fagarbeidet, kan falle utenfor plikten fordi bokstav c ikke er oppfylt. Eksemplet med modulleverandøren viser at det er det reelle innholdet i kontrakten – hva arbeidet faktisk består av og hvor det utføres – som er avgjørende, ikke den formelle klassifiseringen av kontraktstypen.
I KOFA-sak 2025/1456 (Team Tøllefsen AS) gikk klagenemnda et skritt videre i konkretiseringen av dette vilkåret, ved å knytte det til om kontraktens hovedelementer omfatter arbeidsoppgaver som «naturlig faller inn under kompetansemålene i den nasjonale læreplanen» for det aktuelle faget. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.5.1 K] Denne tilnærmingen gir en mer presis målestokk enn den rene ordlyden i bokstav c: den forankrer vurderingen i de konkrete kompetansemålene som læreplanen oppstiller for det enkelte fag, og gjør det mulig å vurdere om arbeidet i den aktuelle kontrakten er av en type som en lærling faktisk vil ha utbytte av og som faller innenfor lærlingens opplæringsprogram.
Tilnærmingen er imidlertid hentet fra én enkeltstående avgjørelse, og bør derfor anvendes som et tolkningsmoment ved siden av lovens ordlyd – ikke som et selvstendig femte vilkår. Det er lovens fire vilkår i annet ledd som er rettslig forankret som kumulative inngangsvilkår; henvisningen til kompetansemålene i læreplanen er et praktisk verktøy for å vurdere om lovens vilkår i bokstav c er oppfylt.
Når de fire kumulative vilkårene er oppfylt, er plikten absolutt – oppdragsgiver har ikke en frihet til å velge om lærlingkrav skal stilles.
KOFA har i flere saker konstatert brudd der oppdragsgiver har unnlatt å stille kravet. I KOFA-sak 2025/1456 (Team Tøllefsen AS) var konklusjonen at «innklagede har brutt regelverket ved å unnlate å stille krav om bruk av lærlinger i konkurransen». [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.5.1 K] I KOFA-sak 2025/0931 (Kult Byrå AS) ble det slått fast at oppdragsgiver «hadde etter dette en plikt til å stille krav om bruk av lærlinger». [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.5.1 K]
Disse sakene viser at plikten ikke er en oppfordring eller et anbefalt utgangspunkt, men et rettslig krav med den konsekvens at unnlatelse er et regelbrudd som i seg selv kan begrunne en klage.
Et gjennomgående trekk i praksis er at lærlingkravet konsekvent er blitt behandlet som et kontraktsvilkår, ikke som et kvalifikasjonskrav som leverandøren må oppfylle allerede på tilbudstidspunktet. Denne forståelsen har direkte støtte i ordlyden i § 5h, som konsekvent bruker uttrykket «kontraktsvilkår».
KOFA slo dette fast allerede i KOFA-sak 2013/25 (Rogaland fylkeskommune). Saken gjaldt en konkurranse der det var stilt krav om at leverandøren skulle være tilknyttet en lærlingordning. Klagenemnda la til grunn at kravet om lærlingordning «må anses som et kontraktskrav, og ikke et kvalifikasjonskrav», og at eventuell manglende oppfyllelse ved kontraktsoppstart derfor er å anse som «mislighold etter kontraktsrettslige regler», ikke som en anskaffelsesrettslig avvisningsgrunn.
I KOFA-sak 2017/344 (Kystverket Nordland) ble det på samme måte lagt til grunn at «kravet til lærlinger var et kontraktskrav, og trengte dermed ikke å være oppfylt før gjennomføringen av oppdraget». Klagenemnda uttalte også at oppdragsgiver bør tolke et standardisert lærlingkrav i lys av lærlingforskriftens bestemmelser, selv om oppdragsgiver ikke hadde plikt til å oppstille krav om lærling.
I KOFA-sak 2021/424 (Schwenke & Sønn AS) presiserte klagenemnda ytterligere at kravet om tilknytning til lærlingordning «må forstås som et kontraktskrav som ikke kan kreves oppfylt på tilbudstidspunktet», og at «eventuelt fremtidig brudd skal håndheves etter bestemmelsene i kontrakten».
Denne systematikken har en praktisk konsekvens som er viktig å ha klart for seg: dersom en leverandør ved tilbudsinnlevering ikke har en lærling, eller ikke er tilknyttet en lærlingordning på det tidspunktet, er dette i utgangspunktet ikke et forhold som kan begrunne avvisning av tilbudet. Det avgjørende er at leverandøren forplikter seg til å oppfylle kravet i løpet av kontraktsperioden.
Samtidig krever dette at konkurransegrunnlaget er tilstrekkelig klart om når og hvordan kravet skal oppfylles. Lærlingkrav som skal gjelde gjennom hele kontraktsperioden, må presiseres klart i konkurransegrunnlaget – et poeng KOFA også har understreket, jf. KOFA-sak 2013/25 (Rogaland fylkeskommune). Vi kommer tilbake til dette i punkt 1.6 nedenfor.
