Klagenemnda for offentlige anskaffelser Saken gjelder: Avvisning av tilbud Innklagede gjennomførte en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av rammeavtaler for ikke-akutt pasienttransport i Rogaland. Klager anførte at det ikke forelå uklarheter i klagers tilbud som innebar at innklagede kunne avvise tilbudet. Klager anførte i tillegg at innklagede ikke kunne avvise klagers tilbud selv om det ikke var vedlagt tilbudet lister over sjåfører og løyver som skulle kjøre under dette oppdraget. Klagenemnda kom til at innklagede hadde brutt forskriften § 20-13 (1) bokstav f ved å avvise klagers tilbud med den begrunnelse at det var uklart hvilke og hvor mange biler som var tilbudt i de ulike bilgruppene. Klagenemnda fant i tillegg at innklagede ikke hadde hjemmel til å avvise klagers tilbud på grunn av manglende innlevering av lister over hvilke løyver og sjåfører som skulle kjøre under fast pris. Klagenemndas avgjørelse 3. mars 2015 i sak 2014/109 Klager: Norgestaxi Stavanger AS Innklaget: Helse Stavanger HF
Klagenemndas medlemmer: Georg Fredrik Rieber-Mohn, Tone Kleven, Arve Rosvold Alver
Bakgrunn
(1)Helse Stavanger HF (heretter innklagede) kunngjorde den 9. desember 2013 en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av rammeavtaler for ikke-akutt pasienttransport i Rogaland. Anskaffelsens verdi var i konkurransegrunnlaget estimert til 38 000 000 kroner. Rammeavtalens varighet var angitt til fire år, med opsjon på forlengelse i ett år. Tilbudsfrist var 3. februar 2014.
(2)I konkurransegrunnlaget punkt 1.4 fremgikk følgende beskrivelse av anskaffelsens formål og omfang: "Oppdragsgiver ønsker tilbud på ikke akutt pasienttransport innen og ut av kommunen for kommunene Stavanger, Sola, Randaberg, Hjelmeland, Strand, Forsand, Rennesøy, Finnøy, Gjesdal, Bjerkreim, Klepp, Time, Eigersund, Hå, Sokndal, Lund, Sandnes, Kvitsøy som nærmere beskrevet i dette konkurransegrunnlaget samt Del 2 Vedlegg 2 – Kravspesifikasjon. Vi viser til Del 2 –Vedlegg 2 – Kravspesifikasjon for mer detaljert informasjon. […] KATEGORI 1 – Fast pris, pr. år, biler på fast oppdrag, 07:00 – 17:00 Behovet i KATEGORI 1- Fast pris, er delt i forhåndsdefinerte SONER og BILGRUPPER som beskrevet nedenfor. Postadresse Besøksadresse Tlf.: 55 59 75 00 E-post: Postboks 439 Sentrum Rådhusgaten 4 postmottak@kofa.no 5805 Bergen 5014 Bergen Faks: 55 59 75 99 Nettside: www.kofa.no
Sone 1: Kommunene Stavanger med unntak av Austre Åmøy, Sandnes og
Gjesdal Sone 2: Kommunene Sola, Klepp og Time […] Det er behov for FIRE BILGRUPPER delt i tidsrom og biltype i KATEGORI 1 Bilgruppe Tidlig: Bil tilrettelagt for funksjonshemmede 07:00 – 16:00 Bilgruppe Sen: Bil tilrettelagt for funksjonshemmede 08:00 – 17:00 Bilgruppe Vanlig: Liten bil 08:00 – 16:00 Bilgruppe EL-bil: Helelektrisk bil 08:00 – 16:00 DELLEVERANSER i kategori 1 vil etter dette være (estimert behov/antall biler pr. delleveranse i parentes): Delleveranse nr. 1: i Sone 1, Bilgruppe Tidlig (2 biler) Delleveranse nr. 2: i Sone 1, Bilgruppe Sen (5 biler) Delleveranse nr. 3: i Sone 1, Bilgruppe vanlig (2 biler) Delleveranse nr. 4: i Sone 2, Bilgruppe Tidlig (2 biler) Delleveranse nr. 5: i Sone 2, Bilgruppe Sen (3 biler) (…) Etter en nærmere vurdering av nytten sett opp mot det totale behovet for transport, vil det kunne gjøres avrop/bestillinger på flere biler innenfor alle delleveransene innen KATEGORI 1. […]"
(3)I konkurransegrunnlaget punkt 1.5 fremgikk det at det kunne inngis tilbud på "én eller flere av delleveransene spesifisert under punkt 1.4." Videre fremgikk det at utfylt "Prisskjema innebærer et bindende tilbud, og medfører at Tilbyder forplikter seg til å levere den aktuelle delleveransen (…). Tilbyder er ansvarlig for oppgitt kapasitet i den aktuelle delleveransen. Tilbyder må passe på at det totale tilbudet ikke overstiger oppgitt total kapasitet, dette gjelder også i forhold til forpliktelser overfor eventuelle andre oppdragsgivere. Dersom Oppdragsgiver ut i fra helheten i tilbudet finner det uklart eller tvilsomt om kapasiteten vil strekke til for én eller flere av delleveransene, vil dette kunne føre til avvisning av hele tilbudet."
