2005/304 Hordaland fylkeskommune
Innklaget: Hordaland fylkeskommune
Klager: Bergen-Nordhordland Rutelag
Avgjørelse: Avvist - saken gjelder ikke brudd på lov om offentlige anskaffelser
Type sak: Rådgivende sak
Klagenemnda foroffentlige anskaffelser Innklagedegjennomførteen åpen anbudskonkurransefor driftavsnaggbåtruter iHordaland ~lke. Klagenemnda kom under tviltilat tildelingenvar åanse som en tjenestekonsesjon,slik at anskaffelsenikke varomfattet avlov ogforskr~Ji’omoffentlige anskaffelser ogklagenemnda dermedikke hadde kompetanse tilåbehandle klagen. Klagenemndas avgjørelse 5. februar2007i sak2005/304 —~2A Klager: Bergen-NordhordlandRutelag Innkiaget: Hordaland fylkeskommune Klagenemndas medlemmer: Magni Elsheim, KaiKruger, Andreas Wahi Saken gjelder: Tjenestekontraktvs. tjenestekonsesjon.
Bakgrunn
(1)Hordaland fylkeskommune (heretter kalt imildagde) kunngjorde 20. juni 2005 med henvisning til yrkestransportloven 21.6.2002 nr 45 en åpen anbudskonkurranse for drift av snøggbåtruter i Hordaland fylke fra 1. januar 2007 til 31. desember 2011, med opsjonpåforlengelse i toår.
(2)Konkurransengjaldtdrift av Kvinnheradsruta, Austevollsruta og Sunnhordlandsruta.
(3)I konkurransegrunnlagets kapittel 2 var det stilt “KRAV TIL LEVERANSEIV”, herunderkravtil “RUTEPRODUKSJONEN”,jfpunkt 2.2 hvordet stodfølgende: “K 4 Krav tilrutetilbod OPERATOR skal tilby eit rutetilbod som spes~fIserti rutetabellenfor denruta/ delrutene denne ertildeltruteloyvefor.”
(4)Konkurransegrunnlagets punkt 2.6 omhandlet “TAKSTAR OGBILLETTERJNG”. Fra dettepunktethitsettes: “K 49 Takst Billetteringa skal følgje OPPDRAGSGIVAR sine tak~tregulativ/ - retningslinerfor snøggbåt. OPERATOR skal til eikvar tidfolgje del billettkodar (produktkategoriar) som blir godkjend av OPPDRAGSGIVAR. OPERATOR skal prolongere ordninga med samordna billettering mot Flaggruten og avrekning for dette. Postadresse Besøksadresse TIf.: 5559 7500 E-post: Postboks 439Sentrum Olav Kyrresgate8 postmottak©kofa.no 5805Bergen 5014 Bergen Faks: 55 5975 99 Nettside:www.kofa.no
OPERATOR kan likevel sokje OPPDRAGSGIVAR om åfå godkjent avvikfrå taksiregulativetut~fråmarknadsomsyn.”
(5)Frakonkurransegrunniagets kapittel3 “VEDERLAG” hitsettes: “Vederlag I anbodet skal TILBYDAR spes~flseredet denne krev i årleg vederlagfor å utføre den ruteproduksjonen som er spes~Jlserti rutetabellfor den rute / dei ruter denne legg inn anbodpå; kfr. tildelingskriterium T 9.
Timesatsar vedjustering avruteproduksjonen I anbodet skal TILBYDAR og spes~flseredet denne krev i vederlag per time meirproduksjon / auke i opningstida og det denne vil akseptere i redusert vederlag per time i mindreproduksjon / innkorting av opningstida; kfr. tildelingskriterium T 13 ogT14J.
