KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2009/251: Reservasjonsgebyr – ikke ulovlig direkte anskaffelse
Faktum
Helseforetakene i Norge inngikk rammeavtaler med SAS Norge AS og Widerøes flyveselskap ASA (4. mars 2008) og Norwegian Air Shuttle ASA (1. april 2008) om flyreiser for pasienter og ansatte. Avtalene ga helseforetakene valgfrihet med hensyn til bestillingskanal – herunder egenbooking via flyselskapenes internettportaler, telefon eller eksternt reisebyrå. Prislister tilknyttet avtalene inkluderte gebyrer for internetbestillinger og servicegebyrer for kontaktsenterbooking. Nordlandssykehuset HF hadde i perioden 1. mai 2004 til 15. juni 2009 en særskilt avtale med Haalogaland Reisebureau AS (VIA Flyspesialisten, senere VIA Travel Norge AS) om reisebyråtjenester for pasientreiser. Etter avtaleutløpet 15. juni 2009 bestilte sykehuset flybilletter i egenregi via flyselskapenes nettsider frem til 5. oktober 2009, da ny reisebyråavtale med VIA Travel Norge AS trådte i kraft. Klager, Berg-Hansen Nord-Norge AS, brakte saken inn for KOFA 1. juli 2009 med påstand om at gebyrbetalt egenbooking utgjorde en ulovlig direkte anskaffelse.
KOFAs vurdering
1. Rettslig ramme for ulovlig direkte anskaffelse. Rettsregelen er at en ulovlig direkte anskaffelse er definert som «en anskaffelse som ikke er kunngjort i henhold til reglene om kunngjøring» i lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr. 69 (LOA 1999) § 7b første ledd. Kunngjøringsplikt inntrer som hovedregel ved anskaffelser over 500 000 kroner eksklusiv merverdiavgift, jf. forskrift om offentlige anskaffelser 7. april 2006 nr. 402 (FOA 2006) § 9-1 / § 18-1 sammenholdt med § 2-1 andre ledd jf. § 2-2 første ledd. Sekretariatet tolker bestemmelsene slik at spørsmålet er om gebyret utgjør en selvstendig, separat ytelse som er kjøpt utenom kunngjøringspliktig konkurranse. Klager hadde anført at reservasjonsgebyret representerte kjøp av bestillingstjenester på linje med reisebyråtjenester, og at disse burde vært konkurranseutsatt. Sekretariatet la dette til grunn som klagens kjerne og behandlet det som det avgjørende vurderingstema. Delkonklusjon: Rettslig utgangspunkt var klart, men avhang av en konkret subsumpsjon av gebyrenes karakter.
2. Gebyrenes tilknytning til de kunngjorte flyreiseavtalene. Rettsregelen er at ytelser som er forutsatt og regulert i en lovlig inngått, kunngjort kontrakt, ikke kan anses som separate, ukunngjorte anskaffelser. Sekretariatet la til grunn at begge rammeavtalene – med SAS/Widerøe og Norwegian – eksplisitt åpnet for egenbooking via internett, og at gebyrer for slik bestilling var listet i avtalenes vedlegg 2. Avtalene regulerte dermed uttrykkelig at helseforetakene «kan velge hvilken som helst distribusjonskanal». De avgjørende faktiske forholdene var at gebyrene var spesifisert i prislister som utgjorde en kontraktsdel, og at avtalene forutsatte egenbooking som ett av flere tillatte alternativer. Sekretariatet konkluderte med at gebyret «må anses som en del av kostnaden av flyreisene», og at det ikke forelå en separat anskaffelse. Delkonklusjon: Reservasjonsgebyret var en integrert kostnadsdel av kunngjorte flyreiseavtaler, ikke en selvstendig anskaffelse av bestillingstjenester.