(4)I konkurransegrunnlaget punkt 4 fremgikk kvalifikasjonskravene. Til tilbydernes tekniske og faglige kvalifikasjoner var det oppstilt krav om at "Tilbyder skal være løyvehavere eller en drosjesentral med tilknyttede løyveinnehavere/ha løyvebevis." Tilbyderne skulle dokumentere oppfyllelse av dette kravet ved å vedlegge tilbudet en 2
"oversikt over transportørens løyver/sentralens løyver." I tillegg skulle det vedlegges "Løyvebevis, alternativt egenerklæring om at leverandøren innehar løyvebevis for de oppgitte løyvene."
(5)I konkurransegrunnlaget punkt 5 fremgikk det at tildelingskriteriet "Totalkostnad" ville vektes med 100 %.
(6)I konkurransegrunnlagets del 2 vedlegg 1 var det lagt ved et prisskjema som tilbyderne skulle fylle ut. Prisskjemaet hadde følgende inndeling av bilgruppene: "A) Bilgruppe TIDLIG (9 timer/dag), B) Bilgruppe SEN (9 timer/dag), C Bilgruppe VANLIG (8 timer/dag), D Bilgruppe EL-BIL (8 timer/dag)."
(7)I konkurransegrunnlagets del 2 vedlegg 2 punkt 3.1 fremgikk det at "Besvarelse av minstekrav (M) vil legges til grunn for Oppdragsgivers vurdering og konklusjon mht. hvorvidt kravet er oppfylt. Manglende oppfyllelse kan medføre avvisning, Tilbyder skal besvare alle krav. Svaret skal inneholde tilstrekkelig informasjon til at Oppdragsgiver kan foreta en fullstendig evaluering av tilbudet". I punkt 5 fremgikk "Spesielle krav for KATEGORI 1 – FAST PRIS", og under krav nr. 18 fremgikk det at "Tilbyder skal levere inn en liste over løyver som skal kjøre på fast pris. Ved endringer skal oppdragsgiver holdes informert fortløpende". Under krav nr. 19 fremgikk det at "Tilbyder skal oppgi hvilke sjåfører som skal kjøre på fast pris. Listen skal inkludere vikarer i tilstrekkelig omfang til at oppdraget kan ivaretas. Ved eventuelle endringer skal Oppdragsgiver informeres fortløpende."
(8)Innen tilbudsfristens utløp mottok innklagede 18 tilbud, herunder fra Norgestaxi Stavanger AS (heretter klager).
(9)Det fremgikk av klagers tilbud at klager innga tilbud i kategori 1 (Fast pris) delleveranse 1-5: Sone KATEGORI 1 Tilbud* Totalt Antall Sone 1 A:2 B:5 C:2 D:1 9 Sone 2 A:2 B:3 C:1 D:0 5 […]
(10)Videre vedla klager en oversikt over antall løyver tilsluttet klager. Her fremgikk det at "Taxisentralen har 41 drosjeløyver tilknyttet seg, hvor 14 biler kan ta en rullestol. Nylig er ytterligere 4 løyver blitt tildelt tilslutningsplikt til nevnte sentral."
(11)I anskaffelsesprotokollen fremgikk det at klagers tilbud ble avvist med den begrunnelse at tilbudet ikke var mulig å forstå, jf. forskriften § 20-13 (1) bokstav f. I tillegg ble det vist til § 20-13 (1) bokstav e.
(12)Saken ble brakt inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser den 16. september 2014. 3
(13)Nemndsmøte i saken ble avholdt 2. mars 2015.
