KOFA 2010/3: Offentligrettslig organ, terskelverdi og tjenestekonsesjon

2010/3 TSR Kristiansnad AS

Innklaget: TSR Kristiansnad AS

Klager: Best Event Avgjørelse: Avvist - saken ubegrunnet eller kan klart ikke føre frem Type sak: Gebyrsak Klagenemnda for offentlige anskaffelser Best Event v/ Stig Halvorsen Skibåsen 24 B 4631 Kristiansand Deres referanse Vår referanse Dato 2010/3 21. april 2010 Avvisning av klage på offentlig anskaffelse Det vises til Deres klage på offentlig anskaffelse av lyd/lys/scene gjort av TSR Kristiansand AS. Klagenemndas sekretariat har besluttet å avvise klagen som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda, jf. forskrift om Klagenemnd for offentlige anskaffelser § 9. Grunnen er at klagen klart ikke kan føre frem. Sekretariatets avvisningsbeslutning kan påklages til klagenemndas leder innen tre dager etter at den ble gjort kjent for klager. Nedenfor gis en oppsummering av bakgrunnen for klagen og sekretariatets vurdering.

Bakgrunn

(1)Selskapet TSR Kristiansand AS (heretter kalt innklagede) ble stiftet i forbindelse med at Kristiansand skal være vertskap/havn under seilskuteregattaen The Tall Ships Race sommeren 2010. Innklagede er et aksjeselskap der 60 % av aksjene er eiet av Kristiansand kommune, og 40 % av aksjene er eiet av Næringsforeningen for Kristiansandregionen. Kristiansand kommune oppnevner flertallet av styret, der blant annet kommunens rådmann og ordfører sitter.

(2)Selve arrangementet vil finne sted i perioden 29. juli til 1. august 2010, når seilskutene i regattaen ligger til havn i Kristiansand. Det vil i den perioden være en rekke arrangementer, herunder mottakelse, middager, konserter m.m. Arrangementene vil for en stor del foregå på et samlet område, heretter kalt festivalområdet. Anskaffelse av lyd/lys/scene

(3)Vinteren/våren 2009 var det fremdeles ikke avgjort hvordan innklagede skulle organisere arrangementene, herunder hva innklagede selv skulle står for og hva som skulle settes ut til eksterne arrangører.

(4)Innklagede sendte 5. januar 2009 ut en forespørsel til fire event-selskaper i området, blant annet til Best Event (heretter kalt klager). I forespørselen ble det etterspurt tilbud på ulike arrangementer. Fra forespørselen hitsettes: ”I utgangspunktet har styret forutsatt at oppgaver knyttet til arrangementer av ulike slag skal håndteres av arrangementskomiteen. Vi ønsker å vurdere om en outsourcing av noen eller alle oppgaver kan forsvares kostnadsmessig og kvalitetsmessig. Vi skal ha følgende arrangementer for deltakerne Captains Dinner – […] Crew Party – […] Åpningsseremoni – […] Crew Parade – […] Kulturprogram – […] ”

(5)Innklagede mottok tilbud fra tre av de forespurte event-selskapene. Innklagede gikk ikke videre med noen av de tre tilbudene på dette tidspunktet.

(6)Sommeren/høsten 2009 var innklagedes struktur fastsatt og finansieringen var ordnet. Innklagede gjorde da en ny vurdering av hva det var ønskelig å anskaffe fra eksterne leverandører. Det ble bestemt at det skulle leies lyd/lys/scene til flere av arrangementene.