Nettoprinsippet Vederlag og timesatsar skal basere segpå nettoprinsippet, dvs, at OPERATROEN vilfå behalde alleinntekter innanfor gjeldande inntektsavrekning, ogvilsamstundes vere ansvarlegfor alle kostnader. Vederlagvertregulertforendringariprisar, leningar ogtakstar Vederlag vert regulertfor endringar i prisar, loningar og takstar. Reguleringane ~lgjer fastlagde reglar som spesUisert nedanfor. Dersom TILBYDARforventar at produksjonskostnadane ulviklarseg annleis enn detreglane tilseier, må TILBYDAR ta omsyn til det i sitt anbod. Det same gjeld inntektseffekten av takstendringar. Reguleringa gjeld både for vederlag for perioden 01.01.2007 31.12.2011 og — vederlagforforlengadr~ftsperiode01.01.2012 31.12.2013. — 3.1 BETALINGAVVEDERLAG V 1 Betaling av vederlag Det årlege vederlaget skal betalast i 10 likestore deler, den 15. ikvar månadmedunnatakavjuni ogdesember. V 2 Justering avvederlagi løpetaveitdr?flsår Dersom OPPDRAGSGIVAR endrar takstane og/eller ruteproduksjonen i eit dr~ftsår,skal vederlagetjusteras i tråd medreglanes i kapittel 3.2 og3.3. Vederlagetskaljusterastfrå dettidspunktei endringfinn stad. V 3 Etterskotsvis avrekning Etter at eit dr~ftsårer omme og denfaktiske pris- og lønsvekstenfor dette dr~ftsåreter kjent, skal vederlaget regulerast etterskotsvis for faktisk pris- og lønsvekst i tråd med reglane i kapittel 3.2 og 3.3. Dersomdet etterskotsvis regulerte vederlaget avvikfrå detsomfaktisk er betalt i løpetav året, skaldetgjennomførastei avrekning. Detsame gjeld kompensasjon for særskilt stor endring i pris på drivstoff”
(6)Som vedlegg 3 til konkurransegrunniaget fulgte et rutebudsjett leverandørene måtte fylle ut forhverrute de ønsket åinngi tilbud på. I dette skjemaet skulle det fylles inn 2
“Totale kostnader” som bestod av skipskostnader, driftskostnader og rentekostnader. Fra de totale kostnadene skulle leverandørene trekke forventet billettinntekt, og denne differansenskulledanne grunnlag for “Vederlagprår”.
(7)Kontrakt skulle tildeles den eller de leverandorene som leverte det økonomisk mest fordelaktige tilbudet basert på følgende prioriterte tildelingskriterier: “Vederlagfor dr~fisperioden01.01.2007 31.12.2011”, “Vederlagfor forlenga dr~ftsperiode(+ — 2år)”, “Fartøy”, “Evnetil å levere”, “Timesatsforjusteringav vederlagvedAUKEi ruteproduksjon”, “Timesats for justering av vederlag ved REDUKSJON i ruteproduksjon” og “Tryggleikogkvalitetssikring”.
(8)Innentilbudsfristens utlop 12. september 2005 var det blantannet kommet inntilbud fra Bergen-Nordhordland Rutelag (heretter kalt klager), Selskap under stiftelse v!HSD Sjø!Fjord i FSF og L. Rødne & SønnerAS.
(9)I brev av 30. november 2005 ble klager meddelt hvilke leverandorer som var tildelt kontrakt. For Sunnhordlandsruta ogAustevollsruta var kontrakt tildelt Selskap under stiftelse v! HSD Sjø!Fjord i FSF, mens kontrakt for Kvinnheradsrutavar tildelt L. Rødne & Sønner AS.
Anforsier:
Klagers anførsler
(10)For at det skal foreliggeentjenestekonsesjon, og ikke entjenestekontrakt, synes detå være et minstekrav at det foreligger en kontrakt hvor vederlaget består i retten til å utnytte tjenestenkommersielt, entenaleneeller sammenmed et vederlag. (li) Det fremgår avkonkurransegrunnlaget at leverandorene itilbudet skal spesifiseredet de krever i årlig vederlag for å utføre den aktuelle ruteproduksjon. Videre fremgår det at det årlige vederlaget skal betales i 10 like store deler, den is. i hver måned med unntak avjuniog desember. Detteårlige vederlaget ersåledes et fastbeløp som tilkommer operatøren uavhengig av årets driftsinntekter. Størrelsen på det årlige vederlaget beregnes altså ikke ut fra størrelsen på årets driftsmnntekter, og er ikke relaterttil dette. I tillegg til dette faste årlige vederlaget, skal operatøren få beholde driftsmnntektene (billettinntektene) basert på nettoprinsippet, dvs, etter fradrag for kostnader.
(12)Siden operatøren uansettvil fa utbetalt det faste årlige vederlag, som heller ikke er basert på størrelsen av billettinntektene, må det synes klart at den økonomiske risikoenfordriften avrutene iførste rekke hvilerpåinnldagede.