Sammenhengen mellom de tre avgjørelsene tegner et klart bilde: manglende oppfyllelse av lærlingkravet skal håndteres gjennom kontraktens sanksjonsbestemmelser, ikke gjennom anskaffelsesregelverkets avvisningsregler. For oppdragsgiver betyr dette at kvaliteten på kontraktsvilkåret – dets presisjon, sanksjoner og kontrollmekanismer – blir avgjørende for om kravet faktisk virker etter sin hensikt. Et vagt formulert kontraktsvilkår uten sanksjoner gir oppdragsgiver lite å håndheve mot en leverandør som ikke stiller med lærling.
Bestemmelsens fjerde ledd oppstiller et unntak fra plikten: kravene etter første ledd gjelder ikke når et kontraktsvilkår om lærlinger ville være uforholdsmessig «sett hen til kontraktens innhold, omfanget av arbeidet der det er relevant å benytte arbeidskraft med fag- eller svennebrev, eller av andre grunner». Ordlyden er vidt formulert og gir oppdragsgiver et visst spillerom for en konkret vurdering, men den gir samtidig begrenset veiledning om hvor grensen konkret ligger.
FOA fagbase advarer mot å bruke «forholdsmessighet som standardbegrunnelse for å droppe kravet uten konkret vurdering». [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.5.1 K] Poenget er at vurderingen må gjøres individuelt for hver anskaffelse.
Eldre praksis gir en generell illustrasjon av momenter i vurderingen. I KOFA-sak 2018/82 (Lindesnes kommune), som gjaldt den dagjeldende forskriften (ikke dagens § 5h), uttalte klagenemnda at et lærlingkrav «kan for eksempel være uforholdsmessig hvis kontrakten har for liten verdi, eller er for kortvarig til at den forsvarer at leverandøren ansetter en lærling». Selv om hjemmelsgrunnlaget har endret seg, illustrerer uttalelsen den typen forholdsmessighetsvurdering lovteksten legger opp til.
Under det gjeldende regelverket har KOFA i KOFA-sak 2025/1456 (Team Tøllefsen AS) pekt på at et lærlingkrav kan være uforholdsmessig blant annet der kontrakten krever kompetanse en lærling ikke kan forventes å ha, der arbeidet normalt utføres av én person, der arbeidsoppgavene ikke egner seg for lærlinger av helse-, miljø- og sikkerhetsmessige grunner, eller der arbeidstidene er uforutsigbare. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.5.1 K] Disse momentene er hentet fra én konkret sak og er eksempler, ikke en uttømmende liste. Det er fortsatt uavklart hvilke momenter som generelt gjelder for forholdsmessighetsvurderingen etter § 5h fjerde ledd.
I KOFA-sak 2025/0834 (Nysted AS) ble uforholdsmessighet knyttet til at kontraktens hovedelement lå utenfor fagbrevrelevant arbeid – modulleverandøren var ikke en typisk mottaker av lærlingkravet fordi arbeidet foregikk i fabrikk, ikke på byggeplassen. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.5.1 K]
Sammenstilt viser disse avgjørelsene at forholdsmessighetsvurderingen etter § 5h fjerde ledd beror på en helhetsvurdering av kontraktens reelle innhold og arbeidsforhold, og at flere ulike momenter kan tilsi at kravet er uforholdsmessig. Kontraktens fysiske ramme (fabrikk versus byggeplass), arbeidets karakter (enmannsarbeid versus lagarbeid), kompetansekravene (spesialistkompetanse versus standard fagarbeid), HMS-forholdene og arbeidstidenes forutsigbarhet er alle relevante elementer. Men ingen av dem er isolert sett avgjørende – det er samlet sett kontraktens karakter, sett hen til lovens formål om reelle læreplasser, som avgjør.
Det sentrale poenget er at oppdragsgiver bør aldri falle tilbake på forholdsmessighet som en generell unnlatelsesgrunn uten å begrunne konkret hvorfor unntaket slår til i den aktuelle anskaffelsen. Forholdsmessighetsvurderingen er en sikkerhetsventil, ikke en åpen dør.
Bestemmelsens femte ledd åpner for at kontraktsvilkåret anses oppfylt selv om leverandøren faktisk ikke har lærling i arbeidet, dersom leverandøren – som må være tilknyttet en lærlingordning – kan dokumentere ett av to alternative forhold.
Det første alternativet er at det er gjort reelle forsøk på å inngå kontrakt med lærling uten å lykkes (bokstav a). Det andre alternativet er at lærlingen ikke kan benyttes i kontraktsarbeidet på grunn av forhold med lærlingen, og at reelle forsøk på å inngå kontrakt med ny lærling ikke har lykkes (bokstav b).
Denne bestemmelsen viser at loven ikke krever et absolutt resultat i alle tilfeller – det avgjørende er at leverandøren har gjort en reell og dokumenterbar innsats. Kravet om «reelle forsøk» innebærer at leverandøren ikke kan nøye seg med å påstå at det ikke finnes tilgjengelige lærlinger – det må foreligge konkret dokumentasjon på at forsøk faktisk er gjort, for eksempel henvendelser til opplæringskontor, utlysninger eller kontakt med skoler.
Dette har en side mot bevisbyrden: det er leverandøren, ikke oppdragsgiver, som må dokumentere at forsøkene er reelle. Oppdragsgivers kontrollplikt etter § 5i forutsetter derfor at det er etablert et system for å innhente og vurdere slik dokumentasjon.
