KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2006/148: Driftsopsjon og egenregi utenfor KOFAs kompetanse
Faktum
Oslo kommune v/ Vann- og avløpsetaten (VAV) utlyste i 2002 en konkurranse om bygging av nye Oset vannrenseanlegg. Konkurransegrunnlaget inkluderte opsjon på drift av anlegget i 15 + 5 år, og tildelingskriteriene var knyttet til begge ytelser. Den 24. oktober 2003 ble det inngått byggekontrakt med Konsortiet AFS-Krüger. Partene paraferte samtidig en driftsavtale, men denne ble aldri signert. Av driftsavtalen fremgikk at opsjonen måtte avropsamtidig senest to år før overgangen til driftsfasen. Møtereferat fra juni 2004 fastsatte opsjonsfristen til 16. mai 2006. Den 12. mai 2006 ble klager meddelt at VAV hadde besluttet å drive anlegget i egenregi, og at driftsopsjonen følgelig ikke ville bli utløst. Klager anførte at beslutningen om ikke å utløse opsjonen var en del av en pågående anskaffelsesprosess og dermed underlagt anskaffelsesregelverket.
KOFAs vurdering
1. Rettslig utgangspunkt – klagenemndas kompetansevilkår Rettsregel: Av forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6 (1) følger det at klagen må gjelde unnlatelser, handlinger eller beslutninger «under gjennomføringen av anskaffelser» etter lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr. 69 (LOA 1999). KOFAs tolkning: Kompetansen er avgrenset til forhold som inngår i selve anskaffelsesprosessen frem til og med kontraktsinngåelse. Avgjørende faktum: Spørsmålet om opsjonsutøvelse oppsto etter at byggekontrakt var inngått i oktober 2003. Delkonklusjon: Kompetansevilkåret er ikke oppfylt med mindre særlige holdepunkter trekker i motsatt retning.
2. Egenregiunntak Rettsregel: Anskaffelsesregelverket forutsetter en «gjensidig bebyrdende kontrakt» mellom en oppdragsgiver og en ekstern leverandør, jf. forskrift om offentlige anskaffelser av 15. juni 2001 (FOA 2001) § 1-3 (1) jf. § 1-4 bokstav a, og forsyningsforskriften av 5. desember 2003 § 7 (1) jf. § 1 bokstav e. KOFAs tolkning: Arbeid i egenregi oppfyller ikke dette vilkåret, og nemnda la til grunn – i tråd med sak 2003/243 – at egenregiunntak også gjelder i relasjon til LOA 1999 § 5. Avgjørende faktum: VAV besluttet å utføre driften selv uten å inngå ny kontrakt med klager. Delkonklusjon: Egenregibeslutningen er utenfor anskaffelsesregelverkets virkeområde.
3. Opsjonens rettslige karakter Rettsregel: Anskaffelsesregelverket regulerer prosedyren frem til kontraktsinngåelse; spørsmål om utøvelse av opsjon oppstår etter at kontrakt er inngått. KOFAs tolkning: En driftsopsjon gir oppdragsgiver en «mulighet for, men ikke plikt til å utvide en avtale som er inngått», og spørsmålet om utløsning reguleres som et klart utgangspunkt ikke av anskaffelsesregelverket. Nemnda avviste at de EF-dommene klager påberopte seg – de forente sakene C-20/01 og C-28/01 – hadde relevans for dette spørsmålet. Avgjørende faktum: Driftsopsjonen ble priset og parafert som del av anleggskontrakten i 2003, men var ikke en selvstendig pågående anskaffelsesprosess. Delkonklusjon: Beslutningen om ikke å utløse opsjonen er kontraktsrettslig og ikke underlagt anskaffelsesregelverket.
Konklusjon
Klagenemnda fant enstemmig at verken innklagedes beslutning om å drive vannrenseanlegget i egenregi eller beslutningen om ikke å utløse driftsopsjonen var omfattet av lov om offentlige anskaffelser eller tilhørende forskrifter. Nemnda hadde dermed ikke kompetanse til å behandle klagen, og saken ble avvist fra klagenemndsbehandling.
