KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2010/15: Tolkning av tildelingskriteriet «pris»
Faktum
Måsøy kommune kunngjorde 24. september 2009 en åpen anbudskonkurranse for renovering av Havøysund skole som bygningsmessig hovedentreprise. Tildelingskriteriene var pris (80 %) og byggetid (20 %), der lavest anbudspris gav høyest poengsum. Konkurransegrunnlaget inneholdt i tillegg et anbudsskjema (punkt 3.4) der tilbyderne skulle oppgi en påslagsprosent for koordinering og fremdriftskontroll av sideentreprenører. Ni tilbud ble mottatt innen fristen 3. november 2009. Innklagede meddelte 13. januar 2010 at Byggmester Kenneth Strifeldt AS var tiltenkt kontrakt som nummer én, mens klager Snekkerne AS var rangert som nummer tre. Klager hevdet at påslagsprosenten ikke var et opplistet tildelingskriterium og dermed ikke kunne legges til anbudssummen ved poengsettingen, og at innklagede uansett burde ha opplyst eksplisitt om at de to størrelsene ville bli vurdert samlet. Innklagede bestred regelbrudd og hevdet at «pris» som tildelingskriterium naturlig favnet alle etterspurte priskomponenter i konkurransegrunnlaget.
KOFAs vurdering
1. Rettslig ramme for krav til opplistede tildelingskriterier Rettsregel: FOA 2006 (FOR-2006-04-07-402) § 13-2 (2) tredje setning fastsetter at «alle kriterier som vil bli lagt til grunn skal oppgis i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget». Bestemmelsen krever ikke at kriteriene er plassert på ett bestemt sted i dokumentet. KOFAs tolkning: Sekretariatet slo fast at det ikke er tvilsomt at både anbudssum og påslagsprosenter faktisk fremgikk av konkurransegrunnlaget – henholdsvis punkt 2.4 og 3.4. Avgjørende faktum: Begge elementer var inntatt i de samme dokumentene tilbyderne mottok. Delkonklusjon: Opplysningskravet i § 13-2 (2) var oppfylt.
2. Tolkning av tildelingskriteriet «pris» – naturlig språklig forståelse Rettsregel: Tildelingskriterier skal tolkes objektivt ut fra hva «alle rimelig opplyste og normalt påpasselige leverandører» kan forstå på samme måte, jf. KOFA-sakene 2009/76 premiss (41) og 2004/236 premiss (68). KOFAs tolkning: «Pris» ble definert som «størrelsen på utgiftskonsekvensen oppdragsgiver kan vente seg», jf. KOFA 2004/273 premiss (16). Ethvert element i konkurransegrunnlaget som medfører direkte utgifter for oppdragsgiver, faller naturlig inn under dette kriteriet. Sekretariatet erkjente at formuleringen «lavest anbudspris» i punkt 2.4 isolert sett kunne tale for at bare selve tilbudsprisen var utslagsgivende, men fant at «det har formodningen mot seg at en oppdragsgiver ønsket å binde seg til utgiftsmessige forhold» uten at disse inngikk i evalueringen. En slik løsning ville åpne for strategisk prising med lav anbudssum og høy påslagsprosent, i strid med formålet om å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. Det ble også vist til KOFA 2005/74 premiss (36), der klagenemnda fant det nærliggende at tilleggsytelser bedt priset i konkurransegrunnlaget skulle vurderes sammen med anbudssummen. Avgjørende faktum: Påslagsprosenten var etterspurt og priset i konkurransegrunnlaget og representerte en direkte utgift for kommunen. Delkonklusjon: «Pris» omfattet både anbudssummen og koordineringspåslagsprosenten.
3. Opplysningsplikt om beregningsmetoden Rettsregel: Det foreligger normalt ikke opplysningsplikt om det som kan utledes av en naturlig språklig forståelse av ordlyden, jf. KOFA 2009/121 premiss (22). KOFAs tolkning: Fordi sekretariatet allerede hadde fastslått at «pris» etter sin ordlyd dekket påslagsprosentene, eksisterte ingen selvstendig plikt til å opplyse om at de to komponentene ville summeres. Avgjørende faktum: Ingen holdepunkter for at ordlyden var egnet til å villede en normalt påpasselig tilbyder. Delkonklusjon: Heller ikke denne anførselen kunne føre frem.
