§ 13a – Særskilte regler for klager på ulovlige direkte anskaffelser
Fulltekst
Kravet om saklig interesse i denne forskriftens § 6 annet ledd gjelder ikke.
Klage kan fremsettes inntil to år fra kontrakt er inngått.
Fristen for innklagede til å inngi tilsvar etter denne forskriftens § 10 første ledd, er fire uker.
Nemnda kan fatte vedtak om overtredelsesgebyr ved ulovlige direkte anskaffelser, selv om klager ikke har nedlagt påstand om dette.
Selv om klagen trekkes, kan klagenemnda velge å fortsette behandlingen av saken og ilegge overtredelsesgebyr.
Paragrafkommentar
Kommentar til § 13a - Særskilte regler for klager på ulovlige direkte anskaffelser
Unntak fra krav om saklig klageinteresse
Første punktum gjør et uttrykkelig unntak fra behandlingsvilkåret i § 6 annet ledd: ved klager på ulovlige direkte anskaffelser gjelder ikke kravet om saklig interesse. Ordlyden er snevert formulert. Det er ikke § 6 som settes helt til side, men nettopp «kravet om saklig interesse» i § 6 annet ledd. Unntaket gjelder derfor bare spørsmålet om hvem som kan få klagen behandlet; det opphever ikke andre prosessuelle vilkår som fortsatt følger av forskriften, særlig at klagen faktisk må gjelde en påstått ulovlig direkte anskaffelse og fremsettes innen særfristen i § 13a annet punktum.
Systematisk sammenheng
Første punktum må leses i lys av hele § 13a. Bestemmelsen samler særregler for denne sakstypen: bortfall av krav om saklig interesse, egen toårsfrist, forlenget tilsvarsfrist for innklagede, adgang til å ilegge overtredelsesgebyr uten påstand, og adgang til å fortsette saken selv om klagen trekkes. Samlet peker dette klart i retning av at § 13a ikke bare ivaretar private partsinteresser, men også håndhevings- og allmennhensyn. Det forklarer hvorfor lovgiver har valgt å fravike hovedregelen i § 6 annet ledd akkurat her: ulovlige direkte anskaffelser er den alvorligste formen for brudd på anskaffelsesregelverket, og effektiv håndhevelse forutsetter at kretsen av mulige klagere ikke begrenses til aktører med kommersiell tilknytning til det aktuelle markedet.
Hvem kan klage – «enhver»
KOFA-praksis er fast og gjennomgående på at unntaket reelt åpner for en vid klageadgang. I KOFA 2012/188 (Øst-Finnmark politidistrikt) la nemnda til grunn at det ikke er krav om saklig klageinteresse, og at regelen åpner for at «enhver» kan bringe slike saker inn. Saken gjaldt en avtale mellom to statlige enheter som ble påstått å være en ulovlig direkte anskaffelse, men som nemnda fant var egenregi. Uttalelsen om «enhver» må forstås med den presiseringen som følger av ordlyd og systematikk: det betyr at det ikke kreves partsnær eller kommersiell interesse, ikke at alle øvrige avvisnings- og kompetanseregler bortfaller. Kilden er god for rekkevidden av klageadgangen, men ikke for materielle spørsmål om hva som faktisk utgjør en ulovlig direkte anskaffelse.
Praksis viser at unntaket har blitt brukt av svært ulike klagertyper. I KOFA 2015/1 (Tranøy kommune) var klager en politisk liste uten ordinær leverandørinteresse. Nemnda uttalte uttrykkelig at det «ikke stilles krav om saklig klageinteresse i saker om påstand om ulovlig direkte anskaffelse», og behandlet anførselen om ulovlig direkte anskaffelse. Samtidig ble en egen anførsel om manglende anskaffelsesprotokoll avvist fordi klager manglet saklig interesse for den. Avgjørelsen har høy tolkningsverdi fordi den ikke bare gjengir ordlyden, men bruker den til å trekke den sentrale grensen mellom UDA-sporet og øvrige anførsler i samme klage.
I KOFA 2008/85 (Nærings- og handelsdepartementet) var klagerne stortingsrepresentanter uten ordinær markedstilknytning. Nemnda avviste alminnelige prosedyreinnsigelser fordi klagerne manglet saklig klageinteresse etter § 6, men tok spørsmålet om ulovlig direkte anskaffelse til behandling etter § 13a. Avgjørelsen illustrerer at unntaket gjør det mulig for politiske aktører og andre uten leverandørtilknytning å utløse kontroll med om anskaffelsesregelverkets grunnleggende kunngjøringskrav er overholdt.
I KOFA 2018/185 (Buskerudbysamarbeidet) var klager en privatperson. Nemnda tok bare påstanden om ulovlig direkte anskaffelse til behandling, mens øvrige anførsler falt utenfor fordi klager manglet saklig klageinteresse etter § 6. Avgjørelsen bekrefter at unntaket gjelder uavhengig av om klager er en fysisk person, en juridisk person, en organisasjon eller en politisk aktør.
Unntaket er anførselsbundet, ikke klagerbundet
Et sentralt poeng som fremgår tydelig av praksis, er at unntaket knytter seg til den konkrete anførselen om ulovlig direkte anskaffelse, ikke til klagerens generelle status i saken. Det er ikke slik at en klager som først er innenfor § 13a, automatisk får prøvd alle andre innsigelser i samme sak.
Denne grensedragningen er gjennomgående i KOFA-praksis. KOFA 2015/1 (Tranøy kommune) er det klareste eksempelet: UDA-anførselen ble behandlet, mens protokollanførselen ble avvist. KOFA 2018/185 (Buskerudbysamarbeidet) og KOFA 2008/85 (Nærings- og handelsdepartementet) følger samme mønster. I KOFA 2008/107 (Jernbaneverket) skilte nemnda uttrykkelig mellom UDA-anførselen, som kunne behandles uten saklig interesse og innen toårsfristen, og øvrige anførsler, som ble vurdert etter de ordinære reglene i § 6. Også KOFA 2012/79 (Jernbaneverket) illustrerer denne avgrensningen: nemnda presiserte at det «kreves saklig klageinteresse for anførsler som ikke gjelder påstand om ulovlig direkte anskaffelse».
Denne oppsplittingen av anførsler har praktisk stor betydning. En klager som ønsker å få prøvd både et UDA-spørsmål og andre anskaffelsesrettslige innsigelser, må oppfylle de ordinære vilkårene i § 6 for de sistnevnte. Nemnda foretar altså en selvstendig vurdering av klageadgangen for hver anførsel.
Unntaket opphever bare ett admissibilitetsvilkår
At kravet om saklig interesse er bortfalt, utelukker ikke avvisning eller stansing på annet grunnlag. KOFA 2019/0656 (Øygarden kommune) illustrerer dette: nemnda la til grunn at saklig klageinteresse ikke var et vilkår, men klagen ble likevel avvist som klart grunnløs fordi anskaffelsen faktisk var kunngjort. Kilden er ikke sentral for tolkningen av selve unntaket, men den er praktisk viktig fordi den viser at § 13a første punktum bare opphever ett bestemt admissibilitetsvilkår. Andre avvisningsgrunner – som at klagen er åpenbart grunnløs, at forholdet faller utenfor anskaffelsesregelverkets virkeområde, eller at saken allerede er avgjort ved dom – kan fortsatt føre til at klagen ikke realitetsbehandles.
Stabilitet i nyere praksis
Nyere avgjørelser viser at regelen fortsatt anvendes på samme måte. I KOFA 2020/887 (Sibella AS) gjaldt saken bruk av utløpt rammeavtale. Nemnda la til grunn at § 13a opphever kravet til saklig klageinteresse, og konkretiserte samtidig fristberegningen ved å knytte toårsfristen til den enkelte bindende avtaleforlengelsen. I KOFA 2022/290 (Braathe Gruppen AS) presiserte nemnda på nytt at bestemmelsen ikke stiller krav om saklig klageinteresse, men avgrenset prøvingen til de avropene som lå innenfor § 13a-fristen. KOFA 2022/365 (Christopher Hørling) gjaldt Forsvarets bruk av en rammeavtale utover kunngjort omfang, og nemnda la også der til grunn at enhver kan bringe inn klager om ulovlig direkte anskaffelse uten krav om saklig interesse. Disse sakene tilfører ikke mye nytt til selve tolkningen av første punktum, men de har betydning som bekreftelse på at unntaket gjelder stabilt også i mer sammensatte UDA-saker, for eksempel der klagen gjelder avrop, forlengelser eller bruk av rammeavtaler.
Også KOFA 2011/340 (Røyken kommune), KOFA 2011/109 (Follo politidistrikt) og KOFA 2020/420 (Askvoll kommune) anvender regelen uttrykkelig. Selv om disse avgjørelsene ikke inneholder bred prinsipiell drøftelse av rekkevidden, bekrefter de at forståelsen er fast og ubestridt i nemndspraksis.
Historisk bakgrunn
Eldre praksis fra før dagens særregel har begrenset verdi som tolkningsgrunnlag, men gir nyttig bakgrunn for å forstå hva § 13a har endret. KOFA 2003/281 (Sametinget) viser at nemnda den gang krevde at klagerne «sannsynliggjorde at de kunne ha deltatt i konkurransen» også i saker som materielt gjaldt direkte anskaffelser. Denne typen klageinteressevurdering er nettopp det § 13a første punktum har satt til side. Avgjørelsen kan ikke brukes som direkte tolkningsgrunnlag for dagens ordlyd, men den belyser den rettslige endringen bestemmelsen innebar.
Praktiske vurderingstema
Er anførselen en påstand om ulovlig direkte anskaffelse? Unntaket gjelder bare for denne anførselstypen. Andre innsigelser i samme klage må fortsatt oppfylle kravet om saklig interesse i § 6 annet ledd.
Oppsplitting av anførsler: Nemnda foretar en selvstendig vurdering av klageadgangen for hver anførsel. En klager uten ordinær leverandørinteresse kan få prøvd UDA-spørsmålet, men ikke sideanførsler om for eksempel protokollplikt, tildelingskriterier eller andre gjennomføringsfeil.
Andre avvisningsgrunner består: At saklig interesse ikke kreves, betyr ikke at klagen er immun mot avvisning på annet grunnlag. Klagen kan fortsatt avvises som klart grunnløs, som for sent fremsatt etter toårsfristen, eller fordi forholdet faller utenfor anskaffelsesregelverkets virkeområde.
Klagerens karakter er uten betydning: Privatpersoner, politiske aktører, organisasjoner og leverandører kan alle fremme UDA-klager. Det avgjørende er ikke hvem som klager, men hva klagen gjelder.
Toårsfrist for klage
Annet ledd oppstiller en særskilt klagefrist for påstander om ulovlig direkte anskaffelse: «Klage kan fremsettes inntil to år fra kontrakt er inngått.» Ordlyden knytter friststart til et objektivt og etterprøvbart tidspunkt – selve kontraktsinngåelsen – og er dermed bygd annerledes enn regler som tar utgangspunkt i når klager fikk eller burde fått kunnskap om forholdet.
Fristen er objektiv og absolutt
I KOFA-praksis er toårsfristen lagt til grunn som en absolutt frist. I KOFA 2016/169 og KOFA 2016/202 (begge Trøgstad kommune) uttalte nemnda uttrykkelig at fristen løper fra selve kontraktsinngåelsen, og at bestemmelsen ikke gir rom for noen utvidet frist fordi forholdet først ble oppdaget senere. Begge sakene gjaldt klage over en rammeavtale som var inngått mer enn to år før klagen ble fremsatt, og fristspørsmålet var et selvstendig og avgjørende prosessuelt tema. Nemnda formulerte det slik at § 13a annet ledd «setter en absolutt frist på to år … fra tidspunktet for kontraktsinngåelsen» og «ikke gir rom for utvidet klagefrist». Tolkningsverdien av disse avgjørelsene er høy nettopp fordi de avklarer at fristens objektive karakter ikke kan modifiseres av subjektive forhold på klagers side.
Bare UDA-anførselen omfattes av særfristen
Annet ledd er en del av særregimet i § 13a for ulovlige direkte anskaffelser. Det henger nær sammen med første ledd, som opphever kravet til saklig interesse, men det er ikke slik at hele saken automatisk går inn i særregimet. Bare den delen av klagen som faktisk gjelder ulovlig direkte anskaffelse, nyter godt av toårsfristen. Øvrige anførsler i samme klage vurderes etter de ordinære fristreglene.
