KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2007/88: Avvist tilbud – manglende priskalkyle
Faktum
Forsvarets Logistikkorganisasjon kunngjorde 21. mai 2007 en åpen anbudskonkurranse for rammeavtale om levering av forbruksmateriell av ikke-militær art fordelt på åtte hovedvaregrupper. Konkurransen gjaldt her gruppen «Kontor- og datarekvisita». Tildelingskriteriene var logistikk (30 %), kvalitet (30 %), pris (30 %) og samfunnsansvar (10 %). Innenfor priskriteriet var tre priselementer angitt: kjernesortiment, øvrig sortiment og en detaljert priskalkyle per hovedvaregruppe, der samtlige tre elementer ville bli vektlagt. Kalkylen skulle vise innkjøpspris, logistikkostnader, administrasjons- og distribusjonskostnader, selvkost og fortjeneste. Wittusen & Jensen leverte tilbud innen fristen 18. juni 2007, men i stedet for å fylle ut kalkylen opplyste selskapet at denne ville «synliggjøres om WJ blir valgt som avtalepartner». Innklagede avviste tilbudet ved brev av 29. juni 2007 med hjemmel i FOA 2006 § 20-13 (1) bokstav f, og begrunnet dette med at ufullstendigheten skapte tvil om hvordan tilbudet skulle bedømmes mot øvrige tilbud.
KOFAs vurdering
1. Kravet om priskalkyle – gyldighet og rekkevidde Rettsregel: Oppdragsgiver kan stille krav til priselementer i tildelingsevalueringen så lenge kravene er saklig begrunnet og fremgår av konkurransegrunnlaget. KOFAs tolkning: Sekretariatet leste konkurransegrunnlaget slik at de to øvrige priselementene – kjernesortiment og øvrig sortiment – utelukkende omfattet det sortimentet leverandørene tilbød på tilbudstidspunktet, og ikke eventuelle nye artikler som måtte introduseres i kontraktsperioden. Dette støttes av at prising skjedde via produktlister med produktlinjer, som «ikke fanger opp prising av eventuelt nye produkter som ikke står på listene». Avgjørende faktum: Klager hadde anført at prising av nye artikler var regulert i de øvrige prisdelene, men sekretariatet fant dette uriktig basert på en naturlig lesning av konkurransegrunnlagets systematikk. Delkonklusjon: Kalkylen var et selvstendig og saklig begrunnet priselement; klagers anførsel om at kravet var urimelig, kunne ikke føre frem.
2. Avvisningsplikt etter FOA 2006 § 20-13 (1) bokstav f Rettsregel: Et tilbud skal avvises når «det på grunn av avvik, forbehold, feil, ufullstendigheter, uklarheter eller lignende … kan medføre tvil om hvordan tilbudet skal bedømmes i forhold til de øvrige tilbudene» (FOA 2006 § 20-13 (1) bokstav f). KOFAs tolkning: Bestemmelsen er en avvisningsplikt, ikke en kan-regel, og den utløses ved ufullstendigheter som skaper bedømmelsesusikkerhet. Avgjørende faktum: Klager hadde ikke inntatt noen priskalkyle, og hadde i stedet betinget fremleggelsen av at selskapet ble valgt. Dette innebar at innklagede ikke hadde grunnlag for å evaluere ett av tre priselementer. For å fastsette kalkylens økonomiske betydning måtte innklagede ha tatt kontakt med klager, noe som ville stride mot forhandlingsforbudet i anbudskonkurranser, jf. FOA 2006 § 21-1 (1). Delkonklusjon: Tilbudet led av en «ufullstendighet» som kunne «medføre tvil om hvordan tilbudet skal bedømmes i forhold til de øvrige tilbudene». Avvisningen var rettmessig.
3. Avvisning av klagen Rettsregel: Klagen kan avvises av sekretariatet som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda dersom den klart ikke kan føre frem, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 9. Delkonklusjon: Ettersom begge klagers anførsler ble funnet å klart ikke kunne føre frem, avviste sekretariatet klagen.
Konklusjon
Sekretariatet avviste klagen som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda. Avvisningen av Wittusen & Jensens tilbud ble funnet rettmessig: priskalkylen var et selvstendig priselement med saklig begrunnelse, og den manglende innleveringen skapte tvil om tilbudets bedømmelse i strid med FOA 2006 § 20-13 (1) bokstav f. Kontakt med klager for å avklare forholdet ville ha vært i strid med forhandlingsforbudet.