(7)På bakgrunn av de tidligere innhentede tilbudene vurderte innklagede at leie av lyd/lys/scene ville ha en verdi under 500.000 kroner, og derfor ikke var kunngjøringspliktig etter regelverket for offentlige anskaffelser. Innklagede sendte ut prisforespørsel om leie av lyd/lys/scene til tre leverandører, blant annet klager. Fra prisforespørselen hitsettes: ”[…] I denne anledning ønsker vi tilbud på levering av sceneteknisk produksjon iht etterfølgende plan. Hovedscene – containerhavna: Fra hovedscenen, som plasseres i containerhavna ved Lagmannsholmen, vil det bli et variert kulturprogram fra og med onsdag ettermiddag 28. til og med lørdag 31. juli. Her vil vi vise frem det landsdelen har å by på av artister, band, kor, orkestre, teatergrupper, dansere osv. Hver kveld vil vi by på en hovedkonsert med en større regional/nasjonal artist. Det vil også bli åpningsseremoni og ulike prisutdelinger fra scenen. […] Captains Diner – Festninga Offisiell middag for kapteinene på skutene vil bli holdt på Christiansholm Festning. I denne forbindelse vil det bli noen taler og kunstneriske innslag. […] Skuteankomst De skutene som ankommer Kristiansand i løpet av onsdag 28. juli, vil bli tatt imot med nasjonalsangen til hver enkelt skute før de legger til kai. Det er derfor behov for ekstra PA som når helt ut til skutene fra Lagmannsholmen (ca 100 m) og som evt også dekker det øvrige havneareal i Vestre Havn. Lyden styres fra FOH ved hovedscenene. […] Crewparty – Odderøya Det skal holdes en fest for ungdommene på skutene. Denne vil bli lagt til Bendiksbukta på Odderøya, alternativt inne i Odderøyahallen ved dårlig vær. Konseptet er ikke helt avklart ennå, så det bes om 2 alternative oppsett: […] ”

(8)Innklagede mottok tilbud fra to leverandører, klager og Stage Consept AS (heretter kalt valgte leverandør). Innklagede har opplyst at de to tilbyderes priser for de enkelte arrangementer var som følger: ” Best Event Stage Consept Captains Dinner Kr 28 050 Kr 22 500 Crew Party Kr 79 260 Kr 49 000 Ankomst skuter Kr 13 000 Kr 9000 Scene, lys og lyd Kr 840 150 Kr 284 500 Totalt Kr 960 460 Kr 365 000”

(9)Somkonsulent til å vurdere tilbudene benyttet innklagede Espen Hille.

(10)Valgte leverandør ble tildelt oppdraget. Kontrakt med valgte leverandør ble inngått 12. mars 2010. Omhva innklagede skulle betale hitsettes fra kontrakten: ”Kontraktsbeløp For disse tjenestene skal Tall Ships Race betale følgende beløper: Lyd, lys, crewhovedscene = 185 000 Lyd, lys, crew, skum = 60 000 Skute ankomst = 16 500 Captain`s Dinner = 22 500 Scene Hoved scene = 99 500” Salg av rettighetertil bodplasser

(11)Innklagede har opplyst at det i forbindelse med arrangementet skulle tilbys sponsorer, samarbeidspartnere og andre bedrifter mulighet til å sette opp boder på festivalområdet. Innklagede hadde, på bakgrunn av tilsvarende erfaring fra Bergen to år før, kalkulert med at salg av slike bodplasser ville generer en inntekt på omtrent 200 000 kroner.

(12)Innklagede ønsket en samarbeidspartner som kunne selge slike bodplasser på vegne av innklagede. Innklagede har opplyst at de var i kontakt med to bedrifter som ønsket å forestå dette salget, men at en av disse trakk seg.

(13)Det ble 12. oktober 2009 inngått avtale med Team WorksAS omrettigheten til å selge bodplasser på vegne av innklagede. Overskuddet av salget skal fordeles mellom Team Works AS og innklagede etter en fordelingsnøkkel på 40/60. Overskuddet er i avtalen definert som salgssum minus utgifter til teltleie. Det følger videre av avtalen at innklagede skal besørge fakturering av kunder som ønsker å leie bodplass, og at det skal forhåndsfaktureres 40 prosent av kontraktssum ved signering av avtale om bodplassleie.

Anførsler

Klagers anførsler

(14)Klager anfører at anskaffelsen leie av lyd/lys/scene vil få en verdi på langt over 500 000 kroner, og derfor var kunngjøringspliktig. Klager anfører at det er helt umulig å levere anskaffelsen til den pris valgte leverandør har tilbudt, og at det derfor ikke er noen rimelig grunn til at innklagede skulle vurdert anskaffelsens verdi til under 500 000 kroner.