Eldre KOFA-praksis viser formuleringer som ligger i grenseland mot denne bestemmelsen. I KOFA-sak 2017/344 (Kystverket Nordland) ble det godtatt at leverandøren forpliktet seg til å ansette en lærling «så snart det lar seg fremskaffe en», forstått av klagenemnda som en forpliktelse til å gjøre reelle forsøk innen oppdragets oppstart. I KOFA-sak 2018/212 (Rana kommune) ble en lignende formulering akseptert, der kravet ble ansett oppfylt dersom leverandøren hadde forsøkt å inngå lærekontrakt uten å lykkes.
Disse formuleringene bør leses med et forbehold: plikten etter dagens § 5h første ledd er i utgangspunktet et krav om faktisk lærlingdeltakelse gjennom kontraktsperioden. Unntaket for reelle, mislykkede forsøk følger av § 5h femte ledd og forutsetter dokumentasjon fra leverandøren, ikke bare en generell hensiktserklæring om å ansette «så snart det lar seg gjøre». En kontraktsformulering som nøyer seg med en slik hensiktserklæring, uten å knytte den til dokumentasjonskravet i § 5h femte ledd, kan gi en svakere rettslig posisjon for oppdragsgiver enn det loven forutsetter.
Bestemmelsens tredje ledd regulerer særskilt hvordan utenlandske leverandører kan oppfylle kontraktsvilkåret. Hovedregelen er at de kan bruke lærling fra en lærlingordning i opprinnelseslandet. Har opprinnelseslandet ingen lærlingordning, kan kontraktsvilkåret i stedet oppfylles ved bruk av praksiselev fra en opplæringsordning i opprinnelseslandet.
Denne bestemmelsen løser det prinsipielle spørsmålet om hvordan kravet skal virke i en grenseoverskridende kontekst, og den forhindrer at lærlingkravet i praksis blir en skjult diskriminering av utenlandske leverandører som ikke har tilgang til den norske lærlingordningen. Ordlyden anerkjenner at ulike land har ulike opplæringssystemer, og at det avgjørende er at leverandøren bidrar til fagopplæring – om enn i en annen organisatorisk form enn den norske.
Ordlyden gir imidlertid ikke svar på mer detaljerte spørsmål, som hva som skal til for å dokumentere tilknytning til en utenlandsk ordning, eller hvordan oppdragsgiver skal verifisere at en utenlandsk opplæringsordning er reelt sammenlignbar med den norske. Ingen av de kildene som ligger til grunn for denne fremstillingen, behandler forholdet til utenlandske leverandørers lærlingordninger direkte, og de nærmere spørsmålene må derfor anses som praktisk uklare punkter som den enkelte oppdragsgiver må håndtere med en viss grad av skjønn, inntil praksis eventuelt gir klarere veiledning.
Det er viktig å presisere at handlingsrommet for lærlingvilkår ikke er begrenset til de tilfellene der plikten etter § 5h slår inn. DFØs veileder til anskaffelsesloven slår fast at «oppdragsgiver kan stille kontraktsvilkår om bruk av lærlinger også i kontrakter som ikke omfattes av plikten etter § 5h, så lenge det gjøres innenfor anskaffelsesregelverkets rammer», og at oppdragsgiver da «blant annet [må] vurdere om kravet er forholdsmessig i den konkrete kontrakten». [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.5 Hva] FOA fagbase gir samme anbefaling: «Hvis plikten ikke gjelder, kan oppdragsgiver likevel vurdere lærlingvilkår som sosialt kontraktsvilkår.» [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.5.1 K]
I slike tilfeller beveger man seg utenfor pliktregelen og inn i det handlingsrommet som følger av lovens formålsbestemmelse i § 1 og strategiplikten i § 5a, og de grunnleggende prinsippene i § 4 – særlig forholdsmessighetsprinsippet – setter da rammen for hvor langt oppdragsgiver kan gå. Forholdsmessighetsvurderingen vil typisk ha en lavere terskel utenfor pliktens virkeområde: der loven selv ikke krever kravet, bør oppdragsgiver være ekstra varsom med å stille vilkår som i realiteten fungerer som markedsbarrierer for mindre leverandører.
Når plikten etter § 5h inntrer, følger det direkte av ordlyden i første ledd at kontraktsvilkåret skal bestå av tre elementer: leverandøren skal være tilknyttet en lærlingordning, minst ti prosent av arbeidet skal utføres av lærlinger, og minst én av dem som deltar i arbeidet med å oppfylle kontrakten, skal være lærling. Disse tre elementene er kumulative – det er ikke tilstrekkelig at bare ett eller to av dem er oppfylt.
FOA fagbase anbefaler tilsvarende at kontrakten stiller nettopp disse tre kravene når plikten gjelder. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.5.1 K] DFØs veileder til anskaffelsesloven bekrefter det samme. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.5 Hva]
Hensikten med ti-prosentkravet er, etter det som fremgår av DFØs veiledning til loven, å sikre at lærlinger faktisk deltar i kontraktsarbeidet på en reell måte, og å forhindre at lærlinger bare deltar sporadisk eller fungerer som såkalte «brakkelærlinger» som formelt er tilknyttet kontrakten uten reelt å delta i arbeidet. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.5 Hva]
Begrepet «brakkelærlinger» peker på et fenomen som har vært dokumentert i praksis: leverandører som formelt har en lærling registrert, men der lærlingen i realiteten ikke deltar i det faglige arbeidet på kontrakten. Ti-prosentkravet er lovgivers svar på dette problemet: ved å kreve at en bestemt andel av de faktiske arbeidstimene utføres av lærlinger, blir det vanskeligere å oppfylle kravet rent formelt uten at lærlingen faktisk er involvert i arbeidet.