Praktisk betydning
Avgjørelsen illustrerer at en etterspurt priskalkyle som inngår som ett av flere vektede priselementer i tildelingsevalueringen, ikke kan erstattes av øvrige priselementer i tilbudet – selv om disse dekker prising av konkrete produkter. Tilbydere som betinger fremleggelsen av sentrale opplysninger av at de tildeles kontrakt, risikerer avvisningsplikt etter avvisningsregelen for ufullstendige tilbud. Avgjørelsen understreker videre at oppdragsgiver i åpne anbudskonkurranser ikke kan rette opp mangler ved kontakt med tilbyderen, ettersom dette ville bryte forhandlingsforbudet. Dette er et sekretariatsvedtak og representerer ikke en full nemndsvurdering.
Hele KOFA-avgjørelsen
2007/88 Forsvarets Logistikkorganisasjon
Bakgrunn
Forsvarets logistikkorganisasjon (heretter kalt innklagede) kunngjorde 21. mai 2007 en åpen anbudskonkurranse for inngåelse av rammeavtale vedrørende levering av ulike kategorier forbruksmateriell av ikke-militær art. De åtte hovedvaregruppene anskaffelsen omfattet var i henhold til konkurransegrunnlagets punkt 1.1.1 ”Verktøy og verkstedsmateriell”, ”Kontor- og datarekvisita”, ”Renholdsprodukter og personlig forbruksmateriell …”, ”Arbeidsbekledning og verneutstyr”, ”Batterier (inkl beredskapsavtale)”, ”Lyskilder og elektormateriell”, ”Emballerings- og cateringmateriell” og ”Lommelykter”. Det var anledning til å inngi tilbud enten på én eller flere hovedvaregrupper. Denne saken gjelder hovedvaregruppen ”Kontor- og datarekvisita”. I konkurransegrunnlagets del 1 ”REGLER FOR ANSKAFFELSEN” punkt 6 stod det følgende om ”TILDELINGSKRITERIER”: ”Forsvaret vil tildele rammeavtale til den/de som har det/de mest økonomisk fordelaktige tilbud med alle relevante forhold tatt i betraktning. Tilbudet må oppfylle angitte absolutte krav – hvis ikke vil tilbudet bli avvist. Videre vil Forsvaret evaluere tilbudet opp mot følgende vektede kriterier: Logistikk 30 % Kvalitet 30 % Pris 30 % Samfunnsansvar 10 % […] Innenfor tildelingskriteriet Pris ber Forsvaret blant annet om at tilbyder synliggjør sin kalkyle (Ref Del 4 Merkantil kravspesifikasjon). Bakgrunnen for dette kravet, er at Forsvaret ønsker å ha forutsigbarhet og et fast regime for prising av nye artikler som introduseres i kontraktsperioden.” I konkurransegrunnlagets del 3 ”TEKNISK KRAVSPESIFIKASJON” fremgikk følgende: ”1. Felles forhold for alle hovedgrupper som skal dekkes av Rammeavtale(r) for forbruksmateriell […] Hovedvaregruppene splittes videre opp i varegrupper som igjen splittes opp i produktlister med produktlinjer. Produktlinjer er det laveste nivået som oppgis, og det er på dette nivået tilbyderne skal prise sine produkter. […] Forsvarets behov innenfor de enkelte hovedvaregruppene er en partner som kan levere både kjernesortiment og skaffevarer etter Forsvarets behov basert på ulike aktiviteter. Følgelig har Forsvaret delt inn sitt behov i to kategorier. Det ene er Kjernesortiment som er typiske produkter hvor det er en rekke repetitive kjøp. Den andre kategorien er Øvrig sortiment, det vil si varer som det ikke er typiske repetitive kjøp av, men som den aktuelle leverandør må kunne skaffe til veie innenfor hovedvaregruppen. For tilbydere er det viktig å synliggjøre sitt sortiment utover det kjernesortimentet som er presentert i Del 3 Appendix 1-8. Sitt øvrige sortiment skal tilbyder synliggjøre i Del 3 Appentix 9. […] Innenfor den/de hovedvaregruppene som tilbyder ønsker å gi tilbud på skal tilbyder