(15)Klager anfører at den konsulenten innklagede brukte til å vurdere tilbudene på leie av lyd/lys/scene, Espen Hillestad, var inhabil. Klager anfører at Hillestad tidligere har eiet et selskap, Gaffasquad Production AS, sammen med Mike Moen, som nå var kontaktperson for valgte leverandør.

(16)Klager anfører at det foreligger en ulovlig direkte anskaffelse når innklagede inngikk avtale med Team Works AS om salg av bodplasser.

Innklagedes anførsler

(17)Innklagede anfører at anskaffelsen leie av lyd/lys/scene har en verdi på under 500 000 kroner, og at denderfor ikke var kunngjøringspliktig. Innklagede viser til at de baserte sin vurdering på tilbudene de mottok etter den første forespørselen 5. januar 2009. I klagers tilbud etter denne forespørselen var pris på hovedscenen, som er det klart mest kostnadskrevende, satt til 187 300 kroner. Selv om prisforespørselen som ble sendt ut høsten 2009 hadde mer detaljert spesifikasjon og krav om større scene viste tilbudene fra den første forespørselen at anskaffelsen ville ha en verdi på under 500 000 kroner.

(18)Innklagede bestrider at Espen Hillestad var inhabil. Innklagede anfører at Hillestad aldrihar hatt interesser i valgte leverandør og at eneste kontakt han har hatt med valgte leverandør er at de av og til deltar på arrangementer Hillestad er involvert i.

(19)Innklagede bekrefter at Hillestad tidligere drev sceneutleiefirmaet Gaffasquad Production AS sammen med Mike Moen, som nå er tilknyttet valgte leverandør. Hillestad solgte seg imidlertid ut av det selskapet i 2007. Så vidt innklagde kjenner til har Gaffasquad Production AS ingen tilknytning til valgte leverandør og er per i dag ikke et aktivt selskap. Sekretariatets vurdering:

(20)Innklagede har ikke påberopt at innklagede ikke faller under regelverket for offentlige anskaffelser. Klagenemnda må først ta stilling til dette før det vurderes om det foreligger brudd på regelverket.

(21)Det følger av forskriften § 1-2 første ledd at blant annet ”offentligrettslige organer” er omfattet av forskriften. Hva som menes med ”offentligrettslige organer” følger av bestemmelsens andre ledd, som lyder: ”Et offentligrettslig organ er ethvert organ: a. som tjener allmennhetens behov, og ikke er av industriell eller forretningsmessig karakter, og b. som er et selvstendig rettssubjekt og c. som i hovedsak er finansiert av myndigheter eller organer som nevnt i første ledd, eller hvis forvaltning er underlagt slike myndigheters eller organers kontroll, eller som har et administrasjons-, ledelses- eller kontrollorgan der over halvparten av medlemmene er oppnevnt av slike myndigheter eller organer.”

(22)Innklagede er et aksjeselskap, og dermed et selvstendig rettssubjekt, jf. bokstav b. Over halvparten av styremedlemmene oppnevnes av Kristiansand kommune, jf. bokstav c. Spørsmålet er da om innklagede ”tjener allmennhetens behov, og ikke er av industriell eller forretningsmessig karakter”.

(23)Når det gjelder ”allmennhetens behov” er dette et begrep som i følge EU-domstolens praksis skal fortolkes vidt, jf. sak C-18/01 premiss 41-45. Det skal følgelig lite til for at en virksomhet kan sies å ha allmennyttig formål. En sentral vurdering her er om selskapet skal ivareta behov i samfunnet fremfor juridiske eller enkeltpersoners interesse. Vanligvis er dette behov staten ønsker å bevare en avgjørende innflytelse over, eller å imøtekomme behovene selv, fordi det av hensyn til allmennheten ikke er tilstrekkelig med de tjenester som tilbys av private næringsdrivende. At andre virksomheter kan imøtekomme behovet utelukker ikke at virksomheten tjener ”allmennhetens behov”, jf. Sak C-360/96.