(13)I tillegg følger av konkurransegrunniaget at billettering skal følge oppdragsgivers takstregulativ!retningslinjer. Også rutetider synes å skulle fastsettes av innkiagede,jf vedlegg 6 tilkonkurransegrunnlaget. Dette avgrenser operatørens handlefrihettil selv å påvirke inntektspotensialet for rutene, noe som medfører at det årlige og faste vederlagetspiller endesto større rollesett i forholdtil operatorens mulighet tilselv å inntjenenetto driftsmnntekter.
(14)Adgangen til kommersiell utnytting ved at operatøri tillegg til fastbeløpet beholder nettoinntektenefradriften, fremstår såledessom underordnetdet faste årlige vederlag operatørenuansettvil få. 3
(15)Påbakgrunn av ovennevntemåtildelingenanses åværeentjenestekontrakt.
(16)Slik saken stårfor klagenemnda, finner nemndaikke grunntil å referere de nærmere anførsleneher.
Innklagedesanførsler:
(17)Anskaffelsen fallerutenfor anvendelsesområdet for lovom offentlige anskaffelserog tilhørende anskaffelsesforskrift. Konkurransen gjelder tildeling av loyver for rutebasert persontransport. Det regelverket som kommer til anvendelse er lov om yrkestransport med motorvogn og fartøy, samt forskrift om anbud i lokal rutetransport. Dette fremgår av konkurransegrunnlaget. I tillegg fremgår det av konkurransegrunniaget at anbudeterettotalanbud etternettoprinsippet.
Klagenemndas vurdering
(18)Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf forskrift om klagenemnd foroffentlige anskaffelser§ 6. Klagenerrettidig. Klagenemndas kompetanse. Anvendelsesområde for lov ogforskr~ftom offentlige anskaffelser. Forholdettilyrkestransportloven 2002.
(19)Klagenemndas kompetanse er begrenset til å gjelde brudd på lov om offentlige anskaffelser med tilhørende forskrifter, jf forskrift om Klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Hvorvidt foreliggende tilfelle omfattes av lov og forskrift om offentlige anskaffelserberor påom tildelingen er å anse som entjenestekontrakteller en tjenestekonsesjon. Dersom tildelingen er en tjenestekontrakt, omfattes forholdet av loven og forskriften, jf lov om offentlige anskaffelser § 3 og forskrift om offentlige anskaffelserav 15.juni 2001 nr. 616 § i-3,jf~1-4 bokstavd,jfbokstava. Klassifiseres forholdet derimot som en tjenestekonsesjon, følger det av EF- domstolens praksis i sakene C-324!98 “Telaustria”, C-358/00 “DeutscheBibliothek” og C-231/03 “Coname” at anskaffelsesregelverket ikke kommer til anvendelse, jf. ogsåldagenemnda i sak 2003/250 og nå klargjøring i nytt regelverk om offentlige anskaffelser Forskrift 2006-04-07-402 § 1-3 bokstav j (gjennomfører Dir 2004/18!E0F Art 17). Tildeling av ruteløyve følger i norske forhold regler fastsatt med hjemmel i yrkestransportloven av 21. juni 2002 nr45. Forskrift 2003-03-26-400 gir nærmere regler om bruk av anbudskonkurranse ved tildeling av kontrakt i lokal rutetransport,jf. lovens § 8.
(20)Grensen mellom tjenestekontrakt og tjenestekonsesjon er ikke trukket opp i gjeldende forskrift om offentlige anskaffelser, men følger av EF-domstolens praksis som er lagt til grunn i tidligere saker for Klagenenmda så som i sak 2003/149 og i sakene 2005/24 og 2005/86 om drift av parkeringsanlegg!avgiftsparkering. Den definisjon som ny forskrift 2006-04-07-402 (i kraft fra 1.1.2007) §4-i bokstav e legger til grunn gjengir Dir 2004/18 Art 17, som igjen bygger på EF- domstolspraksis. Også gjeldende forskrift må derfor forstås slik at en tjenestekonsesjons(kontrakt) som unntas fra forskriftens virkeområde defineres som entjenestekontrakt - “meddet unntakat vederlagetfor tjenestensom skalutføres enten utelukkende består iretten tilå utnytte tjenesten elleri en slikrettsammenmedbetaling”. 4
(21)I følge veilederen til 2006-forskriften pkt 3.2.2 er det at oppdragsgiver skyter inn midler for at tjenesten skal bli utført ikke til hinder for at forholdet skal karakteriseres som enkonsesjon.