Dette fremgår klart av KOFA 2008/107 (Jernbaneverket), hvor nemnda behandlet UDA-anførselen etter toårsfristen, mens øvrige anførsler falt utenfor den ordinære seksmånedersfristen i § 6. Saken er sentral fordi den trekker et skarpt prosessuelt skille mellom de to fristregimene innenfor én og samme klage. Det samme skillet ble trukket i KOFA 2020/420 (Askvoll kommune), der anførsler knyttet til en avlyst konkurranse ble avvist som for sent fremsatt etter seksmånedersfristen, mens UDA-anførselen ble vurdert etter toårsfristen. Også KOFA 2015/73 (Tranøy kommune) illustrerer avgrensningen: anførsler om feil ved den opprinnelige anskaffelsesprosessen (prosedyrevalg, kunngjøring) ble avvist som for sent fremsatt, mens spørsmålet om ulovlig direkte anskaffelse ved senere kontraktsendringer kunne behandles innenfor toårsfristen.
Hva er den relevante «kontrakt» og når er den «inngått»?
Den praktisk viktigste tolkningsoppgaven gjelder identifiseringen av den konkrete disposisjonen som angripes, og tidspunktet denne ble bindende.
#### Angrep på selve rammeavtalen eller hovedavtalen
Hvis anførselen retter seg mot selve inngåelsen av en rammeavtale eller en annen hovedavtale, løper fristen fra denne avtalens inngåelse. KOFA 2021/1334 (Øygarden kommune) er sentral: nemnda la til grunn at toårsfristen for å angripe rammeavtalen løp fra rammeavtalens inngåelse, ikke fra senere avrop. Også KOFA 2021/1377 (Jon Martin Courbat) viser dette utgangspunktet. Der ble UDA-anførselen avvist som fremsatt etter toårsfristen regnet fra den aktuelle rammeavtalens inngåelse. Saken illustrerer samtidig den prosessuelle konsekvensen av fristoversittelse: avvisning etter § 9.
#### Angrep på avrop under rammeavtale
Hvis anførselen derimot retter seg mot et senere avrop eller en senere bindende disposisjon som selv utgjør en ny kontrakt eller en ny ulovlig direkte anskaffelse, løper en ny toårsfrist fra denne disposisjonen. KOFA 2022/247 (Rana kommune) er tydelig på dette: nemnda uttalte at hvert enkelt avrop under en rammeavtale må anses som inngåelse av en ny kontrakt ved fristvurderingen. Saken gjaldt avrop på en utløpt rammeavtale for IKT-utstyr, og nemnda brukte § 13a annet ledd som selvstendig rettslig grunnlag for å avgrense hvilke avrop som var rettidig innklaget.
Samme linje er fulgt i KOFA 2023/0253 og KOFA 2023/0254 (Emergency Care AS) samt KOFA 2023/254 (Sykehuset i Vestfold HF). I disse sakene, som alle gjaldt bestilling av ambulanser med elektriske båresystemer, la nemnda til grunn at fristen for rammeavtaler løper fra tidspunktet for det enkelte avrop. Eldre avrop ble derfor avvist, mens nyere avrop innenfor toårsperioden kunne prøves. Avgjørelsene har betydelig rettskildemessig vekt fordi de gir en direkte, aktuell og samstemt anvendelse av § 13a annet ledd på et praktisk hyppig problem.
Tilsvarende avgrensning er gjort i KOFA 2022/290 (Braathe Gruppen AS), der nemnda konkret fastslo at bare avrop foretatt etter 17. februar 2020 – to år før fristavbrytende brev ble sendt – kunne behandles. KOFA 2022/365 (Christopher Hørling) fulgte samme tilnærming ved å avgrense prøvingen til avrop foretatt etter 30. mars 2020 i en sak om Forsvarets bruk av en rammeavtale utover kunngjort omfang. Også KOFA 2020/119 (Rettferdig Offentlig Saksbehandling) og KOFA 2024/0701 (Kjenseth Maskin AS) bekrefter at klagefristen ved rammeavtaler knyttes til det enkelte avrop.
Den eldre praksisen trekker i samme retning. KOFA 2009/120 (Stavanger Universitetssjukehus – Helse Stavanger HF) og KOFA 2009/38 (Norsk Tipping AS) bygget på at avrop på en ikke-kunngjort rammeavtale kunne anses som selvstendige ulovlige direkte anskaffelser med egne frister. Disse avgjørelsene er fortsatt nyttige som støtte for den grunnleggende tanken om at hvert avrop kan være et eget fristutløsende forhold, men de hviler delvis på eldre gebyrregler og har derfor svakere selvstendig tolkningsverdi enn de nyere § 13a-avgjørelsene.
#### Automatiske eller avtalte forlengelser
KOFA 2020/887 (Sibella AS) konkretiserer fristspørsmålet for automatiske eller avtalte forlengelser. Saken gjaldt bruk av en utløpt rammeavtale, og nemnda la til grunn at den enkelte bindende avtale om forlengelse ble inngått på egne tidspunkter, slik at toårsfristen måtte vurderes separat for hver forlengelse. Nemnda siterte de konkrete forlengelsesdatoene og vurderte rettidigheten for hver enkelt. Tolkningsverdien er høy fordi avgjørelsen går direkte på ordlyden «fra kontrakt er inngått» og viser at friststart ikke nødvendigvis knytter seg bare til det opprinnelige kontraktsdokumentet, men til senere bindende avtaleinngåelser i samme kontraktsforhold.
#### Løpende kontraktsforhold – krav om ny anskaffelsesrettslig relevant kontraktsinngåelse
Praksis viser samtidig at det ikke er tilstrekkelig at et kontraktsforhold løper videre i faktisk forstand. Det må foreligge en ny anskaffelsesrettslig relevant kontraktsinngåelse – et nytt avrop, en ny forlengelse eller en endring som rettslig sett må behandles som ny kontrakt.
KOFA 2012/222 (Askøy kommune) er særlig nyttig som praktisk grensedragning. Den opprinnelige kontrakten lå utenfor toårsfristen, og spørsmålet ble om videreføringen innebar en ny kontraktsinngåelse. Nemnda svarte nei. Avgjørelsen viser at fortsatt oppfyllelse av en eksisterende avtale ikke i seg selv utløser ny frist. Relevansen er god, men noe mer avgrenset enn de nyere sakene fordi resonnementet også er nært koblet til den materielle vurderingen av om det faktisk forelå en ny anskaffelse.
KOFA 2015/20 (Vadsø kommune) og KOFA 2016/157 (Northcape Turnaroundport AS / Porsanger kommune) viser det samme mønsteret: eldre avtaler ble avskåret som for sent påklaget, mens senere avtaler eller disposisjoner i samme saksforhold ble vurdert særskilt. I KOFA 2016/157 uttalte nemnda uttrykkelig at «klagefristen i klagenemndsforskriften § 13a andre ledd er absolutt», og avviste den eldre avtalen mens den nyere ble realitetsbehandlet.
Spørsmålet om unnlatt oppsigelse kan likestilles med ny kontraktsinngåelse har vært behandlet i flere eldre saker. KOFA 2011/231 (Frøya kommune) åpnet i den konkrete konteksten for at unnlatt oppsigelse i særlige tilfeller kunne likestilles med inngåelse av ny avtale, slik at fristens utgangspunkt ble forskjøvet. Motsatt understreket KOFA 2011/345 (Karmøy kommune) og KOFA 2011/252 (Finnmark fylkeskommune) som klar hovedregel at tidsbestemte avtaler kan løpe som avtalt uten at manglende oppsigelse i seg selv representerer en ny ulovlig direkte anskaffelse. Disse kildene er relevante som historiske og illustrerende bakgrunnskilder for vurderingstemaet, men de har mer begrenset vekt for dagens forskriftstekst fordi de i stor grad er utviklet under den tidligere gebyrordningen.
Samlet er det derfor ikke riktig å operere med en generell regel om at fristen «fornyes» så lenge kontrakten brukes. Det avgjørende er om det foreligger et nytt rettslig angrepspunkt – en ny kontraktsinngåelse, et nytt avrop, en bindende forlengelse eller en endring som rettslig sett må behandles som ny kontrakt.
Fastsettelse av inngåelsestidspunktet – bevismessig helhetsvurdering
Ordlyden «kontrakt er inngått» forutsetter en konkret avtalerettslig og faktisk identifikasjon av inngåelsestidspunktet. Hvis skriftlig avtale mangler, må KOFA fastsette tidspunktet etter en bevismessig helhetsvurdering.
KOFA 2017/59 (Ålesund kommune) er sentral her. Nemnda vurderte flere delanskaffelser og fastsatte avtaletidspunktene konkret på grunnlag av dokumenter og opplysninger, før den avviste de delene som lå utenfor toårsfristen. Avgjørelsen har høy praktisk verdi fordi den viser at fristspørsmålet ofte blir et bevis- og subsumsjonsspørsmål, ikke bare en ren kalenderberegning. Nemnda uttalte at der skriftlige avtaler mangler, må avtaletidspunktet vurderes konkret.
Også KOFA 2010/1 (Grimstad kommune) illustrerer dette: nemnda måtte ta stilling til om og når en kontrakt var inngått ved konkludent atferd, og kom til at klagen var fremsatt for sent regnet fra det fastsatte inngåelsestidspunktet.
Når er klagen «fremsatt» – fristavbrytelse
Et særskilt praktisk spørsmål er når klagen anses «fremsatt» i relasjon til toårsfristen. Nyere praksis legger til grunn at fristen avbrytes ved at oppdragsgiver meddeles at klage er mottatt. Dette er uttrykkelig formulert i KOFA 2023/0253 og KOFA 2023/0254 (Emergency Care AS), der nemnda presiserte at «fristen avbrytes ved meddelelse til oppdragsgiver». Samme skjæringstidspunkt er brukt i KOFA 2022/290 (Braathe Gruppen AS), der nemnda la til grunn at klagen ble sendt 15. februar 2022 og fristavbrytende brev ble sendt innklagede 17. februar 2022, slik at bare avrop etter 17. februar 2020 kunne behandles.
Denne løsningen har klar støtte i praksis og er også lagt til grunn i eldre gebyrsaker, jf. KOFA 2010/222 (Sykkylven kommune), der nemnda uttalte at «fristen avbrytes ved at klagenemnda meddeler oppdragsgiveren at klage er mottatt». Løsningen følger imidlertid ikke direkte av ordlyden i annet ledd og bør derfor beskrives som praksisbasert snarere enn eksplisitt lovtekstnær.
For den som klager, er den sikre praktiske konsekvensen at klagen bør inngis med god margin før toårsfristen, slik at KOFA rekker å sende meddelelse til innklagede innen fristens utløp. Det er ikke tilstrekkelig at klagen er sendt til KOFA – det avgjørende er tidspunktet for meddelelsen til oppdragsgiver.
Klage fremsatt før kontraktsinngåelse
KOFA 2022/165 (Tangenheia AS) viser at en klage som inngis før kontrakten er undertegnet, ikke kan anses for sent fremsatt. Nemnda la til grunn at fristen løper fra tidspunktet kontrakten faktisk ble inngått, og at en klage inngitt før signering derfor var rettidig. Saken har mer avgrenset tolkningsverdi, men den underbygger at annet ledd bare setter en yttergrense bakover fra kontraktsinngåelsen; ordlyden er ikke til hinder for at klage bringes inn før den formelle signeringen dersom klagen ellers gjelder en påstått ulovlig direkte anskaffelse.
Praktiske vurderingstema
Samlet peker praksis mot følgende forståelse av annet ledd:
Fristen er objektiv og absolutt. Senere kunnskap utsetter ikke friststart, jf. særlig KOFA 2016/169 og KOFA 2016/202.
Friststart knyttes til den konkrete disposisjonen som angripes: hovedavtale, avrop, bindende forlengelse eller annen ny kontraktsinngåelse.
Ved rammeavtaler må det skilles skarpt mellom angrep på rammeavtalen selv (frist fra rammeavtalens inngåelse, jf. KOFA 2021/1334) og angrep på enkelte avrop (frist fra hvert avrop, jf. KOFA 2022/247, KOFA 2023/0253, KOFA 2023/0254 og KOFA 2023/254).
