DFØs CIPS-avtale for skytjenester reiser et prinsipielt spørsmål: er den en gjensidig forpliktende rammeavtale, eller bare en markedsplass?
DFØs rammeavtale for skybaserte plattform- og infrastrukturtjenester, CIPS, reiser et prinsipielt spørsmål som rekker langt ut over skytjenester.
CIPS består av fire parallelle rammeavtaler – med AWS, Google Cloud, Oracle og IBM – med en økonomisk ramme på 10 milliarder kroner. Avtalen gjelder IaaS- og PaaS-tjenester og har 318 tilsluttede offentlige virksomheter. Konkurransegrunnlaget sier uttrykkelig at rammeavtalene er frivillige og ikke-eksklusive å benytte.
Problemet er ikke at avtalen mangler volumgaranti. Det gjør de fleste rammeavtaler, og det er uproblematisk. Problemet er at avtalen uttrykkelig ikke er bindende å bruke. En tilsluttet virksomhet kan ha et behov som ligger innenfor CIPS, men likevel stå fritt til å kjøpe den samme ytelsen fra en annen leverandør. Da er ikke spørsmålet om leverandørene har volumgaranti. Spørsmålet er om CIPS i det hele tatt er en gjensidig forpliktende rammeavtale som kan hjemle senere avrop.
Skatteetatens Azure-anskaffelse viser at dette ikke er teori. Kort tid etter at CIPS-avtalene var inngått, kunngjorde Skatteetaten en egen anskaffelse av Azure-skytjenester med estimert verdi på 1,2 milliarder kroner. Begrunnelsen var at etaten allerede hadde bygget kompetanse og teknologi på Azure-plattformen, og at bare Microsoft kunne levere. Microsoft var ikke blant vinnerne av CIPS.
Da blir spørsmålet skarpt: Når en virksomhet på kundelisten kan la være å bruke CIPS fordi ønsket leverandør ikke er blant vinnerne, hva var da CIPS-leverandørenes rettslige posisjon?
Det skjerpes av at avrop skal skje gjennom minikonkurranser. Avtalen er dermed potensielt dobbelt uforpliktende: kundene står fritt til å bruke den eller ikke, og leverandørene skal ikke levere noe før de eventuelt vinner en senere minikonkurranse. Det avgjørende blir om leverandørene i det minste har plikt til å gi tilbud i minikonkurransene, eller på annen måte har påtatt seg reelle forpliktelser allerede gjennom rammeavtalen. Står også de fritt til å delta eller ikke, blir den rettslige bindingen tynn.
Dette lar seg ikke etterprøve fullt ut, fordi DFØ holder kontraktsdokumentene unna offentligheten med henvisning til taushetsbelagt informasjon og forretningshemmeligheter. Når en avtale til 10 milliarder kroner for 318 virksomheter omtales som frivillig og ikke-eksklusiv, bør offentligheten kunne kontrollere hva som faktisk er forpliktende. At den ikke kan det, gjør saken mer problematisk, ikke mindre.
Inngangsvilkåret følger av DFØs egen veileder. En gjensidig bebyrdende avtale etter § 4-1 bokstav a forutsetter at begge parter har forpliktelser, der hver part forplikter seg til å levere en ytelse mot en annen ytelse. Ut fra kildene betyr gjensidig bebyrdende derfor også gjensidig forpliktende: begge parter må være rettslig bundet, ikke bare den ene. Dette er ikke en teknikalitet. Det er vilkåret for at det overhodet foreligger en kontrakt etter anskaffelsesregelverket.
Det er også viktig å huske at kontraktsbegrepet er et EU-rettslig begrep. Det er ikke noe Norge står fritt til å fastsette innholdet av selv. Begrepet skal forstås i samsvar med direktivet og EU-domstolens praksis. Derfor er en dom som Tax-Fin-Lex styrende for tolkningen, ikke bare illustrerende.
EU-domstolen slår dette fast i sak C-367/19, Tax-Fin-Lex (ECLI:EU:C:2020:685, avsnitt 25–29). Domstolen forklarer at «for pecuniary interest» innebærer at hver part yter noe mot noe annet. Vederlaget må ikke nødvendigvis være penger, men den gjensidige karakteren ved en offentlig kontrakt skaper rettslig bindende og håndhevbare forpliktelser for begge parter. En avtale hvor oppdragsgiver ikke er rettslig forpliktet til å yte noen motytelse, faller ikke inn under begrepet «contract for pecuniary interest». Domstolen avviser også at tilgang til nytt marked, nye kunder eller referanser i seg selv er tilstrekkelig, fordi dette er for usikkert.
