KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2010/185: Ferjekontrakt klassifisert som tjenestekonsesjon
Klagenemndas leder opprettholdt sekretariatets avvisning av klage fra Bergen-Nordhordland Rutelag AS mot Sogn & Fjordane fylkeskommune. Spørsmålet var om en ferjekontrakt utgjorde en tjenestekontrakt eller en tjenestekonsesjon. KOFA fant det åpenbart at operatøren bar en reell og ikke ubetydelig risiko, slik at kontrakten falt utenfor anskaffelsesregelverket.
Hovedspørsmål
Utgjorde den aktuelle ferjedriftkontrakten en tjenestekontrakt undergitt anskaffelsesregelverket, eller en tjenestekonsesjon som faller utenfor? Hvilke risikoelementer er avgjørende for klassifiseringen?
Faktum
Bergen-Nordhordland Rutelag AS (BNR) klaget over en kontrakt om ferjedrift inngått av Sogn & Fjordane fylkeskommune. Kontrakten gjaldt persontransport på fire samband over 8–10 år, der operatøren mottok en fast godtgjørelse kombinert med billettinntekter. Oppdragsgiver fastsatte takstene og bestemte kaier og terminaler. Lønns- og drivstoffkostnader ble fremskrevet etter indekser, men med tidsmessig etterslep. Oppdragsgiver forbeholdt seg retten til å redusere km-produksjonen ned til 65 prosent fra og med tredje driftsår, endringer inntil 2 prosent kunne skje uten kompensasjon, og kun 85 prosent av samlede kostnader og inntekter ble regulert. Ved innstilte turer ble det gjort fradrag i godtgjørelsen med 150 prosent. BNR anførte at den reelle risikoen var svært liten grunnet monopolstilling og oppdragsgivers kontroll over takstene, slik at kontrakten måtte anses som en tjenestekontrakt. Sekretariatet avviste klagen som klart ikke egnet til å føre frem, og BNR påklaget avvisningsbeslutningen til klagenemndas leder i henhold til klagenemndforskriften § 9.
KOFAs vurdering
1. Rettsregel og tolkningsramme: FOA 2006 § 1-3 (2) bokstav j unntar tjenestekonsesjoner fra anskaffelsesregelverkets anvendelsesområde. Grensen mellom tjenestekontrakt og tjenestekonsesjon trekkes etter hvem som bærer den vesentlige driftsrisikoen. KOFA forankret tolkningsstandarden i sak 2005/304 premiss 30: «Der leverandøren påtar seg en reell og ikke ubetydelig risiko er klagenemnda av den oppfatning at det er naturlig å regne forholdet som en kontraktsbasert tjenestekonsesjon og ikke som en tjenestekontrakt.» Terskelen krever altså ikke at leverandøren bærer hele risikoen – en reell og ikke ubetydelig risiko er tilstrekkelig. Delkonklusjon: Denne standarden legges til grunn for den samlede risikovurderingen.
2. Passasjer- og inntektsrisiko: Selv om oppdragsgiver fastsetter billettprisen, bærer operatøren hele risikoen for utviklingen av passasjertallet gjennom den 8–10 år lange kontraktsperioden. KOFA fremhevet at det kan skje endringer i vegsamband og andre trafikkforhold som vesentlig påvirker passasjergrunnlaget. Videre innebærer tidsetterslepet i kostnadsreguleringen – lønnskostnader reguleres med utviklingen to år tilbake i tid, drivstoff tilsvarende med ett års forsinkelse – at operatøren alene bærer risikoen for kostnadsutviklingen i løpende kalenderår. Delkonklusjon: Passasjer- og kostnadsrisikoen er reell og ikke ubetydelig.
3. Samlede kontraktsvilkår: KOFA vektla at oppdragsgiver kan redusere km-produksjonen til 65 prosent fra tredje driftsår, at endringer inntil 2 prosent skjer uten kompensasjon, at kun 85 prosent av samlede kostnader og inntekter reguleres, og at fradrag ved innstilte turer settes til 150 prosent av den tapte godtgjørelsen – slik at operatøren selv må dekke en del av kostnaden uavhengig av årsak. Disse elementene ble vurdert samlet. Delkonklusjon: Kontrakten innebærer at operatøren bærer en stor del av risikoen selv, og klassifiseres åpenbart som tjenestekonsesjon, jf. FOA 2006 § 1-3 (2) bokstav j. Forholdet faller dermed utenfor anskaffelsesregelverket og utenfor KOFAs kompetanseområde.