Anførsler
Klager har i det vesentlige anført:
Avvisning på grunn av uklarheter i tilbudet
(14)Innklagede har brutt regelverket ved å avvise klagers tilbud, under henvisning til at klagers tilbud er uklart med hensyn til hvilke biler som er tilbudt i de forskjellige bilgruppene og hvilke biler som utgjør tilbudt tilleggskapasitet. Det fremgår uttrykkelig av tilbudet at det er tilbudt tilstrekkelig kapasitet, med ni biler i sone 1 og fem biler i sone
2. At det også er tilbudt én ekstra bil i sone 1 og sone 2 ut over innklagedes etterspurte behov kan enkelt ses bort fra, og innklagede kunne dermed enkelt utlede totalprisen og prissette dette. Det er ikke tvilsomt at det er bilen tilbudt under punkt D i sone 1, og bilen tilbudt under punkt C i sone 2 som utgjør tilleggskapasiteten. Det foreligger dermed ikke tvil om hvordan tilbudet skal bedømmes i forhold til øvrige inngitte tilbud. Under enhver omstendighet har innklagede ved formuleringene "estimert behov/antall biler" skapt en uklarhet som innklagede selv må bære risikoen for.
Avvisning av tilbud
(15)Innklagede har brutt regelverket ved å avvise klagers tilbud med den begrunnelse at tilbudet ikke inneholdt en oversikt over tilbudte sjåfører og løyver i samsvar med kravene oppstilt i kravspesifikasjonen punkt 18 og 19. Det var ikke opplyst at informasjonen om antall tilbudte sjåfører og løyver skulle gis i et bestemt format. Når klager valgte å gi denne informasjonen i form av brev fra Samferdselsseksjonen i Rogaland fylkeskommune som bekrefter antall løyver og antall biler som kan ta rullestol, må dette være tilstrekkelig. Den vedlagte dokumentasjonen gir tilstrekkelige opplysninger og kravene i punkt 18 og 19 er dermed oppfylt.
Innklagede har i det vesentlige anført:
Avvisning på grunn av uklarheter i tilbudet
(16)Klagers tilbud er rettmessig avvist, da det inneholdt feil og uklarheter som medførte tvil om hvordan tilbudet skulle bedømmes i forhold til de andre tilbudene. Klager har tilbudt ti biler i sone 1, men samtidig opplyst at det totale antall tilbudte biler er ni. I sone 2 har klager tilbudt seks biler, men oppgitt et total antall på fem biler. Det er dermed uklart hvilken bilgruppe det er oppgitt feil antall biler i. Dersom det var én bil i bilgruppe A, B eller C i sone 1, eller i A eller B i sone 2 som ikke ble tilbudt, ville innklagede måtte inngå avtale med en ekstra leverandør for å få dekket behovet. Dersom det imidlertid var bilen i kategori D i sone 1 eller i kategori C i sone 2 som ikke var ment å tilbys, ville klager dekke tilstrekkelig behov alene. Ettersom uklarheten knytter seg til hvilken bilgruppe det var tilbudt ekstra kapasitet kan dette ikke prissettes.
Avvisning av tilbud
(17)Innklagede har rettmessig avvist klagers tilbud ettersom det i klagers tilbud ikke var konkretisert hvilke løyver, biler eller sjåfører som skulle benyttes for dette oppdraget, slik det var oppstilt krav om i punkt 18 og 19 i kravspesifikasjonen. 4
Klagenemndas vurdering
(18)Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder pasienttransporttjenester på land som er en prioritert tjenesteanskaffelse i kategori 2. Anskaffelsens verdi var i konkurransegrunnlaget estimert til 38 000 000 kroner. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser følger anskaffelsen etter sin art og verdi forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 del I og III, jf. forskriften §§ 2-1 og 2-2.
Avvisning på grunn av uklarheter i tilbudet
(19)Klager har anført at innklagede har brutt regelverket ved å avvise klagers tilbud med den begrunnelse at tilbudet var uklart når det gjaldt hvor mange biler og hvilke biler som var tilbudt i de ulike bilgruppene.
(20)I konkurransegrunnlaget var det angitt et estimert antall behov for biler av ulike bilgrupper i ulike soner. Klager innga tilbud for sone 1 og 2, og klagers prisskjema er utfylt i henhold til etterspurt antall. I tillegg hadde klager angitt én bil i sone 1 under bilgruppe D, og én bil i sone 2 under bilgruppe C, selv om konkurransegrunnlaget ikke etterspurte biler i disse bilgruppene, jf. premiss (2) sammenholdt med (9).
(21)Innklagede har begrunnet avvisningen med at det var uklart om klager tilbød ni eller ti biler i sone 1, og 5 eller 6 i sone 2, og i tilfelle hvilket felt som var feil utfylt.