3. Samlet konklusjon og avvisningsgrunnlag. Ettersom gebyret ikke utgjorde en selvstendig, ukunngjort anskaffelse, forelå det ingen ulovlig direkte anskaffelse etter LOA 1999 § 7b. Klagen ble avvist som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser 15. november 2002 nr. 1288 § 9, da den klart ikke kunne føre frem.
Konklusjon
Klagenemndas sekretariat avviste klagen. Reservasjonsgebyrer betalt ved egenbooking på flyselskapenes nettsider ble ansett som en integrert del av de allerede lovlig kunngjorte rammeavtalene om flyreiser. Det forelå ikke en separat, ukunngjort anskaffelse, og dermed ingen ulovlig direkte anskaffelse etter LOA 1999 § 7b.
Praktisk betydning
Avgjørelsen illustrerer at gebyrer og kostnader som er regulert i vedlegg til en lovlig kunngjort kontrakt, normalt ikke vil bli behandlet som selvstendige, kunngjøringspliktige anskaffelser. Når en kontrakt eksplisitt regulerer oppdragsgivers adgang til å benytte ulike bestillingskanaler – herunder direktebestilling – og gebyrene for slike kanaler er listet i kontraktsdokumentene, vil bruk av disse kanalene etter sekretariatets syn falle innenfor kontraktens omfang. Dette er et sekretariatsvedtak og ikke en avgjørelse truffet av klagenemndas leder eller nemnd i full sammensetning; det angir således praksis på sekretariatsnivå.
Hele KOFA-avgjørelsen
2009/251 Nordlandssykehuset HF
Bakgrunn
(1)Helseforetakene i Norge inngikk 4. mars 2008 en rammeavtale med SAS Norge AS og Widerøes flyveselskap ASA om flyreiser for pasienter og ansatte. Fra avtalen hitsettes: ”1.1 Hvem er omfattet Denne rammeavtalen er inngått mellom Helseforetakene i Norge (Kunden) og SAS Norge og Widerøes flyveselskap (Leverandør). Kunden defineres som: Helse Sør-Øst RHF Helse Nord RHF Helse Midt-Norge RHF Helse Vest RHF I tillegg gjelder avtalen for alle underliggende helseforetak, jf vedlegg 1. 1.2 Hva er omfattet Avtalen omfatter flyreiser for pasienter med eventuelt nødvendig ledsager (pasientreiser) og tjenestereiser for ansatte i helseforetakene eller de som arbeider på vegne av helseforetakene. Kunden bestemmer selv hvordan bestilling av flyreiser skal skje jf. punkt 3.1 i avtalen. […] 3.1 Bestillingskanaler Kunden kan velge hvilken som helst distribusjonskanal, for eksempel; Gjennom reisebyrå som kunden har avtale med, eller Gjennom den eksisterende telefonbookingen hos leverandør, eller Gjennom leverandørens online-portal for helseforetakene De fire regionale helseforetakene bruker i stor grad reisebyrå som bestillingskanal for de ansattes tjenestereiser. Det er tegnet reisebyråavtale som omfatter tjenestereiser med VIA Travel AS. For pasientreiser er det tegnet avtaler i Helse Nord med Berg-Hansen Nord-Norge AS og VIA Travel AS. Dersom Kunden av en eller annen grunn velger å skifte leverandør av reisebyråtjenester vil dette bli kommunisert til Leverandør umiddelbart.”
(2)I avtalens punkt 9 var det oppgitt hvilke vedlegg som hørte til kontrakten. Under vedlegg 2 ”Prislister med gebyrmatrise”, var det en liste over ”Priser gebyrer”. I e- post til klagenemndas sekretariat av 26. november 2009 opplyste innklagede følgende om innholdet i denne listen: ”Vedlegg 2 b i avtalen mellom Helse Nord RHF og SAS/Widerøe inneholder gebyrer for bestilling gjennom salgssenter og internett for ulike typer reiser (innenlands/Europ/interkontinental), med unntak av bestillinger av reiser på lokalstrekninger gjennomført på Widerøes nettportal som er gebyrfri.”