I løpende kontraktsforhold må man undersøke om det faktisk foreligger en ny anskaffelsesrettslig relevant avtaleinngåelse; fortsatt oppfyllelse alene er ikke nok, jf. KOFA 2012/222.
Bare UDA-anførselen omfattes av særfristen; andre anførsler i samme klage vurderes etter de ordinære fristreglene, jf. KOFA 2008/107 og KOFA 2020/420.
Fristen avbrytes ved meddelelse til oppdragsgiver, ikke ved innsendelse av klagen til KOFA, jf. KOFA 2023/0253, KOFA 2023/0254 og KOFA 2022/290.
Mangler skriftlig avtale, må inngåelsestidspunktet fastsettes etter en konkret bevismessig helhetsvurdering, jf. KOFA 2017/59.
I praksis bør både klager og innklagede derfor først identifisere nøyaktig hvilken kontrakt eller disposisjon som påstås ulovlig, deretter fastsette når denne ble bindende inngått, og til slutt vurdere om saken gjelder én eller flere selvstendige avtaler. Det er ofte dette – mer enn selve kalenderregningen – som avgjør om klagen er rettidig etter § 13a annet ledd.
Særregler for UDA-klager – oversikt over § 13a
§ 13a samler de prosessuelle særreglene som gjelder når en klage til KOFA retter seg mot en påstått ulovlig direkte anskaffelse (UDA). Bestemmelsen utgjør et samlet spesialregime innenfor KOFA-forskriften. Første og andre ledd gjør uttrykkelige unntak fra forskriftens alminnelige regler i henholdsvis § 6 annet ledd (saklig interesse) og § 10 første ledd (tilsvarsfrist), mens fjerde og femte ledd gir nemnda en mer selvstendig sanksjons- og prosessledelsesrolle enn i ordinære klagesaker. Systematisk peker dette i retning av at UDA-sakene ikke bare er partsdrevne tvister, men også et kontrollspor med et tydelig offentlig håndhevingspreg.
Første ledd – unntak fra kravet om saklig interesse
Første ledd fastsetter at kravet om saklig interesse i § 6 annet ledd ikke gjelder. Ordlyden er negativt formulert: den sier ikke uttrykkelig hvem som kan klage, men opphever akkurat dette avvisningsvilkåret for denne sakstypen. Bestemmelsen bør derfor forstås slik at manglende leverandørtilknytning eller annen tradisjonell partsinteresse ikke i seg selv stenger for behandling, så lenge saken faktisk gjelder en påstått ulovlig direkte anskaffelse og ellers faller innenfor forskriftens rammer.
Det er et viktig tolkningspoeng at unntaket gjelder «kravet om saklig interesse», ikke alle øvrige prosessuelle krav. Klager som ikke gjelder en påstått UDA, kan ikke bruke § 13a til å omgå kravet om saklig interesse etter § 6 annet ledd.
At § 13a knytter seg til sakstypen – påstått UDA – og ikke til utfallet av den materielle vurderingen, illustreres av en rekke avgjørelser der saken ble behandlet som UDA-klage etter særreglene, men hvor KOFA kom til at det materielt ikke forelå noen ulovlig direkte anskaffelse. I KOFA 2019/293 (Tromsø Parkering AS) ble saken behandlet som UDA-klage, men KOFA konkluderte med at avtalen var en tjenestekonsesjonskontrakt uten kunngjøringsplikt. I KOFA 2018/521 (Kaikanten AS) og KOFA 2017/127 (IVAR IKS) gjaldt spørsmålet om endringer i kontrakter utgjorde vesentlige endringer, og i begge sakene ble klagen behandlet innenfor UDA-sporet selv om KOFA frifant innklagede. Tilsvarende ble KOFA 2020/621 (Hugaas Entreprenør AS) – om kontraktsinngåelse etter vedståelsesfristens utløp – og KOFA 2020/575 (HR Prosjekt AS) – om verdiberegning og kunngjøringsnivå – behandlet som UDA-klager uten at det ble stilt krav om saklig interesse. Disse avgjørelsene har riktignok liten direkte tolkningsverdi for første ledd, fordi de i hovedsak gjelder materielle anskaffelsesspørsmål. Deres verdi er først og fremst systematisk og illustrativ: § 13a anvendes fordi klagen gjelder en påstått UDA, ikke fordi klageren har påvist at det faktisk foreligger en slik anskaffelse.
Andre ledd – toårsfristen
Andre ledd gir en særskilt klagefrist: klage kan fremsettes inntil to år fra kontrakt er inngått. Ordlyden er nokså klar og objektiv. Fristutgangspunktet er kontraktsinngåelsen, ikke når klager fikk eller burde fått kunnskap om forholdet. Bestemmelsen fremstår dermed som en absolutt ytre frist for denne sakstypen.
At fristen er knyttet til kontraktsinngåelsen, harmonerer med at ulovlig direkte anskaffelse typisk nettopp angripes etter at oppdragsgiver har bundet seg uten forutgående kunngjøring. Fristen gir klager et relativt romslig tidsvindu, men setter samtidig en klar grense for hvor lenge kontraktsforholdet kan utfordres gjennom KOFA.
Det foreliggende kildematerialet inneholder flere saker der toårsfristen er nevnt som del av det prosessuelle rammeverket, herunder KOFA 2010/17 (Oppland fylkeskommune), KOFA 2010/4 (Askøy kommune), KOFA 2011/75 (Ski kommune) og KOFA 2019/587 (Manndalen Maskin AS). Disse kildene bekrefter at toårsfristen er en innarbeidet del av UDA-sporet, men de inneholder etter det opplyste ikke selvstendige premissdrøftelser om vanskelige grensetilfeller knyttet til fristberegningen, for eksempel spørsmål om hva som utgjør «kontraktsinngåelse» ved rammeavtaler, opsjonsutløsninger eller suksessive endringer. Detaljerte slutninger om slike grensetilfeller kan derfor ikke trekkes fra dette materialet.
Tredje ledd – utvidet tilsvarsfrist
Tredje ledd fastsetter at innklagedes tilsvarsfrist etter § 10 første ledd er fire uker, i stedet for den alminnelige fristen. Dette er en klar lex specialis-regel. Systematisk må den forstås slik at UDA-saker anses tilstrekkelig inngripende eller faktatunge til at innklagede skal ha lengre tid enn i ordinære saker til å svare.
Bestemmelsen henger nært sammen med at samme sakstype kan munne ut i overtredelsesgebyr. Forskriften utvider adgangen til å bringe saken inn (ved å fjerne kravet om saklig interesse og gi en lang klagefrist), men kompenserer samtidig med en særskilt beskyttelse av innklagedes kontradiksjon gjennom lengre svarfrist. Denne balansen er et gjennomgående trekk ved § 13a.
Fjerde ledd – gebyr uten påstand
Fjerde ledd bestemmer at nemnda kan fatte vedtak om overtredelsesgebyr ved ulovlige direkte anskaffelser selv om klager ikke har nedlagt påstand om dette. Ordlyden viser at gebyrspørsmålet ikke er overlatt til partenes prosessdisposisjoner. Når denne regelen leses sammen med første ledd, fremtrer § 13a tydelig som et håndhevingsspor der klagen kan fungere som utløser for nemndas egen kontroll, ikke bare som et partsinitiativ til tvisteløsning.
Det er et sentralt tolkningspoeng at bestemmelsen bruker «kan»: KOFA har kompetanse, men ingen ubetinget plikt, til å reise gebyrspørsmålet av eget tiltak innenfor saken. Hvorvidt nemnda bør bruke denne adgangen, må etter ordlyd og systematikk bero på en konkret vurdering av sakens opplysning, alvor og hensynet til effektiv håndheving.
Flere eldre gebyrsaker illustrerer bakgrunnen for at forskriften har egne regler om gebyr i UDA-saker. I KOFA 2011/19 (Asker kommune) og KOFA 2011/20 (Bærum kommune) ble det ilagt overtredelsesgebyr for ulovlig direkte anskaffelse av saksbehandlertjenester til barnevernet. KOFA 2010/187 (Tjeldsund kommune) gjaldt gebyr for ulovlig direkte anskaffelse av brøyting og sandstrøing, mens KOFA 2010/305 (Oppegård kommune) og KOFA 2010/306 (Ski kommune) gjaldt tilsvarende gebyrsaker om barnevernstjenester. Disse sakene viser at UDA-sakstypen nettopp har vært knyttet til overtredelsesgebyr, og at det har vært et praktisk behov for at nemnda kan vurdere gebyrspørsmålet selvstendig. Tolkningsverdien for dagens ordlyd i § 13a er imidlertid begrenset: sakene gjelder i hovedsak materielle spørsmål om kunngjøringsplikt, skyld og gebyrutmåling, og flere ligger tett opp mot eldre regelverk. De kan derfor ikke bære mer enn et systemargument for bestemmelsens funksjon.
Femte ledd – fortsatt behandling etter tilbaketrekning
Femte ledd fastsetter at klagenemnda, selv om klagen trekkes, kan velge å fortsette behandlingen av saken og ilegge overtredelsesgebyr. Dette er den klareste markeringen av at UDA-sakene ikke fullt ut er underlagt partenes rådighet.
Også her er «kan» sentralt: tilbaketrekning avskjærer ikke kompetansen, men etterlater et skjønn for nemnda. Bestemmelsen må ses i sammenheng med fjerde ledd. Dersom nemnda kan ilegge gebyr uten påstand, ville det vært lite sammenhengende om klager uten videre kunne stanse saken ved å trekke klagen etter at saken var satt i gang. De to reglene trekker derfor i samme retning: forskriften skal motvirke at håndhevingen av ulovlige direkte anskaffelser blir avhengig av klagers fortsatte prosessvilje.
De tilgjengelige kildene gir ingen direkte veiledning om hvilke momenter KOFA legger vekt på når den vurderer fortsatt behandling etter tilbaketrekning. Her må tolkningen derfor holde seg tett til ordlyd og systematikk. Relevante momenter vil trolig være hvor langt saksbehandlingen har kommet, sakens alvor, graden av opplysning og hensynet til effektiv håndheving av forbudet mot ulovlige direkte anskaffelser.
Samlet vurdering
§ 13a etablerer en særordning som kombinerer lav terskel for å sette kontrollsporet i gang med et tydelig offentligrettslig preg på den videre behandlingen. Første og andre ledd gjør det enklere å få en UDA-sak inn til KOFA: det kreves ikke saklig interesse, og klagefristen er særskilt og relativt lang. Tredje ledd ivaretar samtidig innklagedes kontradiksjon ved en utvidet tilsvarsfrist. Fjerde og femte ledd flytter tyngdepunktet bort fra ren partsdisposisjon og over mot nemndas egen håndhevingsrolle ved å åpne både for gebyr uten påstand og for fortsatt behandling etter at klagen er trukket.
Kildene i materialet gir først og fremst støtte for denne systemforståelsen, ikke for finmasket detaljtolkning. De nyere sakene viser at § 13a fungerer som prosessuelt rammeverk for et bredt spekter av påståtte UDA-saker – også der spørsmålet til slutt blir om det i det hele tatt forelå en offentlig kontrakt, en vesentlig endring eller kunngjøringsplikt. De eldre gebyrsakene viser på sin side hvorfor forskriften har et særregime med sterkere nemndskontroll. Siden nesten ingen av de tilgjengelige avgjørelsene inneholder selvstendige premisser om tolkningen av § 13a, må de brukes med klar varsomhet: de illustrerer bestemmelsens funksjon mer enn de tolker dens enkelte uttrykk.
Praktiske vurderingstema
Sakstype som inngangsvilkår: Avgjørende for om § 13a kommer til anvendelse er om klagen gjelder en påstått ulovlig direkte anskaffelse. Det er ikke nødvendig at det faktisk foreligger en UDA – det er tilstrekkelig at klagen er innrettet mot dette.
Saklig interesse: Kravet om saklig interesse etter § 6 annet ledd gjelder ikke. Enhver kan i utgangspunktet klage, forutsatt at klagen gjelder en påstått UDA og øvrige prosessuelle vilkår er oppfylt.