Minstekravet om minst én lærling ivaretar en litt annen funksjon: i mindre kontrakter, der prosentregningen i seg selv kunne tilsi en brøkdel av en lærlingstilling, sikrer minstekravet at det uansett skal delta minst én lærling. DFØ peker på at «i mindre kontrakter kan prosentkravet tilsi at det stilles krav om mindre enn én fulltidsansatt lærling», men «minstekravet sikrer at det også i slike kontrakter vil være minimum én lærling med i kontraktsarbeidet». [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.5 Hva]
Omvendt kan prosentkravet i store kontrakter innebære at det må stilles krav om flere enn én fulltidsansatt lærling. DFØ presiserer at det da «ikke [er] tilstrekkelig å kreve minst én lærling dersom det ikke samtidig sikres at 10-prosentkravet oppfylles». [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.5 Hva] Oppdragsgiver må altså sørge for at begge kravene virker parallelt. Et praktisk eksempel: dersom en kontrakt har et omfang på 10 000 fagbrevrelevante arbeidstimer, tilsier ti-prosentkravet at minst 1 000 timer skal utføres av lærlinger. Avhengig av kontraktens varighet kan dette innebære behov for to eller flere lærlinger – og da er minstekravet om én lærling bare et gulv, ikke et tak.
Et sentralt praktisk spørsmål er hvilket arbeid ti-prosentkravet skal beregnes ut fra. Etter DFØs veiledning gjelder kravet de arbeidede timene knyttet til den aktuelle kontrakten, ikke leverandørens generelle virksomhet. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.5 Hva] FOA fagbase gir samme anbefaling: kravet bør knyttes til arbeidede timer på den aktuelle kontrakten, ikke leverandørens virksomhet generelt. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.5.1 K]
DFØ angir videre at kravet bare gjelder de delene av kontraktsarbeidet som er relevante for utdanningsprogrammer der det er særlig behov for læreplasser, ikke det totale kontraktsarbeidet. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.5 Hva] Denne avgrensningen er hentet fra veilederen og ikke direkte fra selve lovteksten i § 5h, og den bør derfor kontrolleres mot forskrift og forarbeider før den legges til grunn som en fast rettsregel i enkelttilfeller. Den gir likevel en fornuftig og praktisk anvendbar avgrensning: det ville gitt liten mening å regne ti prosent av samtlige arbeidstimer på en kontrakt dersom bare en mindre del av kontraktsarbeidet faktisk er fagbrevrelevant.
For en oppdragsgiver innebærer denne avgrensningen at beregningen av ti-prosentkravet forutsetter at man først identifiserer hvilke deler av kontraktsarbeidet som krever fagarbeiderkompetanse, og deretter beregner ti prosent av disse timene. Dersom en bygge- og anleggskontrakt for eksempel inneholder et betydelig element av prosjektledelse, administrasjon eller annet arbeid som ikke krever fag- eller svennebrev, skal disse timene holdes utenfor beregningsgrunnlaget.
Eldre KOFA-avgjørelser viser at oppdragsgivere under det tidligere regelverket har brukt andre prosentsatser enn ti prosent. I KOFA-sak 2023/695 (H&M Malerservice AS) var det stilt krav om at minimum 15 prosent av arbeidede timer innenfor elektrofag og bygg- og anleggsfagene skulle utføres av lærlinger. I KOFA-sak 2020/963 (Botnebygg AS) var kravet satt til minimum 7 prosent av arbeidede timer innenfor bygg- og anleggsfagene samlet. I begge sakene ble prosentsatsen vurdert konkret opp mot forholdsmessighetskravet i det da gjeldende regelverket.
Disse sakene må leses med et klart forbehold når de brukes som veiledning under dagens regelverk. Under det tidligere regelverket var det opp til oppdragsgiver, innenfor forholdsmessighetsrammen, å fastsette den konkrete prosentsatsen selv. Dagens § 5h lovfester derimot ti prosent som et eget krav i loven selv, ikke som et utgangspunkt oppdragsgiver kan justere fritt opp eller ned.
Det er etter dette uklart om, og eventuelt hvordan, en oppdragsgiver i dag lovlig kan fravike lovens eget tallfestede minstekrav på ti prosent. De eldre sakene gir ikke svar på dette, fordi de er avsagt under en annen rettslig ramme. Historisk praksis om alternative prosentsatser bør derfor primært leses som illustrasjon av at forholdsmessighetsvurderingen tidligere kunne slå ut i justerte prosentsatser, ikke som en bekreftelse på at dette fortsatt er mulig etter dagens lovbundne krav.