Konklusjon
Klagenemndas leder opprettholdt sekretariatets avvisningsvedtak. Kontrakten om ferjedrift ble funnet å utgjøre en tjenestekonsesjon fordi operatøren samlet bar en reell og ikke ubetydelig driftsrisiko. Kontrakten faller utenfor anskaffelsesregelverket, jf. FOA 2006 § 1-3 (2) bokstav j, og KOFA har ikke kompetanse til å behandle klagen.
Praktisk betydning
Avgjørelsen presiserer at klassifisering som tjenestekonsesjon ikke forutsetter at leverandøren bærer hele risikoen – en reell og ikke ubetydelig risiko er tilstrekkelig. Tidsmessig etterslep i indeksreguleringer, adgang til å redusere kontraktsvolumet, sanksjonsmekanismer som overstiger faktisk inntektsbortfall, og manglende full kostnadsdekning, er eksempler på elementer som samlet kan etablere slik risikooverføring. Ferjekontrakter og andre rutetjenester med kombinasjon av offentlig godtgjørelse og passasjerinntekter vil typisk falle i denne kategorien. Kontrakter som klassifiseres som tjenestekonsesjon er ikke undergitt anskaffelsesregelverket, og KOFA har følgelig ikke kompetanse til å prøve dem – noe som er direkte avgjørende for hvilke klageadganger som er tilgjengelige.
Hele KOFA-avgjørelsen
2010/185 Sogn & Fjordane fylkeskommune
Innklaget: Sogn & Fjordane fylkeskommune
Klager: BNR Avgjørelse: Avvist - saken ubegrunnet eller kan klart ikke føre frem Type sak: Rådgivende sak r)atc: fl DES 2,010 Klagenemnda for offentlige anskaffelser ( :-:;-,-ksc,eh Advokatfirmaet Schjødt DA v/advokatfullmektig Ingvild Slettebø Postboks 4104 Dreggen 5835 BERGEN E-post: ingvild.slettebo@schjodt.no Deres referanse Vår referanse Dato 2010/185 28. desember 2010 KLAGE OVER AVVISNINGSVEDTAK: BERGEN-NORDHORDLAND RUTELAG AS — SOGN OG FJORDANE FYLKESKOMMUNE Sekretariatet besluttet ved brev av 08.12.2010 å avvise klagen etter forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser av 15.11.2002 § 9 som uhensiktsmessig for behandling fordi klagen klart ikke kan føre frem. Klage over avvisningsbeslutningen ble etter en kort fristutsettelse inngitt 15.12.2010 og er således rettidig. Etter at klagen innkom, er alle saksdokumentene sendt til klagenemndas leder, som etter klagenemndforskriften § 9 skal behandle klager over sekretariatets avvisningsvedtak. Klager bestrider at det er grunnlag for å avvise klagen. Den foreliggende kontrakt må ses på som en tjenestekontrakt og ikke som en tjenestekonsesjonskontrakt. Det kan ikke legges avgjørende vekt på at innklagede i konkurransegnmnlaget gir uttrykk for at leverandøren har den økonomiske risiko for driften og billettinntektene, når realiteten er at leverandørens risiko er svært liten. Leverandøren vil fa en monopolstilling når det gjelder persontransport på de fire samband kontrakten gjelder, noe som betraktelig reduserer risikoen ved driften av tjenesten. Klager fremhever videre at oppdragsgiver fastsetter takstene og dermed har full kontroll over det elementet som i størst grad ville kunne påvirke inntektene fra ferjedriften. Operatøren har heller ingen risiko på kostnadsiden, fordi lønns- og drivstoffutgifter vil bli fremskrevet 100%, mens andre kostnader blir fremskrevet med KPI. Oppdragsgiver vil også dekke endringer i offentlige avgifter. Endelig er det oppdragiver som bestemmer hvilke kaier og terminaler som skal benyttes i rutene, og som har fastsatt rammer for salg av reklameplass og kioskdrift ombord på en måte som begrenser operatørens mulighet til å påvirke inntektene fra driften av fartøyene. Kla