Klagefrist: Fristen er to år fra kontraktsinngåelse. Fristutgangspunktet er objektivt og knyttet til kontraktsinngåelsen, ikke til klagers kunnskap.
Tilsvarsfrist: Innklagede har fire uker til å inngi tilsvar, ikke den alminnelige fristen etter § 10 første ledd.
Gebyr uten påstand: KOFA kan ilegge overtredelsesgebyr selv om klager ikke har bedt om det. Dette er en «kan»-regel som forutsetter en konkret vurdering.
Fortsatt behandling etter tilbaketrekning: KOFA kan velge å fortsette saken og ilegge gebyr selv om klagen trekkes. Relevante momenter vil være sakens stadium, alvor og opplysning.
Saklig interesse og toårsfrist
Første og annet punktum i § 13a etablerer et eget prosessuelt regime for klager om ulovlige direkte anskaffelser (UDA). De to reglene henger nært sammen: Bortfallet av kravet om saklig interesse åpner klageadgangen, mens toårsfristen setter den ytre tidsrammen.
Bortfall av kravet om saklig interesse (første punktum)
Ordlyden i første punktum er kategorisk: Kravet om saklig interesse i § 6 annet ledd «gjelder ikke». Det er dermed gjort et uttrykkelig unntak fra den ordinære parts- og interessebegrensningen for KOFA-klager. I praksis betyr dette at klageren ikke behøver å være tilbyder, potensiell leverandør eller på annen måte kunne påvise en konkret, individuell tilknytning til anskaffelsen. Bestemmelsen oppstiller heller ikke noe alternativt interessekrav. Det avgjørende er at klagen faktisk gjelder en påstått ulovlig direkte anskaffelse som faller innenfor § 13a.
Systematisk er unntaket nært knyttet til at § 13a gjelder saker hvor nemnda kan ilegge overtredelsesgebyr, og hvor saken derfor ikke bare ivaretar en individuell klagers private interesse, men også et håndhevings- og allmennpreventivt formål. Det understøttes av de senere punktumene i bestemmelsen, som åpner for gebyr også uten påstand fra klager (fjerde punktum) og for videre behandling selv om klagen trekkes (femte punktum). Samlet peker bestemmelsen i retning av at klagen i UDA-saker i realiteten også kan fungere som et varsel til nemnda om en mulig ulovlig direkte anskaffelse.
Unntaket er samtidig avgrenset. Ordlyden opphever bare «kravet om saklig interesse i ... § 6 annet ledd»; den gjør ikke § 13a til en generell særregel for alle typer KOFA-klager. Det er bare ved klager på ulovlige direkte anskaffelser at den ordinære interesseprøvingen faller bort. Oppdragsgiver kan dermed ikke avvise en UDA-klage under henvisning til at klager mangler konkurranserelatert eller økonomisk interesse i saken.
Toårsfristen (annet punktum)
Annet punktum fastsetter en særskilt klagefrist: «Klage kan fremsettes inntil to år fra kontrakt er inngått.» Fristen er objektivt utformet og løper fra kontraktsinngåelsen, ikke fra når klager fikk kunnskap om forholdet. Det er dessuten en frist for å fremsette klage, ikke for nemndas behandling eller avgjørelse. Dersom klagen er inngitt innen toårsfristen, tilsier ordlyden at fristen er overholdt selv om den videre behandlingen skjer etter fristens utløp.
Det viktigste praktiske tolkningsspørsmålet etter annet punktum er ofte ikke selve fristregelen, men hva som er den relevante «kontrakt» og når den ble «inngått». I mange UDA-saker er dette ukomplisert. I andre saker er påstanden at en forlengelse, endring eller ny bestilling i realiteten utgjør en ny kontrakt som skulle vært kunngjort. Da vil vurderingen av om det foreligger en ny kontrakt også kunne få betydning for fristens utgangspunkt.
KOFA 2011/8 (Oppegård kommune) er illustrerende her. Saken gjaldt forlengelse av en transportkontrakt uten kunngjøring, og spørsmålet var blant annet om forlengelsen måtte behandles som en ny kontrakt. Avgjørelsen er først og fremst en materiell UDA- og gebyrsak, ikke en tolkningsavgjørelse om § 13a, men den viser hvorfor identifikasjonen av den angrepne kontrakten er praktisk viktig også for toårsfristen. Dersom forlengelsen anses som en ny kontrakt, løper fristen fra forlengelsestidspunktet, ikke fra den opprinnelige kontraktsinngåelsen.
Stabil praksis for det prosessuelle regimet
Kildematerialet gir begrenset støtte for mer finmaskede slutninger om ordlyden i første og annet punktum. Flere avgjørelser gjentar som prosessuelt utgangspunkt at det ikke kreves saklig klageinteresse, og at klagefristen er to år fra kontrakt er inngått, uten at dette er omtvistet eller drøftet nærmere. Det gjelder blant annet KOFA 2020/337 (kjøp på utgått rammeavtale, overtredelsesgebyr ilagt), KOFA 2020/817 (leiekontrakter, klage førte ikke frem), KOFA 2020/945 (maskinentreprisekontrakter i forsyningssektoren, under terskelverdi), KOFA 2011/85 (sponsoravtale, forsyningssektoren) og KOFA 2025/0738 (kunstgressbane, overtredelsesgebyr ilagt). Disse sakene har begrenset selvstendig tolkningsvekt for ordlyden i første og annet punktum, fordi § 13a ikke var særskilt omtvistet.
Likevel har denne typen standardhenvisninger en viss systematisk verdi. Når nemnda over tid, i ulike typer anskaffelser og også i forsyningssektoren, legger til grunn samme prosessuelle utgangspunkt, styrker det forståelsen av at § 13a er ment som et særskilt og uttømmende prosesspor for klager om ulovlige direkte anskaffelser. At § 13a brukes som felles prosessuell ramme i så ulike sakstyper – fra kjøp på utgått rammeavtale til leiekontrakter og sponsoravtaler – underbygger at unntaket fra saklig interesse og toårsfristen knytter seg til sakstypen ulovlig direkte anskaffelse, ikke til utfallet i den materielle vurderingen.
Praktiske vurderingstema
Klageinteresse: Oppdragsgiver kan ikke avvise en UDA-klage under henvisning til at klager mangler konkurranserelatert eller økonomisk interesse. Enhver kan klage, forutsatt at klagen faktisk gjelder en påstått ulovlig direkte anskaffelse.
Identifikasjon av kontrakten: Både klager og nemnd må tidlig avklare hvilken disposisjon som angripes, og når den relevante kontrakten ble inngått. Særlig i saker om kontraktsforlengelser, avrop uten gyldig grunnlag eller kontraktsendringer som påstås å være nye anskaffelser, vil denne identifikasjonen være avgjørende for om toårsfristen er overholdt.
Fristens objektive karakter: Fristen løper fra kontraktsinngåelsen, uavhengig av klagers kunnskap om forholdet. Det er ingen subjektiv kunnskapsfrist.
Fristens gjenstand: Det er klagens fremsettelse som må skje innen to år. Nemndas videre behandling og avgjørelse kan skje etter fristens utløp.
Overtredelsesgebyr uten påstand
Fjerde ledd fastslår at klagenemnda kan fatte vedtak om overtredelsesgebyr ved ulovlige direkte anskaffelser, selv om klager ikke har nedlagt påstand om dette. Bestemmelsen reiser to hovedspørsmål: nemndas kompetanse til å ta opp gebyrspørsmålet av eget tiltak, og forholdet mellom konstatering av regelbrudd og ileggelse av gebyr.
Kompetanse, ikke plikt
Ordlyden «kan» markerer at bestemmelsen gir nemnda en kompetanse, ikke en plikt. Selv i saker der nemnda kommer til at det foreligger en ulovlig direkte anskaffelse, følger det ikke av bestemmelsen at gebyr alltid skal ilegges. Det må foretas en selvstendig vurdering av om gebyr er en forholdsmessig reaksjon i den konkrete saken. Denne vurderingen er uavhengig av om klager har bedt om gebyr eller ikke.
Brudd med partsstyrt utgangspunkt
Bestemmelsen bryter med et rent partsstyrt utgangspunkt for saksbehandlingen. Når nemnda kan ilegge overtredelsesgebyr «selv om klager ikke har nedlagt påstand om dette», er gebyrspørsmålet ikke betinget av at klager uttrykkelig har krevd slik reaksjon. Nemnda kan dermed ta opp gebyrspørsmålet av eget tiltak innenfor rammen av en klage som gjelder ulovlig direkte anskaffelse. Bestemmelsen gir uttrykk for at saker om ulovlige direkte anskaffelser har et offentlig håndhevingspreg som går utover den enkelte klagers interesse.
Dette understøttes av den systematiske sammenhengen med de øvrige særreglene i § 13a. Første ledd opphever kravet om saklig interesse etter § 6 annet ledd, annet ledd gir en særskilt klagefrist på to år, tredje ledd gir innklagede fire ukers tilsvarsfrist, og femte ledd åpner for fortsatt behandling og eventuell gebyrileggelse selv om klagen trekkes. Samlet viser dette at gebyrspørsmålet ikke er overlatt til klagers prosessuelle disposisjoner alene, men at nemnda har en selvstendig rolle i å vurdere om det offentligrettslige sanksjonsspørsmålet skal forfølges.
Avgrensning til ulovlige direkte anskaffelser
Ordlyden avgrenser kompetansen til saker «ved ulovlige direkte anskaffelser». Bestemmelsen gjelder dermed ikke generelt for alle KOFA-saker, men er knyttet til den sakstypen som § 13a regulerer. Nemndas adgang til å ilegge gebyr uten påstand gjelder altså bare der klagen gjelder en påstått ulovlig direkte anskaffelse, ikke i rådgivende saker etter de alminnelige reglene.
Konsekvenser for innklagedes tilsvar
Et praktisk utslag av bestemmelsen er at innklagede ikke kan innrette sitt tilsvar ut fra at gebyr bare blir tema dersom klager uttrykkelig krever det. I saker som gjelder mulig ulovlig direkte anskaffelse, bør innklagede derfor normalt adressere både spørsmålet om det foreligger en ulovlig direkte anskaffelse, og om vilkårene tilsier overtredelsesgebyr dersom nemnda skulle komme til at anskaffelsen er ulovlig. Den særskilte fireukersfristen i tredje ledd harmonerer med dette: når gebyr kan ilegges uten påstand, må innklagede ha reell anledning til å imøtegå også reaksjonsspørsmålet.
Illustrasjon fra praksis
KOFA 2010/17 (Oppland fylkeskommune) illustrerer hvordan bestemmelsen fungerer i praksis. Saken gjaldt om kontraktsinngåelse etter utløpt vedståelsesfrist utgjorde en ulovlig direkte anskaffelse, og om overtredelsesgebyr skulle ilegges. Nemnda kom til at det forelå en ulovlig direkte anskaffelse, men ila ikke gebyr. Saken viser at gebyrspørsmålet behandles som en integrert del av saken om ulovlig direkte anskaffelse, og at vurderingen av om gebyr faktisk skal ilegges er selvstendig: konstatering av regelbrudd leder ikke automatisk til gebyr.
Samtidig må kildens begrensninger markeres. KOFA 2010/17 tolker ikke uttrykkelig fjerde ledds ordlyd om at gebyr kan ilegges uten påstand fra klager. Saken er derfor først og fremst en praksisillustrasjon på den selvstendige gebyrvurderingen, ikke en rettskilde for de nærmere grensene for nemndas initiativkompetanse. Det kan på grunnlag av denne saken alene ikke utledes mer presise retningslinjer for når nemnda bør reise gebyrspørsmålet av eget tiltak, eller hvilke krav som stilles til varsling av innklagede utover det som følger av forskriftens system.
Praktiske vurderingstema
Bestemmelsen gir nemnda kompetanse, ikke plikt, til å ilegge overtredelsesgebyr uten påstand fra klager.
Innklagede bør i tilsvaret adressere både spørsmålet om ulovlig direkte anskaffelse og spørsmålet om overtredelsesgebyr.
Konstatering av ulovlig direkte anskaffelse medfører ikke automatisk gebyr; det kreves en selvstendig forholdsmessighetsvurdering.
Kompetansen er avgrenset til saker om ulovlige direkte anskaffelser og gjelder ikke i rådgivende saker.