Sammenhengen mellom KOFA-sak 2025/0159 (Sandnes kommune) og de eldre sakene er her instruktiv. I KOFA-sak 2025/0159 brukte oppdragsgiver et intervall på 7,5–10 prosent som tildelingskriterium og fikk underkjent formuleringen, men da fordi intervallet var uklart som evalueringsgrunnlag – ikke fordi prosentsatsen i seg selv var feil. Saken viser likevel at det er viktig å skille mellom de rettslige kravene til prosentsatsen i et kontraktsvilkår etter § 5h (som nå er lovfestet til ti prosent) og de kravene som stilles til et tildelingskriterium der lærlingandel inngår som konkurranseparameter (som må oppfylle klarhetskravet i § 4). [KOFA 2025/0159]
Enkelte fagkilder anbefaler at oppdragsgiver benytter mildere formuleringer – for eksempel krav om en plan for bruk av lærlinger eller kompetanseutvikling – der et absolutt timekrav «blir for strengt». Dette rådet er rettslig risikabelt å følge som en generell løsning der plikten etter § 5h faktisk gjelder, og bør derfor ikke legges til grunn uten grundig vurdering.
Grunnen er at loven selv sier i § 5h første ledd at oppdragsgiver «skal» stille kontraktsvilkår om tilknytning til lærlingordning, minst ti prosent av arbeidet og minst én lærling. Dette er et rettskrav, ikke et utgangspunkt oppdragsgiver kan avdempe til en plan- eller intensjonsforpliktelse etter eget forgodtbefinnende. En generell praksis med å erstatte det lovbundne kravet med mildere formuleringer, uten at det er foretatt en konkret vurdering av om vilkårene for plikten faktisk er oppfylt, eller av om unntaket for uforholdsmessighet i fjerde ledd faktisk slår til, vil være i strid med ordlyden i § 5h første ledd.
Det finnes likevel et legitimt anvendelsesområde for mildere formuleringer: dersom kontrakten faller utenfor plikten etter § 5h – fordi et av de fire kumulative vilkårene ikke er oppfylt, eller fordi uforholdsmessighetsunntaket faktisk slår inn – kan oppdragsgiver velge å stille et frivillig, mindre absolutt lærlingvilkår som en del av sin generelle satsing på sosial bærekraft. Da beveger man seg utenfor pliktregelen og inn i det handlingsrommet som følger av lovens formålsbestemmelse i § 1 og strategiplikten i § 5a, og forholdsmessighetskravet setter da rammen for hvor langt oppdragsgiver kan gå. Det avgjørende skillet er altså om plikten gjelder eller ikke – ikke en generell oppfatning om at absolutte krav er upraktiske.
Praksis gir flere eksempler på formuleringer av selve tilknytningskravet som er blitt akseptert.
I KOFA-sak 2021/424 (Schwenke & Sønn AS) var formuleringen «Leverandøren skal være tilknyttet en lærlingordning». I KOFA-sak 2017/344 (Kystverket Nordland) het det «Leverandøren skal være tilknyttet en offentlig godkjent lærlingordning». I KOFA-sak 2013/25 (Rogaland fylkeskommune) gikk konkurransegrunnlaget lenger og inkluderte et alternativ om at leverandøren kunne være «kvalifisert og villig til å knytte seg til en slik ordning under kontraktsgjennomføringen, dersom det er naturlig å ha lærling for gjeldende fag».
Disse eksemplene viser at det finnes et visst spenn i hvor strengt tilknytningskravet kan formuleres, fra et ubetinget krav om eksisterende tilknytning til en mer fleksibel forpliktelse om å knytte seg til en ordning når det er naturlig.
FOA fagbase anbefaler en samlet standardformulering: «Leverandøren skal senest ved kontraktsstart dokumentere tilknytning til godkjent lærlingordning. I kontraktsperioden skal minst 10 prosent av arbeidede timer på kontrakten utføres av lærlinger, og minst én lærling skal delta i arbeidet. Leverandøren kan oppfylle kravet gjennom underleverandør når lærlingen faktisk deltar i kontraktsarbeidet.» [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.5.1 K]
For selve deltakelseskravet – kravet om at lærlinger faktisk skal delta i arbeidet – finnes flere eksempler i praksis.
I KOFA-sak 2021/424 (Schwenke & Sønn AS) var formuleringen: «Leverandøren skal benytte seg av lærlinger i arbeidet med å oppfylle avtalen. Lærlinger skal benyttes etter nærmere avtale med oppdragsgiver.» I KOFA-sak 2018/212 (Rana kommune) var kravet formulert slik at det kunne oppfylles av leverandøren selv eller av én eller flere av dennes underleverandører, med et unntak dersom leverandøren hadde forsøkt å inngå lærekontrakt uten å lykkes, eller lærlingen likevel ikke kunne benyttes.
Adgangen til å oppfylle kravet gjennom underleverandører har fått bekreftelse i flere saker. I KOFA-sak 2020/963 (Botnebygg AS) og i KOFA-sak 2018/212 (Rana kommune) ble det lagt til grunn at kravet kan oppfylles av leverandøren og en eller flere av dennes underleverandører. I KOFA-sak 2019/368 (ØPD AS) var konkurransegrunnlaget formulert slik at tilbydere og underentreprenører som skulle engasjeres i prosjektet, skulle være godkjente og aktive lærlingebedrifter.