prise: - Forsvarets angitte kjernesortiment (ref Del 3 Appendix 1-8) […] - Øvrig sortiment som tilbyder kan tilby Forsvaret innenfor den/de aktuelle hovedvaregruppene. (ref Del 3 Appendix 9). - I tillegg skal tilbyder fremlegge sin priskalkyle per hovedvaregruppe i henhold til angitt krav i merkantil kravspesifikasjon (ref Del 4 Merkantil kravspesifikasjon) Alle de 3 priselementene vil bli vektlagt i evalueringen av tilbudet.” Fra konkurransegrunnlagets del 4 ”MERKANTIL KRAVSPESIFIKASJON” hitsettes: ” Kravnr Krav. Ja/Nei Tilbyders besvarelse Kalkyle: Tilbyder bes oppgi sin priskalkyle som leder frem til Forsvarets listepris etter følgende mal: Innkjøpspris (XXX NOK) + Logistikkostnader (i % av innkjøpspris) = Inntakskost (XXX NOK) + Administrasjon/distribusjon/salgskostnader (i % av inntakskost) = Selvkost + Fortjeneste (i % av selvkost) = Forsvarets listepris 4.4 Innkjøpspris skal være fakturert beløp ekskl mva fra produsent/underleverandør. Logistikkostnader er alle inngående logistikkostnader inklusive lagerhold. Administrasjon/distribusjon/salgskostnader er kostnader som ikke dekkes i logistikkostnader. Leverandør som velges må være beredt til å sannsynliggjøre de ulike elementene i kalkylen. (Ref: Del 1 Regler for anskaffelsen, samt Del 5 Spesielle kontraktsvilkår med vedlegg.) ” Innen tilbudsfristens utløp 18. juni 2007 hadde blant annet Wittusen & Jensen Business Partner AS (heretter kalt klager) levert inn tilbud. Klager levert tilbud på hovedvaregruppene ”Kontor- og datarekvisita” og ”Batterier (inkl beredskapsavtale)”. Fra utfyllingen av konkurransegrunnlagets del 4 ”MERKANTIL KRAVSPESIFIKASJON” i klagers tilbud hitsettes: ” Kravnr Krav. Ja/Nei Tilbyders besvarelse Kalkyle: Tilbyder bes oppgi sin priskalkyle som leder frem til Forsvarets listepris etter følgende mal: Innkjøpspris (XXX NOK) + Logistikkostnader (i % av innkjøpspris) = Inntakskost (XXX NOK) + Administrasjon/distribusjon/salgskostnader (i % av inntakskost) = Selvkost + Fortjeneste (i % av selvkost) = Forsvarets listepris 4.4 Innkjøpspris skal være fakturert beløp ekskl mva fra JA JA, synliggjøres om WJ blir produsent/underleverandør. valgt som avtalepartner. Logistikkostnader er alle inngående logistikkostnader inklusive lagerhold. Administrasjon/distribusjon/salgskostnader er kostnader som ikke dekkes i logistikkostnader. Leverandør som velges må være beredt til å sannsynliggjøre de ulike elementene i kalkylen. (Ref: Del 1 Regler for anskaffelsen, samt Del 5 Spesielle kontraktsvilkår med vedlegg.) ” Ved brev av 29. juni 2007 ble klager meddelt at tilbudet var avvist fra konkurransen med hjemmel i forskrift om offentlige anskaffelser § 20-13 (1) bokstav f. Bakgrunnen for avvisningen var manglende innlevering av priskalkylen som var etterspurt i konkurransegrunnlaget, som etter innklagedes oppfatning medførte en ufullstendighet på et punkt av betydning for prisfastsettelsen som ”… kan medføre tvil om hvordan tilbudet skal bedømmes i forhold til de øvrige tilbudene”. Klager brakte saken inn for klagenemnda ved brev av 2. juli 2007.
Anførsler
Klagers anførsler
Avvisningen av klagers tilbud er uriktig. Tilbudet oppfyller kravene vedrørende pris. Innklagede har begrunnet kravet om synliggjøring av kalkyle med at innklagede ønsker forutsigbarhet for prising av nye artikler som introduseres i kontraktsperioden. Dette er urimelig, ettersom prising av nye artikler reguleres i de øvrige punktene i tilbudet som omhandler pris.