KOFAs behandling av ulovlige direkte anskaffelser og gebyr
KOFA-forskriften regulerer saksbehandlingen i Klagenemnda for offentlige anskaffelser, herunder behandlingen av klager over påståtte ulovlige direkte anskaffelser (UDA). Spørsmålet om ulovlige direkte anskaffelser og gebyr kan ikke forstås fullt ut bare ved å lese forskriftens enkeltbestemmelser isolert. Det krever en samlet forståelse av samspillet mellom forskriftens klagebehandlingsregler og de lovfestede rammene for KOFAs gebyrkompetanse, som følger av anskaffelsesloven.
Et sentralt systematisk poeng er at det kan være et skille mellom KOFAs adgang til å realitetsbehandle en klage over en påstått ulovlig direkte anskaffelse, og KOFAs adgang til å ilegge overtredelsesgebyr i den samme saken. At en klage prosessuelt kan tas under behandling, innebærer ikke uten videre at vilkårene for å ilegge gebyr er oppfylt. Gebyrkompetansen er underlagt egne, lovbestemte vilkår – herunder tidsmessige begrensninger – som kan avskjære sanksjonsspørsmålet selv om klagen som sådan er rettidig og kan realitetsbehandles.
Dette to-trinns-perspektivet har en viss illustrasjon i KOFA 2013/99 (Universitetssykehuset Nord-Norge HF). Saken gjaldt primært spørsmålet om en transaksjon kunne anses som tillatt omvendt vertikal egenregi. For denne notens formål er det sentrale at nemnda la til grunn at klagen kunne behandles, men at gebyradgangen var tidsmessig begrenset etter lovens regler, jf. henvisningen til anskaffelsesloven § 7b tredje ledd. Avgjørelsen illustrerer dermed at KOFA i praksis opererer med et skille mellom klagebehandling og sanksjonskompetanse: først vurderes om saken kan tas under behandling, deretter om de særskilte vilkårene for gebyrkompetanse er oppfylt.
Kildens rekkevidde er begrenset. KOFA 2013/99 er ikke en kjerneavgjørelse om tolkningen av KOFA-forskriftens ordlyd, og den kan ikke brukes som sterk støtte for detaljerte slutninger om forskriftens enkelte vilkår. Relevansen er indirekte og systematisk: saken underbygger at UDA- og gebyrspørsmål i KOFA-regimet må forstås i lys av både forskriftens klagebehandlingsregler og de lovbestemte rammene for gebyrkompetansen. Avgjørelsen har illustrativ verdi, men begrenset vekt som selvstendig forskriftstolkning.
Praktiske vurderingstema
Den som vurderer å klage til KOFA over en påstått ulovlig direkte anskaffelse, bør være oppmerksom på at rettidig klage ikke automatisk innebærer at gebyrsporet står åpent. Gebyrkompetansen er underlagt egne tidsfrister fastsatt i loven.
KOFA må ved behandlingen av UDA-klager skille mellom den prosessuelle vurderingen av om klagen kan tas under behandling, og den materielle vurderingen av om vilkårene for å ilegge overtredelsesgebyr er oppfylt – herunder om lovens tidsfrist for gebyrkompetanse er overholdt.
Samspillet mellom forskriftens saksbehandlingsregler og lovens kompetanseregler gjør at UDA- og gebyrspørsmål ikke kan vurderes utelukkende med utgangspunkt i KOFA-forskriften alene.
Paragrafkommentar
Kommentar til § 13a - Særskilte regler for klager på ulovlige direkte anskaffelser
Unntak fra krav om saklig klageinteresse
Første punktum gjør et uttrykkelig unntak fra behandlingsvilkåret i § 6 annet ledd: ved klager på ulovlige direkte anskaffelser gjelder ikke kravet om saklig interesse. Ordlyden er snevert formulert. Det er ikke § 6 som settes helt til side, men nettopp «kravet om saklig interesse» i § 6 annet ledd. Unntaket gjelder derfor bare spørsmålet om hvem som kan få klagen behandlet; det opphever ikke andre prosessuelle vilkår som fortsatt følger av forskriften, særlig at klagen faktisk må gjelde en påstått ulovlig direkte anskaffelse og fremsettes innen særfristen i § 13a annet punktum.
Systematisk sammenheng
Første punktum må leses i lys av hele § 13a. Bestemmelsen samler særregler for denne sakstypen: bortfall av krav om saklig interesse, egen toårsfrist, forlenget tilsvarsfrist for innklagede, adgang til å ilegge overtredelsesgebyr uten påstand, og adgang til å fortsette saken selv om klagen trekkes. Samlet peker dette klart i retning av at § 13a ikke bare ivaretar private partsinteresser, men også håndhevings- og allmennhensyn. Det forklarer hvorfor lovgiver har valgt å fravike hovedregelen i § 6 annet ledd akkurat her: ulovlige direkte anskaffelser er den alvorligste formen for brudd på anskaffelsesregelverket, og effektiv håndhevelse forutsetter at kretsen av mulige klagere ikke begrenses til aktører med kommersiell tilknytning til det aktuelle markedet.
Hvem kan klage – «enhver»
KOFA-praksis er fast og gjennomgående på at unntaket reelt åpner for en vid klageadgang. I KOFA 2012/188 (Øst-Finnmark politidistrikt) la nemnda til grunn at det ikke er krav om saklig klageinteresse, og at regelen åpner for at «enhver» kan bringe slike saker inn. Saken gjaldt en avtale mellom to statlige enheter som ble påstått å være en ulovlig direkte anskaffelse, men som nemnda fant var egenregi. Uttalelsen om «enhver» må forstås med den presiseringen som følger av ordlyd og systematikk: det betyr at det ikke kreves partsnær eller kommersiell interesse, ikke at alle øvrige avvisnings- og kompetanseregler bortfaller. Kilden er god for rekkevidden av klageadgangen, men ikke for materielle spørsmål om hva som faktisk utgjør en ulovlig direkte anskaffelse.
Praksis viser at unntaket har blitt brukt av svært ulike klagertyper. I KOFA 2015/1 (Tranøy kommune) var klager en politisk liste uten ordinær leverandørinteresse. Nemnda uttalte uttrykkelig at det «ikke stilles krav om saklig klageinteresse i saker om påstand om ulovlig direkte anskaffelse», og behandlet anførselen om ulovlig direkte anskaffelse. Samtidig ble en egen anførsel om manglende anskaffelsesprotokoll avvist fordi klager manglet saklig interesse for den. Avgjørelsen har høy tolkningsverdi fordi den ikke bare gjengir ordlyden, men bruker den til å trekke den sentrale grensen mellom UDA-sporet og øvrige anførsler i samme klage.
I KOFA 2008/85 (Nærings- og handelsdepartementet) var klagerne stortingsrepresentanter uten ordinær markedstilknytning. Nemnda avviste alminnelige prosedyreinnsigelser fordi klagerne manglet saklig klageinteresse etter § 6, men tok spørsmålet om ulovlig direkte anskaffelse til behandling etter § 13a. Avgjørelsen illustrerer at unntaket gjør det mulig for politiske aktører og andre uten leverandørtilknytning å utløse kontroll med om anskaffelsesregelverkets grunnleggende kunngjøringskrav er overholdt.
I KOFA 2018/185 (Buskerudbysamarbeidet) var klager en privatperson. Nemnda tok bare påstanden om ulovlig direkte anskaffelse til behandling, mens øvrige anførsler falt utenfor fordi klager manglet saklig klageinteresse etter § 6. Avgjørelsen bekrefter at unntaket gjelder uavhengig av om klager er en fysisk person, en juridisk person, en organisasjon eller en politisk aktør.
Unntaket er anførselsbundet, ikke klagerbundet
Et sentralt poeng som fremgår tydelig av praksis, er at unntaket knytter seg til den konkrete anførselen om ulovlig direkte anskaffelse, ikke til klagerens generelle status i saken. Det er ikke slik at en klager som først er innenfor § 13a, automatisk får prøvd alle andre innsigelser i samme sak.
Denne grensedragningen er gjennomgående i KOFA-praksis. KOFA 2015/1 (Tranøy kommune) er det klareste eksempelet: UDA-anførselen ble behandlet, mens protokollanførselen ble avvist. KOFA 2018/185 (Buskerudbysamarbeidet) og KOFA 2008/85 (Nærings- og handelsdepartementet) følger samme mønster. I KOFA 2008/107 (Jernbaneverket) skilte nemnda uttrykkelig mellom UDA-anførselen, som kunne behandles uten saklig interesse og innen toårsfristen, og øvrige anførsler, som ble vurdert etter de ordinære reglene i § 6. Også KOFA 2012/79 (Jernbaneverket) illustrerer denne avgrensningen: nemnda presiserte at det «kreves saklig klageinteresse for anførsler som ikke gjelder påstand om ulovlig direkte anskaffelse».
Denne oppsplittingen av anførsler har praktisk stor betydning. En klager som ønsker å få prøvd både et UDA-spørsmål og andre anskaffelsesrettslige innsigelser, må oppfylle de ordinære vilkårene i § 6 for de sistnevnte. Nemnda foretar altså en selvstendig vurdering av klageadgangen for hver anførsel.
Unntaket opphever bare ett admissibilitetsvilkår
At kravet om saklig interesse er bortfalt, utelukker ikke avvisning eller stansing på annet grunnlag. KOFA 2019/0656 (Øygarden kommune) illustrerer dette: nemnda la til grunn at saklig klageinteresse ikke var et vilkår, men klagen ble likevel avvist som klart grunnløs fordi anskaffelsen faktisk var kunngjort. Kilden er ikke sentral for tolkningen av selve unntaket, men den er praktisk viktig fordi den viser at § 13a første punktum bare opphever ett bestemt admissibilitetsvilkår. Andre avvisningsgrunner – som at klagen er åpenbart grunnløs, at forholdet faller utenfor anskaffelsesregelverkets virkeområde, eller at saken allerede er avgjort ved dom – kan fortsatt føre til at klagen ikke realitetsbehandles.
Stabilitet i nyere praksis
Nyere avgjørelser viser at regelen fortsatt anvendes på samme måte. I KOFA 2020/887 (Sibella AS) gjaldt saken bruk av utløpt rammeavtale. Nemnda la til grunn at § 13a opphever kravet til saklig klageinteresse, og konkretiserte samtidig fristberegningen ved å knytte toårsfristen til den enkelte bindende avtaleforlengelsen. I KOFA 2022/290 (Braathe Gruppen AS) presiserte nemnda på nytt at bestemmelsen ikke stiller krav om saklig klageinteresse, men avgrenset prøvingen til de avropene som lå innenfor § 13a-fristen. KOFA 2022/365 (Christopher Hørling) gjaldt Forsvarets bruk av en rammeavtale utover kunngjort omfang, og nemnda la også der til grunn at enhver kan bringe inn klager om ulovlig direkte anskaffelse uten krav om saklig interesse. Disse sakene tilfører ikke mye nytt til selve tolkningen av første punktum, men de har betydning som bekreftelse på at unntaket gjelder stabilt også i mer sammensatte UDA-saker, for eksempel der klagen gjelder avrop, forlengelser eller bruk av rammeavtaler.
Også KOFA 2011/340 (Røyken kommune), KOFA 2011/109 (Follo politidistrikt) og KOFA 2020/420 (Askvoll kommune) anvender regelen uttrykkelig. Selv om disse avgjørelsene ikke inneholder bred prinsipiell drøftelse av rekkevidden, bekrefter de at forståelsen er fast og ubestridt i nemndspraksis.
Historisk bakgrunn
Eldre praksis fra før dagens særregel har begrenset verdi som tolkningsgrunnlag, men gir nyttig bakgrunn for å forstå hva § 13a har endret. KOFA 2003/281 (Sametinget) viser at nemnda den gang krevde at klagerne «sannsynliggjorde at de kunne ha deltatt i konkurransen» også i saker som materielt gjaldt direkte anskaffelser. Denne typen klageinteressevurdering er nettopp det § 13a første punktum har satt til side. Avgjørelsen kan ikke brukes som direkte tolkningsgrunnlag for dagens ordlyd, men den belyser den rettslige endringen bestemmelsen innebar.