Konklusjon
Sekretariatet fant at klagen klart ikke kunne føre frem og avviste den som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda, jf. forskrift om Klagenemnd for offentlige anskaffelser § 9. Tildelingskriteriet «pris» ble tolket til å inkludere koordineringspåslagsprosenten, og det forelå ingen plikt til særskilt å opplyse om beregningsmetoden.
Praktisk betydning
Avgjørelsen illustrerer at tildelingskriteriet «pris» etter FOA 2006 del II tolkes vidt: alle prisspesifiserte elementer i konkurransegrunnlaget som påfører oppdragsgiveren direkte utgifter, kan falle inn under kriteriet, selv om de ikke er eksplisitt listet opp som selvstendige underkriterier. Videre bekreftes det at opplysningsplikten etter § 13-2 (2) ikke innebærer en plikt til å forklare det som allerede følger av en naturlig lesning av dokumentene. Saken viser at plasseringen av prisinformasjon i ulike deler av konkurransegrunnlaget ikke i seg selv er problematisk, så lenge alle elementer faktisk fremgår av dokumentene tilbyderne mottar.
Hele KOFA-avgjørelsen
2010/15 Måsøy kommune
Bakgrunn
(1)Måsøy kommune (heretter kalt innklagede) kunngjorde 24. september 2009 en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av renoveringsarbeider av Havøysund skole. I anskaffelsesprosessen har innklagede vært bistått av Sweco Norge AS.
(2)Arbeidet skulle gjennomføres som bygningsmessig hovedentreprise, jf. konkurransegrunnlaget punkt 1.1. Tildelingskriteriene fremgikk av punkt 2.4: ”2.4 Tildelingskriterier Det for Måsøy kommune mest fordelaktige anbud vil bli valgt. Ved vurdering av anbudene vil følgende tildelingskriterier benyttes: Pris 80% Byggetid 20% Der vekting av kriteriene er oppgitt vil det enkelte kriteriet vektlegges lik den vektingsprosent som er oppgitt. Tildelingskriteriene vurderes på følgende måte: Pristilbud Lavest anbudspris gir 6 poeng. Høyest anbudspris gir 1 poeng. Anbud med anbudspris mellom lavest og høyest pris vurderes lineært mellom 6 – 1 poeng. Byggetid Kortest byggetid gir 6 poeng. Lengst byggetid gir 1 poeng. Anbud med mellomliggende byggetid vurderes lineært mellom 6 – 1 poeng. Sluttvurdering Samlet maksimalt oppnåelig poengsum er 6. Anbud med høyest poengsum vil bli antatt. Ved eventuell poenglikhet (to desimaler) vil anbud med lavest anbudspris bli antatt. Beregning av endelig poengsum gjøres på følgende måte: Poengsum = poeng fra pristilbud x 0,8 + poeng fra byggetid x 0,2.”
(3)Kapittel 3 i konkurransegrunnlaget utgjorde anbudsskjemaene: 3 Anbudsskjema m.m. Undertegnede anbyder tilbyr seg å levere entreprisen iht. forespørsel for en samlet anbudssum stor: kr. ____________________ eks. mva. […] 3.4 Tilleggsarbeider/påslagsprosenter […] Påslagsprosenter: Entreprenøren vil bli tillagt koordinering og fremdriftskontroll av øvrige entreprenører i prosjektet. Dette tilbys utført for et påslag på ______% av administrert entreprenørs kontraktssum eks. mva.
(4)Innen tilbudsfristen 3. november 2009 mottok innklagede ni tilbud, deriblant fra Snekkerne AS (heretter kalt klager) og Byggmester Kenneth Strifeldt AS (heretter kalt valgte leverandør).