Denne fleksibiliteten er praktisk viktig, siden mange leverandørkjeder i bygge- og anleggssektoren består av flere ledd, og et krav som bare rettet seg mot hovedleverandøren, ville i mange tilfeller ikke reflektert hvor arbeidet faktisk utføres. Det avgjørende er, som FOA fagbase understreker, at lærlingen «faktisk deltar i kontraktsarbeidet» – det er ikke tilstrekkelig at en underleverandør har en lærling ansatt generelt, dersom lærlingen ikke arbeider på den aktuelle kontrakten. [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.5.1 K]
I KOFA-sak 2020/963 (Botnebygg AS) ble det også lagt til grunn at kravet delvis kan oppfylles ved timer utført av personer under systematisk opplæring oppmeldt etter praksiskandidatordningen – et poeng som viser at «lærling» i kontraktsrettslig forstand kan tolkes med en viss fleksibilitet der kontraktsvilkåret tillater det.
Kontrollplikten etter § 5i pålegger oppdragsgiver å føre nødvendig kontroll av at kontraktsvilkårene om lærlinger overholdes, og å dokumentere risikovurderingen og den etterfølgende dokumentasjonskontrollen. Leverandører og underleverandører skal på forespørsel utlevere nødvendig dokumentasjon til oppdragsgiver.
I KOFA-sak 2023/695 (H&M Malerservice AS) ble det lagt til grunn at leverandøren ved kontraktsinngåelse skal dokumentere at kravet vil bli oppfylt, og at leverandøren på forespørsel skal kunne legge frem all relevant dokumentasjon knyttet til godkjenningen, inkludert læreplan og inngåtte lærekontrakter. Dette viser at kontrollplikten etter § 5i ikke bare er en formalitet, men forutsetter at oppdragsgiver aktivt etterspør og vurderer konkret dokumentasjon i kontraktsperioden. DFØ anbefaler at «det bør fremgå av kontrakten hvordan lærlingkravet skal dokumenteres og kontrolleres underveis».
I KOFA-sak 2023/695 (H&M Malerservice AS) var lærlingkravet knyttet til et sett med seriøsitetsbestemmelser i kontrakten. Denne sammenhengen mellom lærlingkravet og seriøsitetsbestemmelsene er praktisk viktig: den sikrer at lærlingkravet ikke står isolert, men inngår i et samlet rammeverk for oppfølging av samfunnshensyn i kontraktsperioden. DFØs veileder peker i samme retning og anbefaler at lærlingkravet ses i sammenheng med de øvrige pliktige kontraktsvilkårene om lønns- og arbeidsvilkår og begrensning av antall ledd i leverandørkjeden.
Klarhet om når kravet skal være oppfylt er avgjørende. I KOFA-sak 2021/424 (Schwenke & Sønn AS) fremhevet klagenemnda at konkurransegrunnlaget «må være tilstrekkelig klart om oppfyllelsestidspunktet for kravet om tilknytning til lærlingeordning», og at uklarhet om dette kan gi grunnlag for avlysning av konkurransen.
Samme sak illustrerer en konsekvens av at kravet er satt som en forutsetning for tildeling: dersom lærlingkravet fremstår som en forutsetning for tildeling, og et tilbud ikke besvarer kravet, kan oppdragsgiver legge til grunn at leverandøren ikke oppfyller kravet. Dette viser at selv om lærlingkravet i utgangspunktet er et kontraktsvilkår og ikke et kvalifikasjonskrav, kan uklar eller mangelfull besvarelse av kravet i tilbudet likevel få betydning for tildelingen, dersom konkurransegrunnlaget er utformet slik at besvarelsen er en forutsetning for tildeling.
Her ligger et spenningsforhold som oppdragsgiver bør være bevisst på: kravet er rettslig sett et kontraktsvilkår, men den praktiske utformingen av konkurransegrunnlaget kan gjøre at besvarelsen fungerer som en de facto forutsetning for å bli vurdert. Oppdragsgiver bør derfor være klar på om kravet er et rent kontraktsvilkår (som bare forplikter den som tildeles kontrakten), eller om en positiv bekreftelse i tilbudet er en forutsetning for å bli vurdert i tildelingen.
FOA fagbase anbefaler at kontraktsklausulen «bør også regulere hvordan timer telles, hvordan underleverandører kan bidra, når dokumentasjon skal leveres, og hvilke reaksjoner som gjelder ved manglende oppfyllelse». [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.5.1 K] For flerårige rammeavtaler for håndverkstjenester anbefaler FOA fagbase at oppdragsgiver «kan kreve rapportering per avrop eller samlet per periode, med tydelig regulering av når kravet faktisk utløses». [veileder: DFØ Veileder til anskaffelsesloven – 10.5.1 K]
Rapporteringsregimer i rammeavtaler reiser et særskilt spørsmål: i en rammeavtale der avropene varierer i omfang og tid, kan det være vanskelig å beregne ti-prosentkravet for hvert enkelt avrop isolert. FOA fagbase anbefaler at oppdragsgiver da regulerer tydelig i kontrakten om kravet skal vurderes samlet over en periode (for eksempel kvartalsvis eller årlig) eller per avrop. Valget av rapporteringsmodell har direkte betydning for om kravet i praksis er oppfyllbart og kontrollerbart.