Praktiske vurderingstema
Toårsfrist for klage
Annet ledd oppstiller en særskilt klagefrist for påstander om ulovlig direkte anskaffelse: «Klage kan fremsettes inntil to år fra kontrakt er inngått.» Ordlyden knytter friststart til et objektivt og etterprøvbart tidspunkt – selve kontraktsinngåelsen – og er dermed bygd annerledes enn regler som tar utgangspunkt i når klager fikk eller burde fått kunnskap om forholdet.
Fristen er objektiv og absolutt
I KOFA-praksis er toårsfristen lagt til grunn som en absolutt frist. I KOFA 2016/169 og KOFA 2016/202 (begge Trøgstad kommune) uttalte nemnda uttrykkelig at fristen løper fra selve kontraktsinngåelsen, og at bestemmelsen ikke gir rom for noen utvidet frist fordi forholdet først ble oppdaget senere. Begge sakene gjaldt klage over en rammeavtale som var inngått mer enn to år før klagen ble fremsatt, og fristspørsmålet var et selvstendig og avgjørende prosessuelt tema. Nemnda formulerte det slik at § 13a annet ledd «setter en absolutt frist på to år … fra tidspunktet for kontraktsinngåelsen» og «ikke gir rom for utvidet klagefrist». Tolkningsverdien av disse avgjørelsene er høy nettopp fordi de avklarer at fristens objektive karakter ikke kan modifiseres av subjektive forhold på klagers side.
Bare UDA-anførselen omfattes av særfristen
Annet ledd er en del av særregimet i § 13a for ulovlige direkte anskaffelser. Det henger nær sammen med første ledd, som opphever kravet til saklig interesse, men det er ikke slik at hele saken automatisk går inn i særregimet. Bare den delen av klagen som faktisk gjelder ulovlig direkte anskaffelse, nyter godt av toårsfristen. Øvrige anførsler i samme klage vurderes etter de ordinære fristreglene.
Dette fremgår klart av KOFA 2008/107 (Jernbaneverket), hvor nemnda behandlet UDA-anførselen etter toårsfristen, mens øvrige anførsler falt utenfor den ordinære seksmånedersfristen i § 6. Saken er sentral fordi den trekker et skarpt prosessuelt skille mellom de to fristregimene innenfor én og samme klage. Det samme skillet ble trukket i KOFA 2020/420 (Askvoll kommune), der anførsler knyttet til en avlyst konkurranse ble avvist som for sent fremsatt etter seksmånedersfristen, mens UDA-anførselen ble vurdert etter toårsfristen. Også KOFA 2015/73 (Tranøy kommune) illustrerer avgrensningen: anførsler om feil ved den opprinnelige anskaffelsesprosessen (prosedyrevalg, kunngjøring) ble avvist som for sent fremsatt, mens spørsmålet om ulovlig direkte anskaffelse ved senere kontraktsendringer kunne behandles innenfor toårsfristen.
Hva er den relevante «kontrakt» og når er den «inngått»?
Den praktisk viktigste tolkningsoppgaven gjelder identifiseringen av den konkrete disposisjonen som angripes, og tidspunktet denne ble bindende.
#### Angrep på selve rammeavtalen eller hovedavtalen
Hvis anførselen retter seg mot selve inngåelsen av en rammeavtale eller en annen hovedavtale, løper fristen fra denne avtalens inngåelse. KOFA 2021/1334 (Øygarden kommune) er sentral: nemnda la til grunn at toårsfristen for å angripe rammeavtalen løp fra rammeavtalens inngåelse, ikke fra senere avrop. Også KOFA 2021/1377 (Jon Martin Courbat) viser dette utgangspunktet. Der ble UDA-anførselen avvist som fremsatt etter toårsfristen regnet fra den aktuelle rammeavtalens inngåelse. Saken illustrerer samtidig den prosessuelle konsekvensen av fristoversittelse: avvisning etter § 9.
#### Angrep på avrop under rammeavtale
Hvis anførselen derimot retter seg mot et senere avrop eller en senere bindende disposisjon som selv utgjør en ny kontrakt eller en ny ulovlig direkte anskaffelse, løper en ny toårsfrist fra denne disposisjonen. KOFA 2022/247 (Rana kommune) er tydelig på dette: nemnda uttalte at hvert enkelt avrop under en rammeavtale må anses som inngåelse av en ny kontrakt ved fristvurderingen. Saken gjaldt avrop på en utløpt rammeavtale for IKT-utstyr, og nemnda brukte § 13a annet ledd som selvstendig rettslig grunnlag for å avgrense hvilke avrop som var rettidig innklaget.
Samme linje er fulgt i KOFA 2023/0253 og KOFA 2023/0254 (Emergency Care AS) samt KOFA 2023/254 (Sykehuset i Vestfold HF). I disse sakene, som alle gjaldt bestilling av ambulanser med elektriske båresystemer, la nemnda til grunn at fristen for rammeavtaler løper fra tidspunktet for det enkelte avrop. Eldre avrop ble derfor avvist, mens nyere avrop innenfor toårsperioden kunne prøves. Avgjørelsene har betydelig rettskildemessig vekt fordi de gir en direkte, aktuell og samstemt anvendelse av § 13a annet ledd på et praktisk hyppig problem.
Tilsvarende avgrensning er gjort i KOFA 2022/290 (Braathe Gruppen AS), der nemnda konkret fastslo at bare avrop foretatt etter 17. februar 2020 – to år før fristavbrytende brev ble sendt – kunne behandles. KOFA 2022/365 (Christopher Hørling) fulgte samme tilnærming ved å avgrense prøvingen til avrop foretatt etter 30. mars 2020 i en sak om Forsvarets bruk av en rammeavtale utover kunngjort omfang. Også KOFA 2020/119 (Rettferdig Offentlig Saksbehandling) og KOFA 2024/0701 (Kjenseth Maskin AS) bekrefter at klagefristen ved rammeavtaler knyttes til det enkelte avrop.
Den eldre praksisen trekker i samme retning. KOFA 2009/120 (Stavanger Universitetssjukehus – Helse Stavanger HF) og KOFA 2009/38 (Norsk Tipping AS) bygget på at avrop på en ikke-kunngjort rammeavtale kunne anses som selvstendige ulovlige direkte anskaffelser med egne frister. Disse avgjørelsene er fortsatt nyttige som støtte for den grunnleggende tanken om at hvert avrop kan være et eget fristutløsende forhold, men de hviler delvis på eldre gebyrregler og har derfor svakere selvstendig tolkningsverdi enn de nyere § 13a-avgjørelsene.
#### Automatiske eller avtalte forlengelser
KOFA 2020/887 (Sibella AS) konkretiserer fristspørsmålet for automatiske eller avtalte forlengelser. Saken gjaldt bruk av en utløpt rammeavtale, og nemnda la til grunn at den enkelte bindende avtale om forlengelse ble inngått på egne tidspunkter, slik at toårsfristen måtte vurderes separat for hver forlengelse. Nemnda siterte de konkrete forlengelsesdatoene og vurderte rettidigheten for hver enkelt. Tolkningsverdien er høy fordi avgjørelsen går direkte på ordlyden «fra kontrakt er inngått» og viser at friststart ikke nødvendigvis knytter seg bare til det opprinnelige kontraktsdokumentet, men til senere bindende avtaleinngåelser i samme kontraktsforhold.
#### Løpende kontraktsforhold – krav om ny anskaffelsesrettslig relevant kontraktsinngåelse
Praksis viser samtidig at det ikke er tilstrekkelig at et kontraktsforhold løper videre i faktisk forstand. Det må foreligge en ny anskaffelsesrettslig relevant kontraktsinngåelse – et nytt avrop, en ny forlengelse eller en endring som rettslig sett må behandles som ny kontrakt.
KOFA 2012/222 (Askøy kommune) er særlig nyttig som praktisk grensedragning. Den opprinnelige kontrakten lå utenfor toårsfristen, og spørsmålet ble om videreføringen innebar en ny kontraktsinngåelse. Nemnda svarte nei. Avgjørelsen viser at fortsatt oppfyllelse av en eksisterende avtale ikke i seg selv utløser ny frist. Relevansen er god, men noe mer avgrenset enn de nyere sakene fordi resonnementet også er nært koblet til den materielle vurderingen av om det faktisk forelå en ny anskaffelse.
KOFA 2015/20 (Vadsø kommune) og KOFA 2016/157 (Northcape Turnaroundport AS / Porsanger kommune) viser det samme mønsteret: eldre avtaler ble avskåret som for sent påklaget, mens senere avtaler eller disposisjoner i samme saksforhold ble vurdert særskilt. I KOFA 2016/157 uttalte nemnda uttrykkelig at «klagefristen i klagenemndsforskriften § 13a andre ledd er absolutt», og avviste den eldre avtalen mens den nyere ble realitetsbehandlet.
Spørsmålet om unnlatt oppsigelse kan likestilles med ny kontraktsinngåelse har vært behandlet i flere eldre saker. KOFA 2011/231 (Frøya kommune) åpnet i den konkrete konteksten for at unnlatt oppsigelse i særlige tilfeller kunne likestilles med inngåelse av ny avtale, slik at fristens utgangspunkt ble forskjøvet. Motsatt understreket KOFA 2011/345 (Karmøy kommune) og KOFA 2011/252 (Finnmark fylkeskommune) som klar hovedregel at tidsbestemte avtaler kan løpe som avtalt uten at manglende oppsigelse i seg selv representerer en ny ulovlig direkte anskaffelse. Disse kildene er relevante som historiske og illustrerende bakgrunnskilder for vurderingstemaet, men de har mer begrenset vekt for dagens forskriftstekst fordi de i stor grad er utviklet under den tidligere gebyrordningen.
Samlet er det derfor ikke riktig å operere med en generell regel om at fristen «fornyes» så lenge kontrakten brukes. Det avgjørende er om det foreligger et nytt rettslig angrepspunkt – en ny kontraktsinngåelse, et nytt avrop, en bindende forlengelse eller en endring som rettslig sett må behandles som ny kontrakt.
Fastsettelse av inngåelsestidspunktet – bevismessig helhetsvurdering
Ordlyden «kontrakt er inngått» forutsetter en konkret avtalerettslig og faktisk identifikasjon av inngåelsestidspunktet. Hvis skriftlig avtale mangler, må KOFA fastsette tidspunktet etter en bevismessig helhetsvurdering.
KOFA 2017/59 (Ålesund kommune) er sentral her. Nemnda vurderte flere delanskaffelser og fastsatte avtaletidspunktene konkret på grunnlag av dokumenter og opplysninger, før den avviste de delene som lå utenfor toårsfristen. Avgjørelsen har høy praktisk verdi fordi den viser at fristspørsmålet ofte blir et bevis- og subsumsjonsspørsmål, ikke bare en ren kalenderberegning. Nemnda uttalte at der skriftlige avtaler mangler, må avtaletidspunktet vurderes konkret.
Også KOFA 2010/1 (Grimstad kommune) illustrerer dette: nemnda måtte ta stilling til om og når en kontrakt var inngått ved konkludent atferd, og kom til at klagen var fremsatt for sent regnet fra det fastsatte inngåelsestidspunktet.
Når er klagen «fremsatt» – fristavbrytelse
Et særskilt praktisk spørsmål er når klagen anses «fremsatt» i relasjon til toårsfristen. Nyere praksis legger til grunn at fristen avbrytes ved at oppdragsgiver meddeles at klage er mottatt. Dette er uttrykkelig formulert i KOFA 2023/0253 og KOFA 2023/0254 (Emergency Care AS), der nemnda presiserte at «fristen avbrytes ved meddelelse til oppdragsgiver». Samme skjæringstidspunkt er brukt i KOFA 2022/290 (Braathe Gruppen AS), der nemnda la til grunn at klagen ble sendt 15. februar 2022 og fristavbrytende brev ble sendt innklagede 17. februar 2022, slik at bare avrop etter 17. februar 2020 kunne behandles.
Denne løsningen har klar støtte i praksis og er også lagt til grunn i eldre gebyrsaker, jf. KOFA 2010/222 (Sykkylven kommune), der nemnda uttalte at «fristen avbrytes ved at klagenemnda meddeler oppdragsgiveren at klage er mottatt». Løsningen følger imidlertid ikke direkte av ordlyden i annet ledd og bør derfor beskrives som praksisbasert snarere enn eksplisitt lovtekstnær.