(5)I brev av 13. januar 2010 fra innklagedes konsulent til tilbyderne, ble det meddelt at innklagede hadde til hensikt å inngå kontrakt med valgte leverandør. Denne var rangert som nummer en, mens klager var rangert som nummer tre.
(6)Klager påklaget valget av leverandør i brev av 15. januar 2010. I brev av 18. januar samme år avslo innklagede klagen.
(7)Saken ble brakt inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser 20. januar 2010.
(8)Kontraktsinngåelse mellom innklagede og valgte leverandør er utsatt i påvente av klagenemndas behandling.
Anførsler
Klagers anførsler
(9)Klager anfører at innklagede bryter regelverket for offentlige anskaffelser ved at påslagsprosenten for koordinering av øvrige entreprenører (konkurransegrunnlaget punkt 3.4 under overskriften ”Påslagsprosenter”) legges til leverandørens anbudspris. Det følger av konkurransegrunnlaget punkt 2.4 at lavest ”anbudspris” skal gi høyest poeng. Ettersom påslagsprosenten ikke var opplistet som et tildelingskriterium, er det ikke rom for å addere den til anbudssummen og la den samlede summen være avgjørende for poenggivningen.
(10)Innklagede har også brutt regelverket ved at det ikke er opplyst i konkurransegrunnlaget at påslagsprosenten ville bli lagt til anbudssummen, og at disse til sammen ville bli vurdert og poengsatt.
Innklagedes anførsler
(11)Innklagede bestrider at regelverket er brutt. Tildelingskriteriene er i tråd med § 13-2 (2) oppgitt i konkurransegrunnlaget. Innholdet i kriteriene må fastsettes etter en naturlig språklig forståelse av kriteriene. Kriteriet ”pris” rommer således ethvert forhold som er etterspurt i konkurransegrunnlaget og som har betydning for leverandørens totalpris. Det følger av konkurransegrunnlaget hva som er prisspesifikasjon, prisstigning, tilleggsarbeider / påslagsprosenter, prissatte forbehold mv. Alle disse kan naturlig henføres under tildelingskriteriet ”pris”, og således med rette vektlegges av oppdragsgiver. Sekretariatets vurdering:
(12)Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf forskrift om Klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsen følger etter sin verdi forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr 402 del I og II.
(13)Spørsmålet er om tildelingskriteriet ”pris” i konkurransegrunnlaget punkt 2.4 må forstås som å bare innebære leverandørens tilbudspris, eller om det også omfatter påslaget i punkt 3.4 som leverandøren skal ha for å koordinere og fremtidskontrollere de øvrige entreprenørene.
(14)Det følger av forskriften § 13-2 (2) tredje setning at ”Alle kriterier som vil bli lagt til grunn skal oppgis i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget”. Bestemmelsen stiller ikke krav til hvor i eksempelvis konkurransegrunnlaget tildelingskriteriene skal opplistes. I foreliggende sak er det ikke tvilsomt at både anbudssum og påslagsprosenter var inntatt i konkurransegrunnlaget, nemlig punkt 2.4 og 3.4.
(15)Praksis i klagenemnda og EU-domstolen tilsier videre at tildelingskriteriene må angis slik at alle rimelig opplyste og normalt påpasselige leverandører kan forstå kriteriene på samme måte. Det gjøres ved at tildelingskriteriene i konkurransegrunnlaget tolkes objektivt ut ifra hva som er en naturlig språklig forståelse av kriteriets innhold, jf. eksempelvis sakene 2009/76 premiss (41) og 2004/236 premiss (68).
(16)Den naturlige språklige forståelsen av ”pris” i konkurransegrunnlagets punkt 2.4 er summen av honorarer, utgiftskompensasjoner, godtgjørelser og lignende en leverandør krever for å tilby en gitt ytelse. Prisen er størrelsen på utgiftskonsekvensen oppdragsgiver kan vente seg ved å velge en konkret leverandør i konkurransen om en bestemt offentlig anskaffelse, med andre ord det beløpet en oppdragsgiver skal betale direkte til leverandøren, jf. sak 2004/273 premiss (16).
