Note 1: En forskrift kan ikke fravikes av et forvaltningsorgan, med mindre forskriften
Forbudet mot å fravike forskrift – fvl. § 40 første punktum
Hovedregel: Forvaltningsorganet er bundet av gjeldende forskrift
Ordlyden «en forskrift kan ikke fravikes av et forvaltningsorgan» fastslår at forvaltningsorganer er rettslig bundet av forskrifter som gjelder innenfor deres virkeområde. Bestemmelsen retter seg mot organets anvendelse av forskriften i enkeltsaker, ikke mot endring eller oppheving av forskriften som generell norm. Systematisk er § 40 en legalitetsbinding av vedtaksnivået: Organet kan ikke la være å anvende et forskriftskrav fordi det i den konkrete saken fremstår som upraktisk, urimelig eller unødvendig.
Et «fravik» foreligger typisk når organet gir dispensasjon, gjør unntak eller innvilger en søknad selv om et forskriftsfestet vilkår ikke er oppfylt. Bestemmelsen skal motvirke at forskrifter uthules gjennom individuell unntakspraksis. Ordlyden «av et forvaltningsorgan» understreker at det er vedtaksorganet som adresseres – det er dette organets konkrete rettsanvendelse som er gjenstand for bindingen.
Unntaket: «med mindre forskriften» gir adgang til fravik
Den delen av ordlyden som åpner for fravik «med mindre forskriften» gjør det klart at en dispensasjons- eller unntaksadgang må ha positivt rettslig grunnlag i selve normverket. Det er ikke tilstrekkelig at organet mener seg å ha et alminnelig skjønn, eller at det har utviklet en praksis for å se bort fra bestemte krav. Dersom forskriften skal kunne fravikes, må forskriften selv inneholde en adgang til dette. Denne adgangen må tolkes konkret: hvem som kan dispensere, hvilke vilkår som kan fravikes, og om det er satt materielle eller prosessuelle vilkår for unntaket. Alternativt kan hjemmelen ligge i «vedkommende hjemmelslov», jf. bestemmelsens andre alternativ.
Sivilombudets uttalelse i SOM-2011-3554
Sivilombudets uttalelse i sak 2011/3554 illustrerer kjerneområdet for bestemmelsen. Saken gjaldt en kommunes behandling av søknad om utslippstillatelse, der kommunen hadde sett bort fra et krav i lokal forskrift om avløpsplan. Ombudet la uttrykkelig til grunn at kommunen ikke hadde adgang til å dispensere fra dette forskriftskravet, og bygget vurderingen direkte på forvaltningsloven § 40.
Uttalelsen er relevant fordi den viser at § 40 ikke bare rammer uttrykkelige dispensasjonsvedtak, men også tilfeller der organet i realiteten behandler et forskriftskrav som ikke-bindende. Ombudet underbygger særlig to poenger: For det første at organet må kunne peke på en positiv hjemmel for fravik. For det andre at fravær av slik hjemmel leder til at forskriftskravet må anvendes som bindende – organet kan ikke selv «opprette» en dispensasjonsadgang gjennom sin praksis.
Tolkningsverdien av uttalelsen er begrenset av at den er en ombudsuttalelse, ikke en dom eller lovforarbeidsuttalelse, og dermed ikke formelt bindende. Kilden er likevel forholdsvis sterk som veiledning, fordi den anvender § 40 direkte på et konkret spørsmål om kommunal adgang til å lempe på et forskriftskrav i enkeltsaksbehandlingen, og fordi den er i samsvar med bestemmelsens klare ordlyd.
Grensen mot vanlig forskriftstolkning
Et sentralt avgrensningsspørsmål er om organets løsning faktisk innebærer et fravik av forskriften, eller om den kan holdes innenfor en forsvarlig tolkning av forskriftens ordlyd. § 40 er ikke til hinder for vanlig tolkning av uklare forskriftsbestemmelser, herunder formålsrettet eller innskrenkende tolkning der dette er rettskildemessig forsvarlig. Men der forskriften oppstiller et klart og utvetydig krav, kan organet ikke omgå § 40 ved å omtale et reelt unntak som «skjønnsutøvelse» eller «praktisk tilpasning». Er resultatet at et forskriftskrav ikke etterleves i den konkrete saken, må det foreligge hjemmel i forskriften eller hjemmelsloven for dette.