For den som klager, er den sikre praktiske konsekvensen at klagen bør inngis med god margin før toårsfristen, slik at KOFA rekker å sende meddelelse til innklagede innen fristens utløp. Det er ikke tilstrekkelig at klagen er sendt til KOFA – det avgjørende er tidspunktet for meddelelsen til oppdragsgiver.
Klage fremsatt før kontraktsinngåelse
KOFA 2022/165 (Tangenheia AS) viser at en klage som inngis før kontrakten er undertegnet, ikke kan anses for sent fremsatt. Nemnda la til grunn at fristen løper fra tidspunktet kontrakten faktisk ble inngått, og at en klage inngitt før signering derfor var rettidig. Saken har mer avgrenset tolkningsverdi, men den underbygger at annet ledd bare setter en yttergrense bakover fra kontraktsinngåelsen; ordlyden er ikke til hinder for at klage bringes inn før den formelle signeringen dersom klagen ellers gjelder en påstått ulovlig direkte anskaffelse.
Praktiske vurderingstema
Samlet peker praksis mot følgende forståelse av annet ledd:
I praksis bør både klager og innklagede derfor først identifisere nøyaktig hvilken kontrakt eller disposisjon som påstås ulovlig, deretter fastsette når denne ble bindende inngått, og til slutt vurdere om saken gjelder én eller flere selvstendige avtaler. Det er ofte dette – mer enn selve kalenderregningen – som avgjør om klagen er rettidig etter § 13a annet ledd.
Særregler for UDA-klager – oversikt over § 13a
§ 13a samler de prosessuelle særreglene som gjelder når en klage til KOFA retter seg mot en påstått ulovlig direkte anskaffelse (UDA). Bestemmelsen utgjør et samlet spesialregime innenfor KOFA-forskriften. Første og andre ledd gjør uttrykkelige unntak fra forskriftens alminnelige regler i henholdsvis § 6 annet ledd (saklig interesse) og § 10 første ledd (tilsvarsfrist), mens fjerde og femte ledd gir nemnda en mer selvstendig sanksjons- og prosessledelsesrolle enn i ordinære klagesaker. Systematisk peker dette i retning av at UDA-sakene ikke bare er partsdrevne tvister, men også et kontrollspor med et tydelig offentlig håndhevingspreg.
Første ledd – unntak fra kravet om saklig interesse
Første ledd fastsetter at kravet om saklig interesse i § 6 annet ledd ikke gjelder. Ordlyden er negativt formulert: den sier ikke uttrykkelig hvem som kan klage, men opphever akkurat dette avvisningsvilkåret for denne sakstypen. Bestemmelsen bør derfor forstås slik at manglende leverandørtilknytning eller annen tradisjonell partsinteresse ikke i seg selv stenger for behandling, så lenge saken faktisk gjelder en påstått ulovlig direkte anskaffelse og ellers faller innenfor forskriftens rammer.
Det er et viktig tolkningspoeng at unntaket gjelder «kravet om saklig interesse», ikke alle øvrige prosessuelle krav. Klager som ikke gjelder en påstått UDA, kan ikke bruke § 13a til å omgå kravet om saklig interesse etter § 6 annet ledd.
At § 13a knytter seg til sakstypen – påstått UDA – og ikke til utfallet av den materielle vurderingen, illustreres av en rekke avgjørelser der saken ble behandlet som UDA-klage etter særreglene, men hvor KOFA kom til at det materielt ikke forelå noen ulovlig direkte anskaffelse. I KOFA 2019/293 (Tromsø Parkering AS) ble saken behandlet som UDA-klage, men KOFA konkluderte med at avtalen var en tjenestekonsesjonskontrakt uten kunngjøringsplikt. I KOFA 2018/521 (Kaikanten AS) og KOFA 2017/127 (IVAR IKS) gjaldt spørsmålet om endringer i kontrakter utgjorde vesentlige endringer, og i begge sakene ble klagen behandlet innenfor UDA-sporet selv om KOFA frifant innklagede. Tilsvarende ble KOFA 2020/621 (Hugaas Entreprenør AS) – om kontraktsinngåelse etter vedståelsesfristens utløp – og KOFA 2020/575 (HR Prosjekt AS) – om verdiberegning og kunngjøringsnivå – behandlet som UDA-klager uten at det ble stilt krav om saklig interesse. Disse avgjørelsene har riktignok liten direkte tolkningsverdi for første ledd, fordi de i hovedsak gjelder materielle anskaffelsesspørsmål. Deres verdi er først og fremst systematisk og illustrativ: § 13a anvendes fordi klagen gjelder en påstått UDA, ikke fordi klageren har påvist at det faktisk foreligger en slik anskaffelse.
Andre ledd – toårsfristen
Andre ledd gir en særskilt klagefrist: klage kan fremsettes inntil to år fra kontrakt er inngått. Ordlyden er nokså klar og objektiv. Fristutgangspunktet er kontraktsinngåelsen, ikke når klager fikk eller burde fått kunnskap om forholdet. Bestemmelsen fremstår dermed som en absolutt ytre frist for denne sakstypen.
At fristen er knyttet til kontraktsinngåelsen, harmonerer med at ulovlig direkte anskaffelse typisk nettopp angripes etter at oppdragsgiver har bundet seg uten forutgående kunngjøring. Fristen gir klager et relativt romslig tidsvindu, men setter samtidig en klar grense for hvor lenge kontraktsforholdet kan utfordres gjennom KOFA.
Det foreliggende kildematerialet inneholder flere saker der toårsfristen er nevnt som del av det prosessuelle rammeverket, herunder KOFA 2010/17 (Oppland fylkeskommune), KOFA 2010/4 (Askøy kommune), KOFA 2011/75 (Ski kommune) og KOFA 2019/587 (Manndalen Maskin AS). Disse kildene bekrefter at toårsfristen er en innarbeidet del av UDA-sporet, men de inneholder etter det opplyste ikke selvstendige premissdrøftelser om vanskelige grensetilfeller knyttet til fristberegningen, for eksempel spørsmål om hva som utgjør «kontraktsinngåelse» ved rammeavtaler, opsjonsutløsninger eller suksessive endringer. Detaljerte slutninger om slike grensetilfeller kan derfor ikke trekkes fra dette materialet.
Tredje ledd – utvidet tilsvarsfrist
Tredje ledd fastsetter at innklagedes tilsvarsfrist etter § 10 første ledd er fire uker, i stedet for den alminnelige fristen. Dette er en klar lex specialis-regel. Systematisk må den forstås slik at UDA-saker anses tilstrekkelig inngripende eller faktatunge til at innklagede skal ha lengre tid enn i ordinære saker til å svare.
Bestemmelsen henger nært sammen med at samme sakstype kan munne ut i overtredelsesgebyr. Forskriften utvider adgangen til å bringe saken inn (ved å fjerne kravet om saklig interesse og gi en lang klagefrist), men kompenserer samtidig med en særskilt beskyttelse av innklagedes kontradiksjon gjennom lengre svarfrist. Denne balansen er et gjennomgående trekk ved § 13a.
Fjerde ledd – gebyr uten påstand
Fjerde ledd bestemmer at nemnda kan fatte vedtak om overtredelsesgebyr ved ulovlige direkte anskaffelser selv om klager ikke har nedlagt påstand om dette. Ordlyden viser at gebyrspørsmålet ikke er overlatt til partenes prosessdisposisjoner. Når denne regelen leses sammen med første ledd, fremtrer § 13a tydelig som et håndhevingsspor der klagen kan fungere som utløser for nemndas egen kontroll, ikke bare som et partsinitiativ til tvisteløsning.
Det er et sentralt tolkningspoeng at bestemmelsen bruker «kan»: KOFA har kompetanse, men ingen ubetinget plikt, til å reise gebyrspørsmålet av eget tiltak innenfor saken. Hvorvidt nemnda bør bruke denne adgangen, må etter ordlyd og systematikk bero på en konkret vurdering av sakens opplysning, alvor og hensynet til effektiv håndheving.
Flere eldre gebyrsaker illustrerer bakgrunnen for at forskriften har egne regler om gebyr i UDA-saker. I KOFA 2011/19 (Asker kommune) og KOFA 2011/20 (Bærum kommune) ble det ilagt overtredelsesgebyr for ulovlig direkte anskaffelse av saksbehandlertjenester til barnevernet. KOFA 2010/187 (Tjeldsund kommune) gjaldt gebyr for ulovlig direkte anskaffelse av brøyting og sandstrøing, mens KOFA 2010/305 (Oppegård kommune) og KOFA 2010/306 (Ski kommune) gjaldt tilsvarende gebyrsaker om barnevernstjenester. Disse sakene viser at UDA-sakstypen nettopp har vært knyttet til overtredelsesgebyr, og at det har vært et praktisk behov for at nemnda kan vurdere gebyrspørsmålet selvstendig. Tolkningsverdien for dagens ordlyd i § 13a er imidlertid begrenset: sakene gjelder i hovedsak materielle spørsmål om kunngjøringsplikt, skyld og gebyrutmåling, og flere ligger tett opp mot eldre regelverk. De kan derfor ikke bære mer enn et systemargument for bestemmelsens funksjon.
Femte ledd – fortsatt behandling etter tilbaketrekning
Femte ledd fastsetter at klagenemnda, selv om klagen trekkes, kan velge å fortsette behandlingen av saken og ilegge overtredelsesgebyr. Dette er den klareste markeringen av at UDA-sakene ikke fullt ut er underlagt partenes rådighet.
Også her er «kan» sentralt: tilbaketrekning avskjærer ikke kompetansen, men etterlater et skjønn for nemnda. Bestemmelsen må ses i sammenheng med fjerde ledd. Dersom nemnda kan ilegge gebyr uten påstand, ville det vært lite sammenhengende om klager uten videre kunne stanse saken ved å trekke klagen etter at saken var satt i gang. De to reglene trekker derfor i samme retning: forskriften skal motvirke at håndhevingen av ulovlige direkte anskaffelser blir avhengig av klagers fortsatte prosessvilje.
De tilgjengelige kildene gir ingen direkte veiledning om hvilke momenter KOFA legger vekt på når den vurderer fortsatt behandling etter tilbaketrekning. Her må tolkningen derfor holde seg tett til ordlyd og systematikk. Relevante momenter vil trolig være hvor langt saksbehandlingen har kommet, sakens alvor, graden av opplysning og hensynet til effektiv håndheving av forbudet mot ulovlige direkte anskaffelser.
Samlet vurdering
§ 13a etablerer en særordning som kombinerer lav terskel for å sette kontrollsporet i gang med et tydelig offentligrettslig preg på den videre behandlingen. Første og andre ledd gjør det enklere å få en UDA-sak inn til KOFA: det kreves ikke saklig interesse, og klagefristen er særskilt og relativt lang. Tredje ledd ivaretar samtidig innklagedes kontradiksjon ved en utvidet tilsvarsfrist. Fjerde og femte ledd flytter tyngdepunktet bort fra ren partsdisposisjon og over mot nemndas egen håndhevingsrolle ved å åpne både for gebyr uten påstand og for fortsatt behandling etter at klagen er trukket.
Kildene i materialet gir først og fremst støtte for denne systemforståelsen, ikke for finmasket detaljtolkning. De nyere sakene viser at § 13a fungerer som prosessuelt rammeverk for et bredt spekter av påståtte UDA-saker – også der spørsmålet til slutt blir om det i det hele tatt forelå en offentlig kontrakt, en vesentlig endring eller kunngjøringsplikt. De eldre gebyrsakene viser på sin side hvorfor forskriften har et særregime med sterkere nemndskontroll. Siden nesten ingen av de tilgjengelige avgjørelsene inneholder selvstendige premisser om tolkningen av § 13a, må de brukes med klar varsomhet: de illustrerer bestemmelsens funksjon mer enn de tolker dens enkelte uttrykk.
Praktiske vurderingstema
Saklig interesse og toårsfrist
Første og annet punktum i § 13a etablerer et eget prosessuelt regime for klager om ulovlige direkte anskaffelser (UDA). De to reglene henger nært sammen: Bortfallet av kravet om saklig interesse åpner klageadgangen, mens toårsfristen setter den ytre tidsrammen.