Innklagedes anførsler
Innklagede hadde plikt til å avvise klagers tilbud, jf forskrift om offentlige anskaffelser § 20- 13 (1) bokstav f. I klagers tilbud var det ikke fremlagt en priskalkyle som etterspurt i konkurransegrunnlaget. Det var ikke mulig for innklagede å fastsette den økonomiske betydningen av den manglende priskalkylen uten kontakt med klager. En slik kontakt ville imidlertid stride mot forhandlingsforbudet i anbudskonkurranser. Av den grunn medførte ufullstendigheten i klagers tilbud tvil om hvordan tilbudet skulle bedømmes i forhold til de øvrige tilbudene. Det var ikke urimelig å kreve fremlagt en priskalkyle for prissettingen av produkter hvor prisen ikke var fastsatt i forbindelse med inngåelse av rammeavtalen. Innklagede har et saklig begrunnet behov for forutberegnelighet i forhold til prissettingen av disse produktene. Klagers anførsel om at prising av nye artikler reguleres i de øvrige punktene som omhandler pris, er uriktig. De øvrige punktene vedrører prisen på kjernesortiment og øvrig sortiment, ikke prisfastsettelse for varer hvor prisen ikke er fastsatt ved inngåelse av rammeavtalen. Sekretariatets vurdering: Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsens verdi overstiger EØS- terskelverdien, og anskaffelsen følger derfor forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 del I og III, jf forskriftens § 2-1, jf § 2-2 (1). Kravet om priskalkyle Det fulgte av konkurransegrunnlaget at tilbyderne skulle fremlegge en priskalkyle per hovedvaregruppe. Bakgrunnen for kravet var at innklagede ”… ønsker å ha forutsigbarhet og et fast regime for prising av nye artikler som introduseres i kontraktsperioden”. Spørsmålet er om prising av nye artikler reguleres i de øvrige punktene i leverandørenes tilbud som omhandler pris, slik at kravet om priskalkyle av den grunn er urimelig. I konkurransegrunnlagets del 3 ”Teknisk kravspesifikasjon” punkt 1, var det angitt tre priselement som alle ville bli vektlagt ved evalueringen av tilbudene. De tre priselementene var ”Forsvarets angitte kjernesortiment”, ”øvrig sortiment som tilbyder kan tilby …” og leverandørenes ”priskalkyle”. Slik sekretariatet leser konkurransegrunnlaget omfatter de to første priselementene det sortimentet leverandørene kan og skal tilby på tilbudstidspunktet, og ikke eventuelt nye artikler som introduseres, og omfattes av rammeavtalen, i kontraktsperioden. Dette støttes også av at leverandørene skulle prise sine produkter i henhold til produktlister med produktlinjer. Slike produktlister fanger ikke opp prising av eventuelt nye produkter som ikke står på listene. På denne bakgrunn kan klagenemndas sekretariat ikke se at prising av nye artikler reguleres i de øvrige punktene i leverandørenes tilbud som omhandler pris. Klagers anførsel på dette punktet kan med det ikke føre frem. Avvisningen av klagers tilbud Det følger av forskrift om offentlige anskaffelser § 20-13 (1) bokstav f. at et tilbud skal avvises når ”det på grunn av avvik, forbehold, feil, ufullstendigheter, uklarheter eller lignende i en anbudskonkurranse kan medføre tvil om hvordan tilbudet skal bedømmes i forhold til de øvrige tilbudene”. Spørsmålet er om avvisningen av klagers tilbud med hjemmel i denne bestemmelsen, var urettmessig. Leverandørene ble flere steder i konkurransegrunnlaget bedt om å fremlegge priskalkyle per hovedvaregruppe, og av konkurransegrunnlagets bilag 3 punkt 1 fulgte det at priskalkyle var ett av tre priselement som ville vektlegges i tildelingsevalueringen. I klagers tilbud var det ikke inntatt priskalkyle som etterspurt. Det var derimot opplyst at kalkyle ”… synliggjøres om WJ blir valgt som avtalepartner”. På bakgrunn av den manglende priskalkylen hadde innklagede ikke grunnlag for å evaluere ett av tre priselement ved klagers tilbud. Det var videre ikke mulig for innklagede å fastsette den økonomiske betydningen av tilbudets manglende priskalkyle uten kontakt med klager. En slik kontakt ville imidlertid være i strid med forhandlingsforbudet ved anbudskonkurranser, jf forskriftens § 21-1 (1). På denne bakgrunn finner sekretariatet at klagers tilbud bestod av ”ufullstendigheter” som ”kan medføre tvil om hvordan tilbudet skal bedømmes i forhold til de øvrige tilbudene”. Avvisningen av klagers tilbud med hjemmel i forskriftens § 20-13 (1) bokstav f. var således rettmessig. Ettersom sekretariatet har funnet at klagesaken ikke kan føre frem, avvises den som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda, jf forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 9. Med vennlig hilsen Linn Tordal Halvorsen Rådgiver Kopi: innklagede
Refererte rettskilder
- FOA 2006 § 20-13 — Avvisningsplikt ved ufullstendigheter som medfører tvil om tilbudets bedømmelse – hjemmel for avvisning av klagers tilbud
- FOA 2006 § 21-1 — Forhandlingsforbud i anbudskonkurranser – hindret oppdragsgiver fra å avklare manglende priskalkyle med klager
- FOA 2006 § 2-1 — Forskriftens virkeområde – grunnlag for at del I og III kommer til anvendelse
- FOA 2006 § 2-2 — Terskelverdi – anskaffelsens verdi overstiger EØS-terskel, slik at del III gjelder
- Forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6 — Klageinteresse – klager hadde deltatt i konkurransen og hadde saklig klageinteresse
- Forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 9 — Sekretariatets adgang til å avvise klage som klart ikke kan føre frem