(3)Helseforetakene i Norge inngikk videre 1. april 2008 en rammeavtale med Norwegian Air Shuttle ASA om flyreiser for pasienter. Avtalen var likelydende med avtalen inngått med SAS Norge AS og Widerøes flyveselskap ASA på de punkter som er gjengitt ovenfor i premiss (1). I avtalens punkt 9 var det oppgitt hvilke vedlegg som hørte til kontrakten. Under vedlegg 2 ”Prisliste”, var en liste over ”Gebyrer”. Innklagede har i e-post til klagenemndas sekretariat av 26. november 2009 opplyst følgende om innholdet i denne listen: ”Vedlegg 2b i avtalen mellom Helse Nord RHF og Norwegian Air Shuttle ASA lister opp gebyr for bagasje, seating, endring av bestilling, offentlige skatter, servicegebyr for bestilling via kontaktsenter, gebyr for bagasje sendt gjennomgående (ved flybytte) og mva.”
(4)Fra 1. mai 2004 og frem til 30. april 2009 hadde innklagede avtale med Haalogaland Reisebureau AS (VIA Flyspesialisten), i dag VIA Travel Norge AS, om levering av reisebyråtjenester tilknyttet pasienttransport i Salten/Lofoten-området. Avtalen ble deretter forlenget frem til 15. juni 2009.
(5)Etter at avtalen mellom Haalogaland Reisebureau AS (VIA Flyspesialisten) og innklagede gikk ut 15. juni 2009, bestilte innklagede flybilletter i egenregi frem til 5. oktober 2009. Etter denne datoen foretok innklagede bestillingene gjennom VIA Travel Norge AS, med grunnlag i en avtale inngått 15. september 2009 om levering av reisebyråtjenester for pasientreiser.
(6)Saken ble brakt inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser i brev av 1. juli 2009.
Anførsler
Klagers anførsler
Ulovlig direkte anskaffelse
(7)Det anføres at innklagede har foretatt en ulovlig direkte anskaffelse ved å betale gebyr for å bestille flybilletter på internett. Fra 15. juni 2009 har innklagede benyttet sine egne reiserådgivere til å bestille pasientreiser. Disse har bestilt på flyselskapenes internettsider, hvor det påløper reservasjonsgebyrer.
(8)Offentlige organer kan ikke omgå regelverket ved å benytte en direktekanal som driver samme type virksomhet som et reisebyrå, med den forskjell at et flyselskap er eier. Det vises til at Widerøe flyveselskap ASAs webløsning er en av klagers største konkurrenter.
(9)Når det gjelder kontrakten med SAS Norge AS/Widerøes flyveselskap ASA, er dette først og fremst en avtale om flypriser. Punktet om at kunden også kan bestille direkte hos flyselskapene, er et standardpunkt som flyselskapene alltid tar med i sine kontrakter. På tidspunktet for inngåelse av kontrakt med SAS Norge AS/Widerøes flyveselskap ASA, var dette ikke en konkurranse om reisebyråtjenester. Dersom man skulle anse dette som en kontrakt på bestillingstjenester, er det således uansett tale om en ulovlig direkte anskaffelse.
Innklagedes anførsler
Ulovlig direkte anskaffelse
(10)Det bestrides at innklagede har foretatt en ulovlig direkte anskaffelse ved å bestille flybilletter gjennom leverandørens online-booking. Innklagede har inngått avtaler om flyreiser (etter konkurranseutsetting) med SAS Norge AS og Widerøes flyveselskap ASA, og med Norwegian Air Shuttle ASA. I avtalenes punkt 1.2 fremgår det klart at kunden selv avgjør hvordan bestilling av reiser gjennomføres, og etter punkt 3.1 kan bestilling også gjennomføres av kunden (helseforetaket) gjennom telefon, eller leverandørens online-booking. Dette er ingen standardtekst, men en sikring av oppdragsgivers frihet til selv å velge på hvilken måte bestillinger skal gjennomføres. Sekretariatets vurdering:
(11)Etter forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser 15. november 2002 nr. 1288 § 13a første ledd er det ikke krav om saklig klageinteresse i saker som gjelder påstand om ulovlig direkte anskaffelse. Klagen er også rettidig, jf. klagenemndsforskriften § 13a andre ledd jf. lov om offentlige anskaffelser 16. juli 1999 nr. 69 § 7b. Hvorvidt det er foretatt en ulovlig direkte anskaffelse
(12)I lov om offentlige anskaffelser § 7b første ledd er en ulovlig direkte anskaffelse definert som ”en anskaffelse som ikke er kunngjort i henhold til reglene om kunngjøring i forskrifter gitt i medhold av loven”.