Loven § 5p pålegger oppdragsgiver en plikt til å innta egnede sanksjoner i kontrakten for leverandørens eller underleverandørens brudd på kontraktsvilkår om samfunnshensyn, herunder lærlingkravet etter § 5h. Ordlyden er klar: «Der oppdragsgiver skal, eller har valgt å, innta kontraktsvilkår for å ivareta samfunnshensyn etter §§ 5b til 5m, skal oppdragsgiver i kontrakten innta egnede sanksjoner for leverandørens eller underleverandørens brudd på kontraktsvilkårene.»
Det er verdt å merke seg at plikten til å innta sanksjoner gjelder ikke bare der oppdragsgiver er forpliktet til å stille lærlingvilkår etter § 5h, men også der oppdragsgiver frivillig har valgt å stille slike vilkår. Ordlyden «skal, eller har valgt å» dekker begge situasjoner. En oppdragsgiver som frivillig stiller lærlingvilkår, men unnlater å knytte sanksjoner til dem, bryter dermed § 5p.
KOFA-praksis under det eldre regelverket gir eksempler på hvordan slike sanksjoner konkret kan utformes. I KOFA-sak 2020/963 (Botnebygg AS) ble det vist til at vederlaget kan avkortes, for eksempel med inntil fem promille av kontraktssummen, dersom kravet om lærlinger ikke er oppfylt ved overtakelsen. Videre kan byggherren ved vesentlig mislighold stanse eller heve kontrakten dersom forholdet ikke rettes innen en rimelig frist gitt ved skriftlig varsel.
Samme sak – KOFA-sak 2020/963 (Botnebygg AS) – viser en viktig side ved sanksjonssystemet som fortjener særskilt oppmerksomhet: manglende oppfølging av at lærlingkravet faktisk etterleves kan i seg selv utgjøre en vesentlig endring av kontrakten, med den konsekvens at det foreligger en ulovlig direkte anskaffelse dersom endringen ikke er håndtert i samsvar med reglene om endring av kontrakter.
Denne rettssetningen har en betydelig praktisk konsekvens: en oppdragsgiver som passivt aksepterer at leverandøren ikke oppfyller lærlingkravet – uten å reagere med de avtalte sanksjonene – risikerer ikke bare å bryte kontraktsvilkåret og § 5p, men kan også ha endret kontraktens reelle innhold på en måte som utgjør en vesentlig endring av kontraktsforholdet. En slik endring kan i ytterste konsekvens innebære at det som opprinnelig var en lovlig kontrakt, i praksis har blitt en ulovlig direkte anskaffelse. Dette understreker at sanksjonsplikten etter § 5p ikke bare er en kontraktsrettslig formalitet, men en nødvendig del av det samlede kontrollsystemet for samfunnshensyn.
Et særskilt spørsmål er hva som skjer dersom oppdragsgiver endrer eller frafaller et lærlingkrav etter at konkurransen er kunngjort. KOFA behandlet dette i KOFA-sak 2012/244 (Oslo kommune v/ Bymiljøetaten). [KOFA 2012/244]
Saken gjaldt en åpen anbudskonkurranse for knutekolling med opsjon på felling og beskjæring av risikotrær, kunngjort i september 2012. Konkurransegrunnlaget inneholdt et absolutt krav om at leverandøren måtte være offentlig godkjent lærlingebedrift. Da en tilbyder spurte om kravet var absolutt, bekreftet kommunen at det var ufravikelig. Etter ytterligere henvendelser undersøkte imidlertid kommunen nærmere og fikk opplyst fra Utdanningsetaten at det ikke fantes noen godkjent lærlingordning for den etterspurte kompetansen. Kommunen valgte da å frafalle kravet, fire dager før tilbudsfristen, og utsatte fristen med fire dager. [KOFA 2012/244]
Klagenemnda vurderte om dette frafallet utgjorde en vesentlig endring av konkurransegrunnlaget, noe som etter de dagjeldende reglene (forskrift om offentlige anskaffelser 2006 § 8-2) ikke var tillatt uten å avlyse konkurransen og kunngjøre på nytt. Nemnda la avgjørende vekt på at kravet om lærlingordning var blitt bekreftet som ufravikelig overfor tilbyderne, og at frafallet innebar at leverandører som tidligere var utelukket fra konkurransen, nå kunne delta. Selv om kommunen hadde varslet alle registrerte nedlastere og forlenget tilbudsfristen, var dette ikke tilstrekkelig: leverandører som hadde avstått fra å delta fordi de ikke oppfylte kravet, fikk nå bare åtte dager på seg til å utarbeide et komplett tilbud, mot de opprinnelige tilbydernes månedslange frist. Denne asymmetrien utgjorde i seg selv en konkurransefordel for dem som allerede hadde utarbeidet sine tilbud. [KOFA 2012/244]
Nemnda kunne heller ikke utelukke at potensielle leverandører ikke ble oppmerksomme på endringen, blant annet fordi kommunen i første omgang hadde bekreftet at kravet var absolutt. Konklusjonen var at endringen var vesentlig og gikk utover det som var tillatt etter de dagjeldende reglene, og at kommunen hadde plikt til å avlyse konkurransen og kunngjøre den på nytt. [KOFA 2012/244]
Saken er avsagt under det tidligere regelverket (forskrift om offentlige anskaffelser 2006), men rettssetningen den bygger på – at frafall av et absolutt krav som utvider kretsen av mulige tilbydere, utgjør en vesentlig endring som bryter med prinsippene om forutberegnelighet og likebehandling – er en generell anskaffelsesrettslig setning som fortsatt har gyldighet under dagens lov, jf. det generelle forutberegnelighetsprinsippet i § 4.