Bortfall av kravet om saklig interesse (første punktum)
Ordlyden i første punktum er kategorisk: Kravet om saklig interesse i § 6 annet ledd «gjelder ikke». Det er dermed gjort et uttrykkelig unntak fra den ordinære parts- og interessebegrensningen for KOFA-klager. I praksis betyr dette at klageren ikke behøver å være tilbyder, potensiell leverandør eller på annen måte kunne påvise en konkret, individuell tilknytning til anskaffelsen. Bestemmelsen oppstiller heller ikke noe alternativt interessekrav. Det avgjørende er at klagen faktisk gjelder en påstått ulovlig direkte anskaffelse som faller innenfor § 13a.
Systematisk er unntaket nært knyttet til at § 13a gjelder saker hvor nemnda kan ilegge overtredelsesgebyr, og hvor saken derfor ikke bare ivaretar en individuell klagers private interesse, men også et håndhevings- og allmennpreventivt formål. Det understøttes av de senere punktumene i bestemmelsen, som åpner for gebyr også uten påstand fra klager (fjerde punktum) og for videre behandling selv om klagen trekkes (femte punktum). Samlet peker bestemmelsen i retning av at klagen i UDA-saker i realiteten også kan fungere som et varsel til nemnda om en mulig ulovlig direkte anskaffelse.
Unntaket er samtidig avgrenset. Ordlyden opphever bare «kravet om saklig interesse i ... § 6 annet ledd»; den gjør ikke § 13a til en generell særregel for alle typer KOFA-klager. Det er bare ved klager på ulovlige direkte anskaffelser at den ordinære interesseprøvingen faller bort. Oppdragsgiver kan dermed ikke avvise en UDA-klage under henvisning til at klager mangler konkurranserelatert eller økonomisk interesse i saken.
Toårsfristen (annet punktum)
Annet punktum fastsetter en særskilt klagefrist: «Klage kan fremsettes inntil to år fra kontrakt er inngått.» Fristen er objektivt utformet og løper fra kontraktsinngåelsen, ikke fra når klager fikk kunnskap om forholdet. Det er dessuten en frist for å fremsette klage, ikke for nemndas behandling eller avgjørelse. Dersom klagen er inngitt innen toårsfristen, tilsier ordlyden at fristen er overholdt selv om den videre behandlingen skjer etter fristens utløp.
Det viktigste praktiske tolkningsspørsmålet etter annet punktum er ofte ikke selve fristregelen, men hva som er den relevante «kontrakt» og når den ble «inngått». I mange UDA-saker er dette ukomplisert. I andre saker er påstanden at en forlengelse, endring eller ny bestilling i realiteten utgjør en ny kontrakt som skulle vært kunngjort. Da vil vurderingen av om det foreligger en ny kontrakt også kunne få betydning for fristens utgangspunkt.
KOFA 2011/8 (Oppegård kommune) er illustrerende her. Saken gjaldt forlengelse av en transportkontrakt uten kunngjøring, og spørsmålet var blant annet om forlengelsen måtte behandles som en ny kontrakt. Avgjørelsen er først og fremst en materiell UDA- og gebyrsak, ikke en tolkningsavgjørelse om § 13a, men den viser hvorfor identifikasjonen av den angrepne kontrakten er praktisk viktig også for toårsfristen. Dersom forlengelsen anses som en ny kontrakt, løper fristen fra forlengelsestidspunktet, ikke fra den opprinnelige kontraktsinngåelsen.
Stabil praksis for det prosessuelle regimet
Kildematerialet gir begrenset støtte for mer finmaskede slutninger om ordlyden i første og annet punktum. Flere avgjørelser gjentar som prosessuelt utgangspunkt at det ikke kreves saklig klageinteresse, og at klagefristen er to år fra kontrakt er inngått, uten at dette er omtvistet eller drøftet nærmere. Det gjelder blant annet KOFA 2020/337 (kjøp på utgått rammeavtale, overtredelsesgebyr ilagt), KOFA 2020/817 (leiekontrakter, klage førte ikke frem), KOFA 2020/945 (maskinentreprisekontrakter i forsyningssektoren, under terskelverdi), KOFA 2011/85 (sponsoravtale, forsyningssektoren) og KOFA 2025/0738 (kunstgressbane, overtredelsesgebyr ilagt). Disse sakene har begrenset selvstendig tolkningsvekt for ordlyden i første og annet punktum, fordi § 13a ikke var særskilt omtvistet.
Likevel har denne typen standardhenvisninger en viss systematisk verdi. Når nemnda over tid, i ulike typer anskaffelser og også i forsyningssektoren, legger til grunn samme prosessuelle utgangspunkt, styrker det forståelsen av at § 13a er ment som et særskilt og uttømmende prosesspor for klager om ulovlige direkte anskaffelser. At § 13a brukes som felles prosessuell ramme i så ulike sakstyper – fra kjøp på utgått rammeavtale til leiekontrakter og sponsoravtaler – underbygger at unntaket fra saklig interesse og toårsfristen knytter seg til sakstypen ulovlig direkte anskaffelse, ikke til utfallet i den materielle vurderingen.
Praktiske vurderingstema
Overtredelsesgebyr uten påstand
Fjerde ledd fastslår at klagenemnda kan fatte vedtak om overtredelsesgebyr ved ulovlige direkte anskaffelser, selv om klager ikke har nedlagt påstand om dette. Bestemmelsen reiser to hovedspørsmål: nemndas kompetanse til å ta opp gebyrspørsmålet av eget tiltak, og forholdet mellom konstatering av regelbrudd og ileggelse av gebyr.
Kompetanse, ikke plikt
Ordlyden «kan» markerer at bestemmelsen gir nemnda en kompetanse, ikke en plikt. Selv i saker der nemnda kommer til at det foreligger en ulovlig direkte anskaffelse, følger det ikke av bestemmelsen at gebyr alltid skal ilegges. Det må foretas en selvstendig vurdering av om gebyr er en forholdsmessig reaksjon i den konkrete saken. Denne vurderingen er uavhengig av om klager har bedt om gebyr eller ikke.
Brudd med partsstyrt utgangspunkt
Bestemmelsen bryter med et rent partsstyrt utgangspunkt for saksbehandlingen. Når nemnda kan ilegge overtredelsesgebyr «selv om klager ikke har nedlagt påstand om dette», er gebyrspørsmålet ikke betinget av at klager uttrykkelig har krevd slik reaksjon. Nemnda kan dermed ta opp gebyrspørsmålet av eget tiltak innenfor rammen av en klage som gjelder ulovlig direkte anskaffelse. Bestemmelsen gir uttrykk for at saker om ulovlige direkte anskaffelser har et offentlig håndhevingspreg som går utover den enkelte klagers interesse.
Dette understøttes av den systematiske sammenhengen med de øvrige særreglene i § 13a. Første ledd opphever kravet om saklig interesse etter § 6 annet ledd, annet ledd gir en særskilt klagefrist på to år, tredje ledd gir innklagede fire ukers tilsvarsfrist, og femte ledd åpner for fortsatt behandling og eventuell gebyrileggelse selv om klagen trekkes. Samlet viser dette at gebyrspørsmålet ikke er overlatt til klagers prosessuelle disposisjoner alene, men at nemnda har en selvstendig rolle i å vurdere om det offentligrettslige sanksjonsspørsmålet skal forfølges.
Avgrensning til ulovlige direkte anskaffelser
Ordlyden avgrenser kompetansen til saker «ved ulovlige direkte anskaffelser». Bestemmelsen gjelder dermed ikke generelt for alle KOFA-saker, men er knyttet til den sakstypen som § 13a regulerer. Nemndas adgang til å ilegge gebyr uten påstand gjelder altså bare der klagen gjelder en påstått ulovlig direkte anskaffelse, ikke i rådgivende saker etter de alminnelige reglene.
Konsekvenser for innklagedes tilsvar
Et praktisk utslag av bestemmelsen er at innklagede ikke kan innrette sitt tilsvar ut fra at gebyr bare blir tema dersom klager uttrykkelig krever det. I saker som gjelder mulig ulovlig direkte anskaffelse, bør innklagede derfor normalt adressere både spørsmålet om det foreligger en ulovlig direkte anskaffelse, og om vilkårene tilsier overtredelsesgebyr dersom nemnda skulle komme til at anskaffelsen er ulovlig. Den særskilte fireukersfristen i tredje ledd harmonerer med dette: når gebyr kan ilegges uten påstand, må innklagede ha reell anledning til å imøtegå også reaksjonsspørsmålet.
Illustrasjon fra praksis
KOFA 2010/17 (Oppland fylkeskommune) illustrerer hvordan bestemmelsen fungerer i praksis. Saken gjaldt om kontraktsinngåelse etter utløpt vedståelsesfrist utgjorde en ulovlig direkte anskaffelse, og om overtredelsesgebyr skulle ilegges. Nemnda kom til at det forelå en ulovlig direkte anskaffelse, men ila ikke gebyr. Saken viser at gebyrspørsmålet behandles som en integrert del av saken om ulovlig direkte anskaffelse, og at vurderingen av om gebyr faktisk skal ilegges er selvstendig: konstatering av regelbrudd leder ikke automatisk til gebyr.
Samtidig må kildens begrensninger markeres. KOFA 2010/17 tolker ikke uttrykkelig fjerde ledds ordlyd om at gebyr kan ilegges uten påstand fra klager. Saken er derfor først og fremst en praksisillustrasjon på den selvstendige gebyrvurderingen, ikke en rettskilde for de nærmere grensene for nemndas initiativkompetanse. Det kan på grunnlag av denne saken alene ikke utledes mer presise retningslinjer for når nemnda bør reise gebyrspørsmålet av eget tiltak, eller hvilke krav som stilles til varsling av innklagede utover det som følger av forskriftens system.
Praktiske vurderingstema
KOFAs behandling av ulovlige direkte anskaffelser og gebyr
KOFA-forskriften regulerer saksbehandlingen i Klagenemnda for offentlige anskaffelser, herunder behandlingen av klager over påståtte ulovlige direkte anskaffelser (UDA). Spørsmålet om ulovlige direkte anskaffelser og gebyr kan ikke forstås fullt ut bare ved å lese forskriftens enkeltbestemmelser isolert. Det krever en samlet forståelse av samspillet mellom forskriftens klagebehandlingsregler og de lovfestede rammene for KOFAs gebyrkompetanse, som følger av anskaffelsesloven.
Et sentralt systematisk poeng er at det kan være et skille mellom KOFAs adgang til å realitetsbehandle en klage over en påstått ulovlig direkte anskaffelse, og KOFAs adgang til å ilegge overtredelsesgebyr i den samme saken. At en klage prosessuelt kan tas under behandling, innebærer ikke uten videre at vilkårene for å ilegge gebyr er oppfylt. Gebyrkompetansen er underlagt egne, lovbestemte vilkår – herunder tidsmessige begrensninger – som kan avskjære sanksjonsspørsmålet selv om klagen som sådan er rettidig og kan realitetsbehandles.
Dette to-trinns-perspektivet har en viss illustrasjon i KOFA 2013/99 (Universitetssykehuset Nord-Norge HF). Saken gjaldt primært spørsmålet om en transaksjon kunne anses som tillatt omvendt vertikal egenregi. For denne notens formål er det sentrale at nemnda la til grunn at klagen kunne behandles, men at gebyradgangen var tidsmessig begrenset etter lovens regler, jf. henvisningen til anskaffelsesloven § 7b tredje ledd. Avgjørelsen illustrerer dermed at KOFA i praksis opererer med et skille mellom klagebehandling og sanksjonskompetanse: først vurderes om saken kan tas under behandling, deretter om de særskilte vilkårene for gebyrkompetanse er oppfylt.
Kildens rekkevidde er begrenset. KOFA 2013/99 er ikke en kjerneavgjørelse om tolkningen av KOFA-forskriftens ordlyd, og den kan ikke brukes som sterk støtte for detaljerte slutninger om forskriftens enkelte vilkår. Relevansen er indirekte og systematisk: saken underbygger at UDA- og gebyrspørsmål i KOFA-regimet må forstås i lys av både forskriftens klagebehandlingsregler og de lovbestemte rammene for gebyrkompetansen. Avgjørelsen har illustrativ verdi, men begrenset vekt som selvstendig forskriftstolkning.
Praktiske vurderingstema