Praktisk betydning
Avgjørelsen klargjør at klagenemndas kompetanse er begrenset til prosessen frem til og med kontraktsinngåelse. Oppdragsgiveres valg om ikke å utøve en opsjon som er inntatt i en allerede inngått kontrakt, og beslutninger om å utføre kontraktsgjenstanden i egenregi, reguleres av kontraktsrettslige regler – ikke av anskaffelsesregelverket. Dette er særlig relevant ved kontrakter med opsjonsklausuler der leverandøren har forventninger om fremtidig oppdragsvolum; eventuelle krav om utøvelse av opsjonen må søkes løst gjennom ordinære kontraktsrettslige mekanismer, ikke gjennom klage til KOFA.
Hele KOFA-avgjørelsen
2006/148 Oslo kommune v/ Vann- og avløpsetaten
Bakgrunn
(1)Oslo kommune v/Vann- og aviopsetaten (heretter kalt innklagede) utlyste i 2002 en konkurranse vedrørende bygging av nye Oset vaimrenseanlegg. Konkurransen omfattet ogsåopsjon pådrift av vannrenseanlegg i 15 + 5 år.
(2)Frakonkurransegrunniagets kapittel B “Leveringsomfang ogopsjoner” hitsettes: — — “1. LEVERINGSOMFANG 1.1. Generelt 1... Tilbudet skal inkludere et antall opsjoner som VAV Vann- og avløpsetaten fritt skal kunne utløse. Samtlige av de presenterte opsjonene nedenfor skal inngå itilbudetogprissettes separat i henholdtilprisnedbrytningsstrukturen. 2. OPSJONER 2.1. Drjft av Osetvannrenseanlegg 2.1.1 Generelt Tilbyderen skalgi tilbudpå drift avnye Oset vannrenseanlegg som en opsjon. Dr~Jtsavtalenskal begynne å løpe fra overtagelsesdato i henhold til anleggskontrakten. «. 2.2. Drjfl avSkullerudvannrenseanlegg 2.2.1 Generelt Genereltomdrjflsopsjonen I det tilfellet av VAV ønsker å utløse dr~flsopsjonenfor nye Oset vannrenseanlegg, vurderes detsom naturligsamtidig å innhente tilbudpå dr~fl av Skullerud vannrenseanlegg for derigjennom å samle driften av vannrenseanleggenepå en dr~ftsoperatør.
(3)Den 24. oktober 2003 ble det inngått kontrakt mellom innkiagede og Konsortiet AFS-Kruger(heretter kaltklager) om byggingav nye Osetvannrenseanlegg. Partene paraferte samtidig en driftsavtale, men denne ble ikke signert. Fra driftsavta!en hitsettes: “Dersom VAVbestemmersegfor å avrope dr~tsopsjonen,må dette skje senest to år før overgangentildrUtsfasen. ...“
(4)Den 14. juni 2004 ble det holdt møte mellom innklagede og klager vedrørende driftsavtalen. Framøtereferatethitsettes: “4. Viderefremdr?ft 1... .... •Fristfor utløsningav opsjon 16.05.06”
(5)Ved telefaks av 12. mai 2006 ble klager meddelt at innkiagede ville drive Oset vannrenseanlegg i egenregiog at driftsopsjonen derforikke villebli utløst. Anforsler: Kiagersanførsler:
(6)Anskaffelsesregelverket kommer til anvendelse og Klagenemnda for offentlige anskaffelser har kompetanse til å behandle klagen. Inngåelse av en gjensidig bebyrdende avtale er ikke endestasjonenforanskaffelsesreglenes virkeområde,jfEF- domstolens avgjørelse i de forente saker C-20/01 og C-28/01. Driftsopsjonen var en integrert de! av anskaffelsen som ble foretatt i 2002-2003. Veden eventuellutløsning av driftsopsjonen skal det ikke inngås en ny gjensidig bebyrdende kontrakt mellom partene. Utøvelse/ikke-utøvelse av driftsopsjonen er derfor en beslutning... “... under gjennomføringen av en anskaffelse jf forskrift om klagenemnd for ... “, offentlige anskaffelser§ 6 (1).
(7)Dertil kommer at innklagede gjennomkonkurransegrunnlaget etterspurte omfattende informasjon og redegjørelse for hvordan driften skulle organiseres osv. Videre var tildelingskriteriene også knyttet til driftsopsjonen. Samlet sett innebærer dette at vurderingen, og til slutt beslutningen, om utøvelse/ikke-utøvelse av driftsopsjonen må være basert på de kriterier som fremgår av konkurransegrunnlaget. Innkiagedes beslutning om ikke å utløse driftsopsjonen er en fortsettelse avanskaffelsen som ble igangsatt i 2002.