(22)Etter tilbudsfristens utløp er det ved anbudskonkurranse verken adgang eller plikt til å endre eller rette tilbud. Dette følger av forskriften § 21-1 (1). Det gjelder imidlertid unntak for retting av åpenbare feil, jf. § 21-1 (3). Slik retting forutsetter både at feilen er åpenbar og at det er "utvilsomt hvordan denne feilen skal rettes". Diskrepansene hva gjelder antall biler mellom skjemaet over de enkelte bilgruppene, og summene, må anses som en åpenbar feil, jf. § 21-1 (3).
(23)Slik klagers tilbud er utformet er det mest nærliggende å forstå tilbudet slik at det er ført feil antall biler i feltet "Totalt Antall" – slik at summene skulle vært henholdsvis 10 og 6. Slik nemnda leser prisskjemaet sammenholdt med konkurransegrunnlaget, ville estimert antall biler bli lagt til grunn for prissammenligningen. Det er dermed nærliggende å forstå tilbudet slik at det var ført feil antall biler under sum, for å vise at det var tilbudt tilstrekkelig antall biler i henhold til det estimerte behovet og for ikke å skape forvirring med hensyn til prissammenligningen. Det er imidlertid ikke helt "utvilsomt" at feilen skulle rettes på denne måten, ettersom klagers tilbud også kan forstås slik at det var oppgitt feil antall biler i en av bilgruppene.
(24)Ettersom det ikke er "utvilsomt" hvordan feilen skal rettes, må feilen vurderes etter regelen i § 20-13, jf. § 21-1 (3). Det fremgår av forskriften § 20-13 (1) bokstav f at et tilbud skal avvises når det "på grunn av (…) uklarheter (…) kan medføre tvil om hvordan tilbudet skal bedømmes i forhold til de øvrige tilbudene".
(25)Klager hadde altså angitt én ekstra bil under bilgruppe D i sone 1 og én ekstra bil i bilgruppe C i sone 2. Partene er enige om at det kunne tilbys flere biler/kapasitet utover det som er etterspurt, jf. ordlyden "estimert behov/antall biler". Innklagede mener imidlertid at det var uklart hvilken bilgruppe det var oppgitt feil antall biler i, og derfor om det var tilbudt nødvendig antall biler innenfor hver gruppe. 5
(26)Om tilbudet forstås slik at det foreligger en uklarhet om hvor mange biler som faktisk er tilbudt, kan ikke klagers angivelse av én ekstra bil i gruppe C ("Bilgruppe VANLIG") og D (Bilgruppe EL-BIL) ha hatt betydning for hvordan tilbudet skal bedømmes i forhold til de øvrige tilbudene. Klager ville ikke, basert på tilbudet, kunne kreve å levere færre biler enn det som var etterspurt for hver sone og bilgruppe. Innklagede hadde uansett forbeholdt seg retten til å gjøre "bestillinger på flere biler innenfor alle delleveransene", jf. premiss (2). Uklarheten har heller ikke betydning for prisevalueringen, ettersom prisevalueringen måtte forstås slik at den ville baseres på det estimerte antall biler innenfor de ulike bilgruppene. For det tilfellet at det forelå en uklarhet om hvor mange biler som var tilbudt innenfor de ulike bilgruppene kan nemnda dermed ikke se at det foreligger "tvil om hvordan tilbudet skal bedømmes i forhold til de øvrige tilbudene", jf. forskriften § 20-13 (1) bokstav f.
(27)Innklagede har brutt forskriften § 20-13 (1) bokstav f ved å avvise klagers tilbud med den begrunnelse at tilbudet var uklart.
Avvisning av tilbud
(28)Klager har anført at innklagede har brutt regelverket ved å avvise klagers tilbud på grunn av manglende oppfyllelse av krav nr. 18 og 19 i kravspesifikasjonen.
(29)I konkurransegrunnlaget var det oppstilt en rekke krav til leveransen betegnet som "minstekrav", og angitt at "Manglende oppfyllelse kan medføre avvisning (…)". Under krav nr. 18 skulle tilbyderne fremlegge en liste over hvilke løyver som skulle kjøre på fast pris. Under krav nr. 19 skulle det fremlegges en liste over hvilke sjåfører som skulle kjøre på fast pris. Denne listen skulle også inkludere vikarer i tilstrekkelig omfang til at oppdraget kunne ivaretas. Klager vedla sitt tilbud et dokument som viste hvor mange løyver som var tilknyttet taxisentralen, og bekreftet samtidig at krav nr. 18 og 19 var oppfylt. Innklagede begrunnet avvisningen med at krav nr. 18 og 19 ikke var oppfylt ettersom det ikke var konkretisert hvilke løyver eller sjåfører som skulle benyttes for dette oppdraget, og hevder at dette utgjorde et vesentlig avvik fra kravspesifikasjonen, jf. § 20- 13 (1) bokstav e.