enemndas leder har gått gjennom samtlige dokumenter i saken og er kommet til samme resultat som sekretariatet, at dette åpenbart dreier seg om en tjenestekonsesjon og derfor faller utenfor anskaffelsesregelverket og dermed også utenfor klagenemndas kompetanseområde. I tillegg til de momenter som trekkes frem i sekretariatets begrunnelse legges også vekt på følgende forhold: Selv om oppdragsgiver bestemmer billettprisen, er det operatøren som har hele risikoen for utviklingen av passasjertallet i den 8 —1 0års periode kontrakten skal gjelde. Det kan her skje endringer i vegsamband og andre forhold som kan påvirke både passasjergrunnlaget og grunnlaget for godstransport. Selv om lønns- og drivstoffandelen av den faste godtgjørelsen skal endres i takt med kostnadsutviklingen, skjer denne reguleringen med et så stort etterslep at en god del av risikoen allikevel må bæres av operatøren. Således vil lønnskostnadene bli regulert med lønnsutviklingen fra 01.10. to år før, frem til 01.10 året før endringen trer i kraft, og drivstoffkostnadene blir regulert tilsvarende med siste års økning frem til 30.11. året før ny pris får effekt. Dette innebærer at operatøren alene bærer risikoen for utviklingen i det kalenderår man er inne Innklagede har også forbeholdt seg retten til å redusere km-produksjonen på rutene ned til 65% av opprinnelig lengde fra og med tredje driftsår, hvilket kan bety et vesentlig inntektsbortfall for operatøren, og endringer inntil 2% kan skje uten kompensasjon. Dessuten vil bare 85% av samlede kostnader og inntekter bli endret. Også her ligger det derfor en risiko for operatøren. Ved helt eller delvis innstilte turer vil det bli gjort fradrag i godtgjørelsen med 150%. Operatøren vil altså måtte bære en del av kostnadene selv, uavhengig av årsak til at turer blir helt eller delvis innstilt. Det vises for øvrig til de forhold som trekkes fram i sekretariatets begrunnelse, og som nemndsleder slutter seg til. Samlet innebærer kontrakten at operatøren bærer en stor del av risikoen selv, og sett på bakgrunn av klagenemndas tidligere avgjørelse i en nokså tilsvarende sak 2005/304, hvor det uttales følgende i premiss 30: "Der leverandøren påtar seg en reell og ikke ubetydelig risiko er klagenemnda av den oppfatning at det er naturlig å regne forholdet som en kontraktsbasert tjenestekonsesjon og ikke som en tjenestekontrakt.", finner klagenemndas leder at den kontrakt nærværende sak dreier seg om, åpenbart også må kategoriseres som en tjenestekonsesjon. Forholdet faller da utenfor anskaffelsesregelverket, jf anskaffelsesforskriften § 1-3 (2) bokstav j og må avvises. Sekretariatets avvisningsbeslutning blir dermed å opprettholde. Avgjørelsen sendes klager pr. e-post og i ordinær postgang. Kopi sendes innklagede til orientering. Qii\e1//( Klagenemndas leder
Refererte rettskilder
-
FOA 2006 § 1-3
— Annet ledd bokstav j unntar tjenestekonsesjoner fra anskaffelsesregelverkets anvendelsesområde
-
FOR-2002-11-15-1288 § 9
— Klagenemndas leder behandler klager over sekretariatets avvisningsvedtak; avvisning av klage som klart ikke kan føre frem
-
KOFA 2005/304
— Premiss 30 – standard for skillet mellom tjenestekontrakt og tjenestekonsesjon: reell og ikke ubetydelig risiko hos leverandøren
Dette er et søkeverktøy for å finne og forstå KOFA-praksis. Sammendraget er AI-generert på grunnlag av KOFAs egen avgjørelsestekst (gjengitt i sin helhet over). Det erstatter ikke juridisk vurdering av konkrete saker.