(8)Slik saken står for klagenenmda, finner nemnda ikke grunn til å referere klagers øvrige anførslerher. Innklagedesanførsler:
(9)Bestemmelsene i lov om offentlige anskaffelser og tilhørende forskrifter gjelder anskaffelsesprosessen fremtil kontraktsinngåelse. I forliggende tilfelle erdet tale om en driftsopsjon, det vil si en ensidig rett for inriklagede til å utløse opsjonene eller ikke etter at kontrakt er inngått. Utløsning eller ikke-utløsning av opsjonene er et forhold som er regulert i kontrakt og ikke i anskaffelsesregelverket. Innklagede har besluttet at drift avnye Osetvannrenseanlegg skal utføres i egenregi. Egenregienog eventuell beslutning om utførelse i egenregi er ikke omfattet av anskaffelsesregelverket. Klagenemnda har etter dette ikke kompetanse til å behandle klagen, og klagenmå såledesavvises.
Klagenemndas vurdering
(10)Detfølger av forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6 (1) at klage til klagenemnda må gjelde unniatelser, handlinger eller beslutninger under “... gjennomføringen av anskaffelser etter lov av 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser eller forskr~.fiergitt med hjemmel i denne”. Spørsmålet er om innklagedes beslutning om å drive vannrenseanlegget i egenregi, samt beslutningen om ikkeå utløsedriftsopsjonen omfattes avregelverket for offentlige anskaffelser og dermed klagenemndas kompetanse.
(11)Arbeid i egenregi omfattes ikke av forskrift om offentlige anskaffelser og forsyningsforskriften ettersom det ikke foreligger en “gjensidig bebyrdende avtale kontrakter” mellom en oppdragsgiver og en leverandør, jf forskrift om offentlige anskaffelserav 15.juni 2001 § 1-3 (1),jf § 1-4 bokstav aog forsyningsforskriften av 5. desember2003 § 7 (1), jf § i bokstav e. I sak 2003/243 la klagenemnda til grunn at unntaket for egenregi også måtte gjelde i forholdtil lov om offentlige anskaffelser §5.
(12)Opsjonene i denne saken gir oppdragsgiver en mulighet for, men ikke plikt til å utvide en avtale som er inngått. Anskaffelsesregelverketregulererprosedyren fremtil kontrakt er inngått. Spørsmål om utløsning av opsjon oppstår etter at kontrakt er inngått. Hvorvidt en opsjon skal utløses eller ikke reguleres som et klart utgangspunkt således ikke av regelverket for offentlige anskaffelser. Klagenemnda kan ikke se at de EF-dommene klager henviser til har relevans i denne sammenhengen.
(13)Påbakgrunn av ovennevnte finnerklagenemndaatverken innklagedes beslutning om å drive vannrenseanlegget i egenregi eller beslutningen om ikke å utløse driftsopsjonen omfattesav lovom offentlige anskaffelsereller tilhørende forskrifter. Klagenemndahar dermedikke kompetanse til å behandle klagen, og klagen avvises med det fraklagenemndsbehandling.
Konklusjon
Klagen avvisesfra klagenemndsbehandling. For klagenemnda, 16. april2007 Morten Goller
Refererte rettskilder
- FOA 2001 § 1-3 — Definisjon av anskaffelse – krav om gjensidig bebyrdende kontrakt
- FOA 2001 § 1-4 — Definisjon av kontrakt (bokstav a) – vilkår for regelverkets virkeområde
- LOA 1999 § 5 — Egenregiunntak i loven – lagt til grunn parallelt med FOA 2001
- Forsyningsforskriften 2006 § 7 — Forsyningsforskriften av 5. desember 2003 § 7 (1) – krav om gjensidig bebyrdende kontrakt
- Forsyningsforskriften 2006 § 1 — Forsyningsforskriften av 5. desember 2003 § 1 bokstav e – kontraktsdefinisjon
- KOFA 2003/243 — Egenregiunntak gjelder også i relasjon til LOA § 5 – lagt til grunn av nemnda
- EU-domstolen C-20/01 og C-28/01 Kommisjonen mot Tyskland (forente saker) — Klager anførte at anskaffelsesreglene ikke er begrenset til kontraktsinngåelse; nemnda avviste relevansen