Overført til CIPS: Det er ikke tilstrekkelig at leverandørene har fått plass på en stor statlig rammeavtale. Når kundene står fritt til å bruke avtalen eller ikke, og leverandørene eventuelt også står fritt til å gi tilbud i minikonkurransene, må DFØ kunne peke på hva den rettslige motytelsen faktisk er.
Konsekvensen er praktisk viktig. En rammeavtale som er så uforpliktende at den ikke er gjensidig bebyrdende, er ikke en rammeavtale som kan brukes som grunnlag for avrop. Da kan ikke oppdragsgiver forsvare kjøpet med at det skjer «på rammeavtale». Hvert kjøp må vurderes som en selvstendig anskaffelse, og er det over terskelverdi uten kunngjøring eller lovlig unntak, blir konsekvensen ulovlig direkte anskaffelse.
KOFA 2005/282 om tolketjenester gir norsk støtte. Konkurransegrunnlaget der inneholdt et forbehold om kjøp utenfor rammeavtalen, og KOFA tolket forbeholdet snevert. En bredere forståelse ville «undergrave ordningen med rammeavtalen», fordi slike avtaler forutsettes å være gjensidig bebyrdende. CIPS reiser nettopp dette – i langt større skala.
Dette betyr ikke at enhver ikke-eksklusiv rammeavtale er ulovlig. Gassco-saken viser at en rammeavtale kan ha en sikkerhetsventil: kan leverandøren ikke levere, må behovet kunne dekkes på annen måte. Det er ukontroversielt.
CIPS-problemet er et annet. Her er spørsmålet om en virksomhet på kundelisten, med et behov som ligger innenfor avtalens område, kan velge bort rammeavtalen fordi ønsket plattform eller leverandør ikke vant. Er svaret ja, er avtalen ikke bare ikke-eksklusiv – den er uforpliktende som avropsstruktur. Det er forskjellen mellom regulert ikke-eksklusivitet og fri markedsplass.
En frivillig avtale på kundenes side, kombinert med minikonkurranser uten tilbudsplikt på leverandørenes side, er i realiteten ikke en avtale. Da er det en markedsplass: et sted der oppdragsgiver og leverandør kan inngå avtale hvis de vil, eller kjøpe og selge til andre hvis de heller vil det. Ingen er bundet før et eventuelt senere kjøp.
Men kjøp på en markedsplass fritar ikke fra plikten til å kunngjøre konkurranser. Å bruke en slik markedsplass som hjemmel for et kjøp er derfor en ulovlig direkte anskaffelse.
Det sterkeste poenget er likevel hva modellen åpner for. Når ingen er bundet, kan man fortsette å kjøre slike konkurranser – opprette den ene markedsplassen etter den andre – helt til man har den leverandøren man ønsker seg som motpart. Så bruker man den avtalen, fordi det er en norsk leverandør, eller favoritten. Det gir rom for diskriminering og forskjellsbehandling. Og det bryter med hele grunnsystemet i EU/EØS-retten, der konkurransen, og ikke oppdragsgivers etterfølgende preferanse, skal avgjøre hvem som blir kontraktspart.
CIPS-problemet er ikke at avtalen er uten volumgaranti. Problemet er at avtalen uttrykkelig ikke er bindende å bruke. Når kundene står fritt til å gå utenfor, og leverandørene først eventuelt konkurrerer i senere minikonkurranser, må DFØ forklare hva som gjør avtalen gjensidig bebyrdende. Det må kunne pekes på konkrete rettslige forpliktelser på begge sider – ikke bare forventninger, markedsadgang eller mulighet for fremtidige avrop.
Hvis svaret er at ingen er bundet før et senere avrop, er CIPS ikke en rammeavtale som kan hjemle avrop. Da må kjøpene vurderes som selvstendige anskaffelser, og uten kunngjøring eller lovlig unntak er de ulovlige direkte anskaffelser.
Da er CIPS ikke en rammeavtale i anskaffelsesrettslig forstand. Da er den strengt tatt ikke en avtale i det hele tatt. Den er en markedsplass.
Kilde: EU-domstolen, sak C-367/19, Tax-Fin-Lex, ECLI:EU:C:2020:685, avsnitt 25–29. Se særlig avsnitt 25 om ytelse mot ytelse («consideration in exchange for another»), avsnitt 26 om at vederlaget ikke nødvendigvis må være penger og om at gjensidigheten skaper rettslig bindende og håndhevbare forpliktelser for begge parter, avsnitt 27 om at manglende motytelsesplikt fra oppdragsgiver faller utenfor «contract for pecuniary interest», og avsnitt 28–29 om at markedsadgang, nye kunder og referanser er for usikkert.
FOA bistår med vurdering av rammeavtaler, avropsmodeller og anskaffelsesrettslig risiko.
Kontakt ossMeld deg på nyhetsbrevet og få faglige oppdateringer rett i innboksen.