(24)Innklagede er et aksjeselskap opprettet alene med det formål å arrangere Tall Ships Race i Kristiansand, sommeren 2010. Det vil i den perioden være en rekke arrangementer, herunder mottakelse, middager, konserter m.m. Et slikt kulturelt arrangement, åpent både for regattaens deltakere og allmennhenten ellers, faller under begrepet ”allmennhetens behov”. Det vises til EU-domstolens sak C-223/99 der domstolen fant at organisering av messer og utstillinger var omfattet av begrepet, ettersom slike messer også tjente til å opplyse forbrukerne om de utstilte varer.

(25)Videre er det et krav at innklagede ”ikke er av industriell eller forretningsmessig karakter”. Spørsmålet her er om innklagede er av en slik karakter at det samlet sett foreligger en risiko for at det kan ledes til å ta andre hensyn enn de rent økonomiske.

(26)For å avgjøre om en virksomhet ikke er av industriell eller foretningsmessig karakter må det foretas en konkret helhetsvurdering hvor betingelsene for virksomhetens aktiviteter (deriblant konkurransesituasjonen), kommersiell risiko og omstendighetene ved stiftelsen av virksomheten er sentrale momenter. EU domstolen uttrykker dette slik i domskonklusjonen i Taitotalo-avgjørelsen, sak C-18/01: ”Med henblik på at vurdere, om disse behov falder uden for det erhvervs- eller forretningsmæssige område, skal den nationale ret vurdere de omstændigheder, der gikk forud for oprettelsen af selskabet, og de betingelser, selskabet er underlagt ved udøvelsen af sin virksomhed, herunder særligt, om det forfølger et indtjeningsmæssigt hovedformål, om det bærer de risici, der er forbundet med udøvelsen af denne virksomhed, samt om virksomheden eventuelt finansieres af det offentlige.”

(27)Det er opplyst av innklagede at selskapet finansieres med bidrag fra det offentlige, sponsorbidrag og annonseinntekter. Det synes klart at innklagede ikke er opprettet med et inntjeningsformål, men for å organisere et kulturelt arrangement. Det er således klart at innlagede ikke er av forretningsmessig karakter.

(28)Etter dette må innklagede karakteriseres somet ”offentligrettslig organ” i forskriften § 1-2 andre ledds forstand, og er dermed omfattet av forskriften. Anskaffelse av lyd/lys/scene

(29)Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf forskrift om Klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsen er en varekontrakt og følger da lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser og forskrift 7. april 2006 nr. 402 omoffentlige anskaffelser.

(30)Klager anfører at anskaffelsen var kunngjøringspliktig.

(31)Alle anskaffelser med anslått verdi over 500 000 kroner er i utgangspunktet kunngjøringspliktige, jf. forskriften § 9-1 og § 18-3, jf. § 2-1 annet ledd. Reglene for beregning av anskaffelsens verdi følger av forskriften § 2-3 hvis første og annet ledd lyder: ”(1) Anskaffelsens anslåtte verdi beregnes på grunnlag av oppdragsgivers anslag av det samlede beløp oppdragsgiver kan komme til å betale, eksl. mva. for de kontrakter som utgjør anskaffelsen.

(2)Beregningen skal være holdbar på kunngjøringstidspunktet, eller for anskaffelser som ikke krever kunngjøring, på det tidspunktet oppdragsgiver etter en forsvarlig vurdering av markedet begynner å innhente tilbud.”

(32)Spørsmålet er da hvorvidt innklagedes vurdering av anskaffelsens verdi til under 500 000 kroner var ”holdbar […] på det tidspunktet oppdragsgiver begyn[te] å innhente tilbud” og ominnklagede gjorde ”en forsvarlig vurdering av markedet”.

(33)Hvorvidt innklagedes vurdering av markedet er ”forsvarlig” må avgjøres konkret i det enkelte tilfellet. Et viktig element i en slik etterfølgende vurdering vil være hvilken pris oppdragsgiver får tilbud om, og hvilken pris kontrakt inngås på.