(22)Grensene for hvor stor del av inntektene som kan komme som betaling fra oppdragsgiver uten at forholdet endrer karakter fra konsesjon til tjenestekontrakt er likevel ikke trukketopp, verken i forskriftens ordlyd, veilederen eller rettspraksis fra EF-domstolen. EU-kommisjonen har i en fortolkningsmeddelelse 2000/C 121/02 (Official Journal C 121/2) antydet at en betydelig del av vederlagetmå knytte seg til utnyttelse av tjenesten, men samtidig understreket at det avgjørende elementer den økonomiske risiko som er forbundet med utnyttelsen av retten til å utøve tjenesten, særlig når det betales en pris av konsesjonsmyndigheten. Kommisjonen har også varslet å ta opp avkiarende lovgivning på området COM(2005)569 (15.11.2005) — om “Public-Private Partnerships and Community Law on Public Procurement and Concessions”.
(23)Klagenemndauttalte isakene 2005/24 og2005/86: “Detforhold at betalingsstrømmen går fra tredjemenn til den private aktøren i stedetfor via den offentlige oppdragsgiver, er ikke alene tilstrekkelig til å gjøre tjenestekontrakten til en tjenestekonsesjon. Vedkun åsepå betalingsstrømmen, uten åse hen til om leverandoren ogsåpåtar seg ansvar ogrisikofor driften, vil det lett kunne åpnesfor omgåelser avregelverket. For at en kontraktstildelingskal kunne karakteriseres som en tjenestekonsesjon må således ansvaret og økonomisk risiko for driften av tjenesten overføres fra den offentlige oppdragsgiver til den private aktøren. Når dette er oppj5~’it, kan leverandøren anses å få betaling gjennom retten til å utnytte sin egen ytelse kommersielt.”
(24)Spørsmålet om funksjons- og økonomisk risikofordeling ble vurdert i sak 2003/149 som også gjaldt rutetransport (busstrafikk i Østfold). Nemnda kom til at rutetildelingenvar å ansesom enkontrakt oguttalte: “Nemndaforstårdenforeliggendepraksisdithenat dersom det i tilleggtil konsesjonstildelinger tale om etkontraktsbasertkjøp avtjenesterfraprivatsektor somanskaffelsesmyndighetenselv organiserer ogbærer kommersiellrisikofor, handlerdet omettjenestekjøp oganbudsdirektivene vilgjelde. Klagenemndavisertil atdet i saken ertale omen ordinærfast tilbudsprisfor tjenesten, ogatkun 10 av billettinntektene viltilfalle leverandøren. Skulleman klass~flsererettsforholdet mellomutøver oginnklagde OKT, villedet være naturligå beskrive dette som en samarbeidsavtalesom består iat utøver medsin bussparkogpersonellstår som underleverandør ogsamarbeidspartner iforholdtilOKTvedetableringavdet samledetransporttilbudtilpublikum. Kontrakten somforespeilesi konkurransegrunnlagetknesetter tradisjonelle bestanddeler ikontrakter, såsom drifts-,funksjons- ogutgjfIsdeling, inntektsforholdogansvarforytelsersom naturlig henhørerunder organisertbusstrafikkfor områdetspublikum. 5
Leverandørene i vår sak skal stå for driften av snøggbåtene og motta 100 av inntektene. Spørsmålet blir etter dette om tilbyderne har tilstrekkelig økonomisk risiko for drift av tjenesten til at det er naturlig å karakterisere forholdet som en tjenestekontrakt etteranskaffelsesregelverket.
(25)Det følger av konkurransegrumilaget at vederlag skal baseres på nettoprinsippet, det vil si at leverandøren vil få “behalde alle inntekter innanfor gjeldande inntektsavrekning, og vil samstundes vere ansvarlegfor alle kostnader”. Dette kan tale for atleverandørene hardenøkonomiske risikoenfor driften.