Avgjørelsen illustrerer et viktig poeng som er direkte relevant for lærlingkrav: at et krav viser seg å være feil eller umulig å oppfylle, fritar ikke oppdragsgiver fra konsekvensene av å endre konkurransegrunnlaget vesentlig. Oppdragsgiver som innser at et lærlingkrav er feilaktig stilt – for eksempel fordi det ikke finnes noen lærlingordning for den aktuelle kompetansen – kan ikke uten videre frafalle kravet og fortsette konkurransen med en kort fristutsettelse. Løsningen er i slike tilfeller å avlyse konkurransen og kunngjøre den på nytt med korrekte vilkår.
Overført til lærlingkravet etter dagens § 5h betyr dette at en oppdragsgiver som har kunngjort en konkurranse med et bestemt lærlingvilkår, ikke fritt kan frafalle eller vesentlig lempe på dette vilkåret underveis i konkurransen uten å vurdere om endringen er så vesentlig at den utløser avlysningsplikt. Tilsvarende vil det å legge til et lærlingkrav som ikke var med i den opprinnelige kunngjøringen, kunne utgjøre en vesentlig endring dersom kravet begrenser deltakerkretsen.
Kontrastert mot KOFA-sak 2025/0159 (Sandnes kommune) viser dette at regelverket stiller strenge krav i begge retninger: det å utforme et lærlingrelatert kriterium for uklart er et regelbrudd (jf. sak 2025/0159), og det å frafalle et allerede oppstilt lærlingkrav etter kunngjøring er også et regelbrudd (jf. sak 2012/244). Oppdragsgiver bør derfor sørge for at lærlingspørsmålet er grundig avklart før kunngjøring – ikke etter.
Hvor grensen mellom en uvesentlig justering og en vesentlig endring konkret går for lærlingvilkår, er ikke ytterligere klarlagt i det tilgjengelige kildematerialet utover disse sakene, og må vurderes konkret i den enkelte sak. En redaksjonell presisering av et allerede eksisterende lærlingkrav – for eksempel en klargjøring av beregningsgrunnlaget for ti-prosentkravet – vil trolig ikke utgjøre en vesentlig endring, forutsatt at den ikke endrer kravets innhold på en måte som påvirker deltakerkretsen eller konkurranseforholdene.
Lærlingkravet i LOA § 5h er en pliktregel med et presist utformet sett av kumulative vilkår, et eget prosentkrav lovfestet direkte i loven, og et forholdsmessighetsunntak som skal anvendes konkret og ikke rutinemessig. Regelen er systematisk plassert som et kontraktsvilkår, ikke et kvalifikasjonskrav, noe som har direkte betydning for når og hvordan manglende oppfyllelse skal håndheves.
Sammenhengen med de øvrige samfunnshensynene i loven er tydelig: § 5a krever strategi og rutiner, § 5i krever kontroll, og § 5p krever sanksjoner. Disse bestemmelsene danner samlet et system der lærlingkravet ikke bare skal stilles, men også dokumenteres, kontrolleres og håndheves gjennom hele kontraktsperioden.
Praksis fra KOFA viser at regelverket håndheves aktivt på flere fronter. Oppdragsgivere som unnlater å stille lærlingkrav der plikten gjelder, begår regelbrudd – det er vist i KOFA-sak 2025/1456 (Team Tøllefsen AS) og KOFA-sak 2025/0931 (Kult Byrå AS). Oppdragsgivere som bruker lærlingandel som tildelingskriterium uten tilstrekkelig klarhet, begår regelbrudd – det er vist i KOFA-sak 2025/0159 (Sandnes kommune). Og oppdragsgivere som frafaller et oppstilt lærlingkrav etter kunngjøring uten å avlyse, begår regelbrudd – det er vist i KOFA-sak 2012/244 (Oslo kommune v/ Bymiljøetaten). Samlet tegner disse avgjørelsene et bilde av et system der oppdragsgiver må ta stilling til lærlingspørsmålet tidlig, utforme kravet presist, forankre det i konkurransegrunnlaget, og følge det opp gjennom kontraktens levetid.
Samtidig viser gjennomgangen at flere spørsmål fortsatt er åpne: rekkevidden av strategi- og rutineplikten etter § 5a, den nærmere avgrensningen av forholdsmessighetsvurderingen, adgangen til å bruke lærlingandel som tildelingskriterium, de nærmere kravene til dokumentasjon fra utenlandske leverandører, og spørsmålet om rettsvirkningene av manglende anskaffelsesstrategi. På disse punktene må oppdragsgiver og rådgivere foreta en selvstendig og forsiktig vurdering, i bevisstheten om at rettskildene foreløpig ikke gir et fullstendig svar.
Oppdragsgiver som etablerer gode interne rutiner for pliktsjekk, standardiserte kontraktsklausuler og systematisk kontraktsoppfølging, vil stå best rustet til å oppfylle regelverket og samtidig bidra til lærlingordningens formål. Det er – som DFØ og FOA fagbase samstemt anbefaler – planleggingen, tydeligheten og oppfølgingen som avgjør om lærlingkravet faktisk gir de læreplassene det er ment å gi.