(34)Innklagede hadde i januar 2009 innhentet tilbud fra tre leverandører der det var angitt pris på de forskjellige arrangementene som ble vurdert konkurranseutsatt. Det var disse tilbud innklagede brukte som grunnlagt for å beregne hvilken verdi anskaffelsen av lyd/lys/scene til de aktuelle arrangementer ville få. En slik innhenting av priser på forhånd er i denne situasjon tilstrekkelig for å gjøre en ”forsvarlig” vurdering av markedet. Sekretariatet bemerker også at valgte leverandørs tilbud var på 365000 kroner, hvilket er markant under terskelverdien på 500 000 kroner.

(35)Når kontrakt er inngått vil denne også utgjøre et moment i vurderingen av om innklagedes beregning av kontraktens verdi til under 500 000 kroner var forsvarlig. Kontrakten mellom innklagede og valgte leverandør sier at innklagede skal betale til sammen 383 500 kroner, hvilket er nært den tilbudspris som ble gitt.

(36)Sekretariatet kan etter dette ikke se at innklagedes vurdering av anskaffelsens verdi til under terskelverdi på 500 000 kroner ikke var ”forsvarlig” eller holdbar […] på det tidspunktet oppdragsgiver begyn[te] å innhente tilbud”. Innklagede hadde da ikke plikt til å kunngjøre konkurransen.

(37)Innklagede anfører videre at innklagedes innleide konsulent Espen Hillestad var inhabil. Det følger av forskriften § 3-7 at forvaltningsloven §§ 6 til 10 om habilitet kommer til anvendelse ved anskaffelser som følger forskriften. Forvaltningsloven § 6 bestemmer at: ”En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak […] Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære en særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part.”

(38)Habilitetsreglene gjelder ikke bare offentlige tjenestemenn som direkte treffer eller tilrettelegger grunnlaget for en avgjørelse. Reglene gjelder også for andre ”som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan”, jf. forvaltningsloven § 10. Hillestad er, i sin egenskap av rådgiver for innklagede, også omfattet av habilitetsreglene.

(39)Klagenemnda har i sak 2003/74 uttalt om habilitet for oppdragsgivers rådgiver at: ”Oppdragsgiveren har ikke adgang til å søke eller motta råd som kan bli benyttet under utarbeidelsen av spesifikasjoner for en bestemt anskaffelse fra noen som kan ha økonomisk interesse i anskaffelsen når dette skjer på en måte som vil kunne utelukke konkurranse.”

(40)Problemstillingen er etter dette om det foreligger særegne forhold som er egnet til å svekke allmennhetens tillitt til Hillestads upartiskhet, uavhengig av om det rent faktisk har skjedd noen kritikkverdige forhold.

(41)Klagenemnda fant i sak 2003/86 at en konsulent som var ansatt hos en av tilbyderne i konkurransen var inhabil til å delta i tilretteleggelsen av grunnlaget for innklagedes valg av leverandør. I sak 2007/16 premiss (57) til (59) kom klagenemnda til at en konsulent ikke var inhabil selv om han i andre konkurranser selv ville være en tilbyder og konkurrent.

(42)I denne saken har, etter det opplyste, konsulenten Hillestad tidligere drevet et sceneutleieselskap sammen med kontaktpersonen for valgte leverandør. Dette solgte han seg imidlertid ut av i 2007. Det er ikke til å unngå at personer i fagmiljøer som lyd/lys/scene i sin karriere vil ha hatt tidligere tilknytninger av ulikt slag, uten at dette i seg selv kan lede til inhabilitet. At Hillestad for over to år siden drev et selskap sammen med en person som nå er tilknyttet en av tilbyderne i denne konkurransen innebærer ikke en slik tilknytning at det kan sies å ”svekke allmennhetens tillitt til hans upartiskhet”.