(26)Det er imidlertid bestemt at leverandørene i tilleggtil billettmnntektene skal motta et fastårlig vederlag frainnidagede somskal betalesi 10 like store deleri løpetavåret. Det er dettevederlaget anbudskonkurransen handlerom. Det årlige vederlaget er lik differansen mellom leverandørenes kostnader og forventede billettmnntekter. En gjennomgang av de antatte leverandørers tilbud på de aktuelle rutene hvor de er valgt, viser at de årlige vederlagene utgjør en stor del av leverandørenes totale kostnader. For Kvinnheradsruta utgjør L. Rødne og Sønner AS’ årlige vederlag fra innklagede ca 80 av totale kostnader. For Austevollsruta utgjør det årlige vederlaget til Selskap under stiftelse v! HSD Sjø!Fjord i FSF ca 2/3 av de totale kostnader, mens det årlige vederlaget for Sunnhordlandsruta utgjør ca 45 . Klager har anført at når leverandørene uansett vil motta avtalte faste og forholdsvis store årlige vederlag, så taler det mot at leverandørene har overtatt den økonomiske risikoen for driften.
(27)I tillegg kommer at leverandørene må følge innldagedes takstregulativ og at det i utgangspunktet er innidagede som styrer rutetidene. Dette begrenser leverandørenes handlefrihettil åpåvirkemnntekstpotensialetforbillettmnntektene.
(28)Nemnda vurderer det slik at risikoen i dette tilfellet er to-delt. For det første har leverandørene risikoen for at de beregninger de har gjort med hensyntil forholdet mellom kostnader og forventede inntekter ved utarbeidelse av tilbud er korrekte. Denne risikoen er vanskelig å vurdere på forhånd, før det foreligger erfaringsmaterialefrarutedriften. I tillegg harleverandørene risikoen forden faktiske driften av rutebåtene, slik at leverandørene via effektiv drift, markedsføring, og på andre måter selv kan påvirke inntekter og utgifter. Dermed har de også en oppfordringtil å drivesårasjonelt som mulig.
(29)Ved alle de tre rutene i denne saken er det dermed klart at leverandørene løper en reell risiko forikke å gå med overskudd på driften. Dersom klagers beregninger av kostnader og inntekter slår feil, eller dersom den ordinære driften viser seg å være mindre lønnsom enn forutsatt, vil leverandøren lide et økonomisk tap som ikke dekkes av det årlige vederlaget fra oppdragsgiver. I denne saken er det antatt at vederlaget ikkevil kompensereformellom20 og 55 avde totale kostnader som medgår til driften av de forskjellige rutene. Nemnda finner da at den risikoen som leverandørene harpåtattseg ikke erubetydelig.
(30)Der leverandøren påtar seg en reell og ikke ubetydelig risiko er nemnda av den oppfatning at det er naturlig å regne forholdet som en kontraktsbasert tjenestekonsesjon og ikke som entjenestekontrakt. 6
(31)Dette er i samsvar med ordlyden i forskriften, som i likhetmed definisjonen i Dir — 2004/18 Art 17 fastslår atinntektene måkomme enten utelukkende frautnyttelse av - tjenesten, ellerfra utnyttelse sammen med betaling. Videre er synspunkteti trådmed veilederen til 2006-forskriften pkt 3.2.2 som fastslår at konsesjonshaveren må ha en risiko forå sikre mnntjening, etableringog drift, samt atrisikoenmåværereell.
(32)Nemnda bemerker videre at det rettsteknisk er ønskelig å håndheve en klar hovedregel som angitt ovenfor. Alternativet til å anvende forskriftens saksbehandlingsregler vil på yrkestransportområdet være utlysning i konkurranse etter forskriften til yrkestransportloven av 2002, jfr om et slikt tilfelle fra før yrkestransportloven “Torghatten”-sakenRt. 1998 s 1398.
(33)På bakgrunn av ovennevnte er klagenemnda under en viss tvil kommet til at — - leverandøren har påtatt seg enreell og ikke ubetydelig kommersiell risiko fordriften avrutene, ogat forholdet av dengrunnmå karakteriseres som entjenestekonsesjon,
(34)Det er da her ikke tale om en anskaffelse som omfattes av anskaffelsesloven, og klagenemndatardermed ikke stillingtil klagen.
Konklusjon
Klagen behandles ikke etter anskaffelsesregelverket da konkurransen gjaldt tildeling av tjenestekonsesjon. For klagenemnda,
Kai Kruger 7