(17)Dette tilsier at forhold i konkurransegrunnlaget som medfører utgifter for oppdragsgiver, inngår i kriteriet ”pris”. Kriteriet synes da klart å omfatte tilbydernes anbudssum, men også påslagsprosentene krevd av tilbyderne for koordinering og fremdriftskontroll av de øvrige entreprenørene.
(18)På den annen siden er det i punkt 2.4 skrevet at lavest ”anbudspris” gir høyest poeng. Innklagedes valg av ordet ”anbudspris” kan tilsi at bare selve prisen på tilbudet er utslagsgivende i innklagedes vurdering.
(19)Imidlertid har det formodningen mot seg at en oppdragsgiver gjennom konkurransegrunnlaget ønsket å binde seg til utgiftsmessige forhold i form av koordineringspåslagsprosent uten at prosentsatsen inngikk i vurderingen av leverandørens tilbud. Det kunne medføre at en leverandør kunne inngi meget lav tilbudspris og høy påslagsprosent for koordineringsarbeidene. Oppdragsgiver kunne da være forpliktet til å velge denne leverandøren til tross for at anbudsprisen og påslagsprosenten til sammen ikke på langt nær utgjorde det økonomisk mest fordelaktige tilbudet.
(20)Sekretariatet viser også til sak 2005/74 premiss (36) hvor klagenemnda fant det nærliggende at tilleggsytelser skulle vurderes sammen med anbudssummen i vurderingen av hvilket ”tilbud som har den laveste prisen”, og at det heller ikke kunne være uventet for tilbyderne at ”administrasjon av sideentrepriser” skulle telle med, all den tid administrasjonen var bedt priset i konkurransegrunnlaget.
(21)På bakgrunn av det ovenstående finner sekretariatet derfor at ”pris” omfatter både anbudssummen og koordineringspåslagsprosenten. Klager gis ikke medhold i sin anførsel.
(22)Til klagers anførsel om at det skulle vært opplyst i konkurransegrunnlaget at summen av anbudsummen og påslagsprosenten ville bli vurdert, vises det til sak 2009/121 premiss
(22). Det foreligger normalt ikke opplysningsplikt om det som kan utledes av en naturlig språklig forståelse av ordlyden i konkurransegrunnlaget. Ettersom sekretariatet fant at ”pris” etter sin ordlyd også omfatter påslagsprosentene, er det ingen plikt til å opplyse om dette i konkurransegrunnlaget. Klager kan heller ikke her få medhold i sin anførsel. Ettersom sekretariatet har funnet at klagen klart ikke kan føre fram, avvises den som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda. Med vennlig hilsen Kristian Strømsnes førstekonsulent Mottakere: Snekkerne AS
Refererte rettskilder
- FOA 2006 § 13-2 — Krav om at alle tildelingskriterier skal oppgis i kunngjøring eller konkurransegrunnlag
- Forskrift om Klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6 — Klagers saklige klageinteresse
- Forskrift om Klagenemnd for offentlige anskaffelser § 9 — Hjemmel for sekretariatets avvisning av klager som klart ikke kan føre frem
- KOFA 2009/76 — Premiss (41): tildelingskriterier skal tolkes objektivt ut fra hva rimelig opplyste og normalt påpasselige leverandører kan forstå på samme måte
- KOFA 2004/236 — Premiss (68): objektiv tolkning av tildelingskriterier etter naturlig språklig forståelse
- KOFA 2004/273 — Premiss (16): «pris» definert som det beløp oppdragsgiver skal betale direkte til leverandøren – utgiftskonsekvensen ved å velge konkret leverandør
- KOFA 2005/74 — Premiss (36): tilleggsytelser bedt priset i konkurransegrunnlaget ansett nærliggende å vurdere sammen med anbudssummen under kriteriet laveste pris
- KOFA 2009/121 — Premiss (22): ingen opplysningsplikt om det som kan utledes av naturlig språklig forståelse av ordlyden