(30)Det følger av forskriften § 20-13 (1) bokstav e at oppdragsgiver skal avvise tilbud som inneholder "vesentlige avvik fra kravspesifikasjonene". Det følger av klagenemndas avgjørelse i sak 2013/46 premiss (68) at kravspesifikasjonen ikke "regulerer utformingen av selve tilbudet, men stiller krav til det som tilbys". I foreliggende tilfelle er det uklart hva innklagede skulle vurdere ut fra listene over sjåfører og løyver, og kravet fremstår som et rent dokumentasjonskrav. Forskriften § 20-13 (1) bokstav e gir dermed ikke hjemmel til å avvise klagers tilbud grunnet manglende levering av denne dokumentasjonen.
(31)Etter § 20-13 (1) bokstav f skal et tilbud avvises når det på grunn av "avvik, (…) kan medføre tvil om hvordan tilbudet skal bedømmes i forhold til de øvrige tilbudene".
(32)Det fremgikk under krav nr. 18 og 19 at dersom tilbyderne foretok endringer i hvilke løyver eller sjåfører som skulle kjøre, skulle innklagede informeres om dette fortløpende. Det var dermed adgang til å foreta endringer i sjåfører og løyver også etter tilbudsfristens utløp, og personellet skulle ikke vurderes i tildelingsevalueringen. Det kan derfor ikke legges til grunn at klagers manglende dokumentasjon har hatt betydning for hvordan tilbudet skal bedømmes i forhold til øvrige tilbud. Innklagede har etter dette ingen plikt 6
til å avvise klagers tilbud som følge av manglende innlevering av lister over løyver og sjåfører for dette oppdraget.
(33)Innklagede hadde uttrykt at manglende oppfyllelse av de aktuelle kravene kunne medføre avvisning. Innklagede har begrunnet fastsettelsen av kravene med at det av hensyn til taushetsplikten overfor pasientene var behov for en fullstendig oversikt over hvilke sjåfører som til enhver tid kjørte under dette oppdraget. Det var imidlertid angitt i krav nr. 4 at taushetserklæringer skulle signeres og leveres samtidig som eventuell kontraktsinngåelse. En fullstendig liste over oppdragets sjåfører ville dermed uansett ikke ha blitt forelagt før kontraktsignering. Forskriften § 20-13 (2) regulerer når oppdragsgiver har rett til å avvise tilbud. Etter bokstav a har oppdragsgiver adgang til å avvise et tilbud som "etter forsøk på avklaring etter § 21-1 (…) inneholder avvik (…) som ikke må anses ubetydelige". Selv om manglende oppfyllelse av kravene i punkt 18 og 19 tilsynelatende ikke har materiell innvirkning på hva som er tilbudt, må kravet, sammenholdt med opplysningen om mulig avvisning, føre til at avvik fra dette ikke er "ubetydelige".
(34)For å ha rett til å avvise etter § 20-13 (2) bokstav a, vil det imidlertid i visse tilfeller være en plikt til å gjøre forsøk på avklaring. Vilkåret om "forsøk på avklaring" skal verne tilbyderen mot at tilbudet avvises på grunn av avvik e.l. som kunne ha vært avklart etter § 21-1. Klagenemnda har i tidligere saker uttalt at plikten til å avklare etter § 21-1 ikke er ubetinget, og at det kan være tilstrekkelig om muligheten for avklaring er saklig og forsvarlig vurdert, men ikke funnet å være til stede. Se til sammenligning sak 2013/8 premiss (46)-(49). I det foreliggende tilfellet har innklagede ikke gjort "forsøk på avklaring etter § 21-1". Nemnda kan heller ikke se at innklagede saklig og forsvarlig har vurdert hvorvidt det var mulig å foreta avklaringer vedrørende krav nr. 18 og 19. Det var dermed ikke hjemmel i 20-13 (2) bokstav a for å avvise klagers tilbud.
(35)Innklagede har brutt regelverket ved å avvise klagers tilbud.
Konklusjon
Helse Stavanger HR har brutt regelverket ved å avvise klagers tilbud med den begrunnelse at tilbudet var uklart. Helse Stavanger HF har brutt regelverket ved å avvise klagers tilbud som følge av manglende innlevering av lister over hvilke løyver og sjåfører som skulle benyttes for dette oppdraget. For Klagenemnda for offentlige anskaffelser,
Arve Rosvold Alver 7
8