Praktiske vurderingstema
- Er det tale om et fravik? Vurder om organets vedtak innebærer at et forskriftskrav faktisk ikke etterleves, eller om resultatet kan forankres i en forsvarlig tolkning av forskriftens ordlyd.
- Finnes det positiv hjemmel for fravik? Undersøk om forskriften selv inneholder en dispensasjons- eller unntaksbestemmelse, og om vilkårene i denne er oppfylt. Alternativt kan hjemmelsloven gi slik adgang.
- Er dispensasjonsvilkårene oppfylt? Dersom forskriften åpner for fravik, må de materielle og prosessuelle vilkårene for dispensasjon være oppfylt i den konkrete saken.
- Kan organet ikke peke på hjemmel, er forskriftskravet bindende. Fravær av dispensasjonshjemmel innebærer at søknaden ikke kan innvilges på tvers av forskriften, uavhengig av om resultatet fremstår som urimelig i den konkrete saken.
Relaterte rettskilder
- 2011/3554 - Kommunens behandling av søknad om utslippstillatelse i strid med fvl. §§ 6 (habilitet) og 40 (adgang til å fravike forskrift) - Sivilombudet - 2013-03-13
Note 2: vedkommende hjemmelslov gir adgang til det
«Vedkommende hjemmelslov gir adgang til det»
Innledning – ordlydens krav til positiv hjemmel
Uttrykket «vedkommende hjemmelslov gir adgang til det» sikter til den loven som gir grunnlag for den aktuelle forskriften. Ordlyden stiller et krav om positiv hjemmel: Et forvaltningsorgan kan ikke bygge et fravik fra forskrift på en alminnelig forestilling om hensiktsmessighet, på lokal praksis eller på organets generelle myndighet på saksområdet. Det må kunne påvises at nettopp den loven forskriften hviler på, åpner for at forskriftskravet kan fravikes i enkelttilfeller eller på annen måte.
Systematisk er dette det andre hjemmelsalternativet i § 40. Fravik kan enten følge av «forskriften» selv eller av «vedkommende hjemmelslov». Ankeret her avgrenser den lovbaserte adgangen. Bestemmelsen åpner ikke for at fravik forankres i en annen, mer generell lovbestemmelse uten tilknytning til forskriftens hjemmel. Det avgjørende er om den loven som bærer forskriften, også gir rom for å sette forskriften til side.
I praksis vil dette ofte være en uttrykkelig dispensasjonsbestemmelse i hjemmelsloven, men ordlyden utelukker ikke at adgangen kan følge tilstrekkelig klart av lovens system. Bestemmelsens oppbygning tilsier likevel en tilbakeholden tolkning: Når loven er nevnt som et særskilt og nødvendig hjemmelsgrunnlag, er det ikke nok med løse slutninger om at forvaltningen «må ha» et handlingsrom.
Sivilombudets uttalelse i SOM-2011/3554
Den sentrale kilden i materialet er Sivilombudets uttalelse i sak 2011/3554 (avgitt 13. mars 2013). Saken gjaldt en kommunes behandling av søknad om utslippstillatelse, der kommunen hadde innvilget et unntak fra et krav om avløpsplan i lokal forskrift. Ombudet tok uttrykkelig utgangspunkt i forvaltningsloven § 40 og kom til at kommunen ikke hadde adgang til å dispensere, fordi den ikke kunne påvise hjemmel for fraviket – verken i forskriften eller i hjemmelsloven.
Uttalelsen har direkte relevans for ordene «vedkommende hjemmelslov gir adgang til det», fordi den konkretiserer at hjemmelskravet er reelt og må dokumenteres. Ombudet fremhevet at det ikke er tilstrekkelig at et fravik fremstår som praktisk, rimelig eller i tråd med lokal forvaltningspraksis. Forvaltningsorganet må kunne peke på den bestemmelsen som åpner for fravik. Når slik hjemmel ikke kan påvises, er dispensasjon utelukket.