(13)Oppdragsgiver har som hovedregel plikt til å kunngjøre anskaffelser over 500 000 kroner eksklusiv merverdiavgift, jf. forskrift om offentlige anskaffelser 7. april 2006 nr. 402 § 9-1/§ 18-1 smh. § 2-1 andre ledd jf. § 2-2 første ledd.
(14)I den foreliggende sak har innklagede bestilt flybilletter i egenregi, det vil si uten bruk av for eksempel reisebyrå, fra 16. juni 2009 til 5. oktober 2009. Klager har anført at innklagede fra 15. juni 2009 har foretatt en ulovlig direkte anskaffelse ved å betale reservasjonsgebyr ved bestilling av flybilletter på internett. Klagenemndas sekretariat forstår dette slik at klager mener gebyret som påløp når innklagede i egenregi bestilte billetter på flyselskapenes internettsider, var en egen anskaffelse som skulle vært kunngjort i henhold til regelverket. Dette legges til grunn i det følgende.
(15)Det er i herværende sak ikke omtvistet at anskaffelsen av selve flyreisene er kunngjort i henhold til regelverket. I avtalene mellom helseforetakene i Norge og henholdsvis SAS Norge AS/Widerøes flyveselskap ASA og Norwegian Air Shuttle ASA, fremgår det at helseforetakene selv kan bestemme hvordan bestilling av billetter skal foregå. Videre omfatter avtalen med SAS Norge AS/Widerøes flyveselskap ASA etter det opplyste også gebyr for bestilling gjennom internett, og avtalen med Norwegian Air Shuttle ASA omfatter servicegebyr for bestilling via kontaktsenter.
(16)Slik klagenemndas sekretariat ser det, var det dermed forutsatt i avtalene at helseforetakene kunne bestille billetter direkte hos flyselskapene. Etter sekretariatets syn må gebyret som påløp ved innklagedes bestilling i egenregi på flyselskapenes internettsider, anses som en del av kostnaden av flyreisene. Gebyret var således en del av anskaffelsen som var kunngjort i henhold til regelverket, og ikke en egen, separat anskaffelse. Det foreligger dermed ingen ulovlig direkte anskaffelse etter lovens § 7b.
(17)Ettersom sekretariatet har funnet at klagen ikke kan føre fram, avvises den som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda. Med vennlig hilsen Ingvild Slettebø førstekonsulent Kopi: Innklagede
Refererte rettskilder
- LOA 1999 § 7b — Definisjon av ulovlig direkte anskaffelse – anskaffelse som ikke er kunngjort i henhold til kunngjøringsreglene
- FOA 2006 § 9-1 — Kunngjøringsplikt – nasjonal terskel
- FOA 2006 § 18-1 — Kunngjøringsplikt – EØS-terskel
- FOA 2006 § 2-1 — Anvendelsesområde – terskelverdier
- FOA 2006 § 2-2 — Beregning av anskaffelsens verdi
- FOR-2002-11-15-1288 § 9 — Hjemmel for sekretariatets avvisning av klage som uhensiktsmessig eller klart ikke kan føre frem
- FOR-2002-11-15-1288 § 13a — Ingen krav om saklig klageinteresse i saker om ulovlig direkte anskaffelse; frist for inngivelse av klage