(43)Innklagede har da ikke brutt forskriftens habilitetsbestemmelse i § 3-7, jf. forvaltningsloven §§ 6 til10. Salg av rettigheter til bodplasser

(44)Klager anfører at det foreligger en ulovlig direkte anskaffelse når innklagede inngikk avtale med Team Works AS om å forestå salg av bodplasser på innklagedes vegne. For klager med påstand om ulovlig direkte anskaffelse er det ikke noe krav til saklig interesse, jf. forskrift 15. november 2002 nr. 1288 om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 13a.

(45)I lov om offentlige anskaffelser § 7b første ledd er en ulovlig direkte anskaffelse definert som "en anskaffelse som ikke er kunngjort i henhold til reglene om kunngjøring i forskrifter gitt i medhold av loven".

(46)Oppdragsgiver har i utgangspunktet plikt til å kunngjøre anskaffelser med en verdi på over 500 000 kroner eksklusiv merverdiavgift, jf. forskrift 7. april 2006 nr. 402 om offentlige anskaffelser § 9-1/§ 18-3, jf. § 2-1 andre ledd jf. § 2-2 første ledd.

(47)Klagenemndas kompetanse er begrenset til å gjelde brudd på lov om offentlige anskaffelser med tilhørende forskrifter jf. klagenemndsforskriften § 6 første ledd. Mens tjenestekontrakter er omfattet av regelverket, jf. forskriften § 1-3 første ledd, er det gjort unntak for "tjenestekonsesjonskontrakter", jf. forskriften § 1-3 andre ledd bokstav j. Selv om innklagede ikke har anført at kontrakten er en "tjenestekonsesjonskontrakt", finner sekretariatet å måtte ta stilling til dette, ettersom kontrakten i et slikt tilfelle vil ligge utenfor klagenemndasprøvingskompetanse.

(48)En tjenestekonsesjonskontrakt er det samme som en tjenestekontrakt, med det unntak at vederlaget for tjenesten som skal utføres "enten utelukkende består av retten til å utnytte tjenesten eller i en slik rett sammen med betaling", jf. forskriften § 4-1 bokstav e.

(49)EU-domstolen har lagt til grunn at avgjørende for om en kontrakt skal karakteriseres som en tjenestekonsesjon, er om leverandøren har overtatt risikoen som er forbundet med driften av tjenesten, jf. EU-domstolens dom C-383/05 (Kommisjonen mot Italia) premiss (34) med videre henvisninger til EU-domstolens rettspraksis. Tilsvarende er også lagt til grunn av klagenemnda, jf. blant annet sak 2008/221 premiss (33). Klagenemnda har presisert at den økonomiske risikoen leverandøren påtar seg, må være "reell og ikke ubetydelig", jf. klagenemndas sak 2005/304 premiss (30).

(50)Avtalen i denne sak går ut på at Team Works AS skal besørge salg av bodplasser på vegne av innklagede. Eneste utgift i forbindelse med salg av bodplassene er utgifter til telt til den enkelte bodplass. Ettersom leietaker av bodplass må betale 40 % av kontraktssummen ved avtaleinngåelse synes det som om det ikke kan foreligge risiko for tap for verken innklagede eller Team Works AS, hva gjelder fordeling av utgifter.

(51)Derimot har Team Works AS ingen garanti for godtgjørelse for det arbeid de nedlegger i forbindelse med salg av bodplassene. Dersom ingen bodplasser selges, blir det intet overskudd å fordele. Team Works AS må da, etter avtalen, selv bære alle kostnader som for eksempel lønnsutgifter til egne ansatte, uten å få noen godtgjørelse av kommunen. Det er dette som er den økonomiske risikoen i denne avtalen, og den påligger Team Works AS.

(52)Avtalen mellom innklagede og Team Works AS av 12. oktober 2009 må etter dette anses som en tjenestekonsesjonskontrakt, jf. forskriften § 1-3 andre ledd bokstav j. Kontrakten er da ikke kunngjøringspliktig etter forskriften, og følgelig ikke en ulovlig direkte anskaffelse som kan gebyrlegges av nemnda. Ettersom sekretariatet har funnet at klagen klart ikke kan føre frem, avvises den som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda. Med vennlig hilsen Jørgen Langeland Myhre rådgiver Mottakere: TSR Kristiansand AS Best Event