Tolkningsverdi og begrensninger
Tolkningsverdien av SOM-2011/3554 er først og fremst at den bekrefter en streng forståelse av § 40s hjemmelskrav i en konkret dispensasjonssituasjon. Uttalelsen gjelder direkte anvendelsen av forvaltningsloven § 40 og står nær lovteksten, noe som gir den betydelig vekt som rettskilde på dette punktet. Den er særlig nyttig fordi den viser hvordan spørsmålet skal håndteres i praksis: Organet må identifisere et rettsgrunnlag som faktisk åpner for fravik, ikke bare hevde at kompetansen foreligger.
Som Sivilombudsuttalelse er den ikke formelt bindende på samme måte som høyesterettspraksis, og den gjelder dessuten et bestemt sektorregelverk (forurensningsområdet). Uttalelsens generelle poeng – at § 40 krever positiv hjemmel – har likevel overføringsverdi til andre rettsområder, fordi den bygger direkte på forvaltningslovens ordlyd og system.
Avgrensning mot andre hjemmelsgrunnlag
Bestemmelsen avgrenser mot fravik som bygger på andre rettsgrunnlag enn forskriften selv eller vedkommende hjemmelslov. Et forvaltningsorgan kan for eksempel ikke forankre et fravik i en generell kompetansebestemmelse i kommuneloven eller i ulovfestet forvaltningsrett, dersom forskriftens egen hjemmelslov ikke åpner for dispensasjon. § 40 verner nettopp mot at forvaltningen gjennom enkeltvedtak uthuler bindende forskriftsregler uten særskilt rettsgrunnlag.
Praktiske vurderingstema
- Identifiser hjemmelsloven: Undersøk hvilken lov forskriften er gitt med hjemmel i. Det er denne loven – og bare denne – som kan gi adgang til fravik etter § 40.
- Søk etter dispensasjonsbestemmelse: Inneholder hjemmelsloven en bestemmelse om dispensasjon, unntak eller adgang til individuell lemping? Hvis ja, er vilkårene i denne bestemmelsen avgjørende for om fravik kan gis.
- Vurder lovens system: Dersom loven ikke har en uttrykkelig dispensasjonsbestemmelse, må det vurderes om lovens system ellers klart forutsetter at forskriftskrav kan fravikes. Terskelen er høy, jf. § 40s oppbygning.
- Dokumenter hjemmelen: Hjemmelsspørsmålet bør avklares uttrykkelig før organet går inn i rimelighets- eller hensiktsmessighetsvurderinger. Dersom organet ikke kan påvise at vedkommende hjemmelslov åpner for fravik, stanser vurderingen der – § 40 sperrer for dispensasjon. SOM-2011/3554 illustrerer dette poenget klart.
- Ikke tilstrekkelig med praktiske hensyn: At et fravik fremstår som fornuftig, rimelig eller i tråd med lokal praksis, kan ikke erstatte den adgangen som må følge av hjemmelsloven.
Relaterte rettskilder
- 2011/3554 - Kommunens behandling av søknad om utslippstillatelse i strid med fvl. §§ 6 (habilitet) og 40 (adgang til å fravike forskrift) - Sivilombudet - 2013-03-13
Paragrafkommentar
Kommentar til § 40 - adgangen til å fravike forskrifter
Forbudet mot å fravike forskrift – fvl. § 40 første punktum
Hovedregel: Forvaltningsorganet er bundet av gjeldende forskrift
Ordlyden «en forskrift kan ikke fravikes av et forvaltningsorgan» fastslår at forvaltningsorganer er rettslig bundet av forskrifter som gjelder innenfor deres virkeområde. Bestemmelsen retter seg mot organets anvendelse av forskriften i enkeltsaker, ikke mot endring eller oppheving av forskriften som generell norm. Systematisk er § 40 en legalitetsbinding av vedtaksnivået: Organet kan ikke la være å anvende et forskriftskrav fordi det i den konkrete saken fremstår som upraktisk, urimelig eller unødvendig.
Et «fravik» foreligger typisk når organet gir dispensasjon, gjør unntak eller innvilger en søknad selv om et forskriftsfestet vilkår ikke er oppfylt. Bestemmelsen skal motvirke at forskrifter uthules gjennom individuell unntakspraksis. Ordlyden «av et forvaltningsorgan» understreker at det er vedtaksorganet som adresseres – det er dette organets konkrete rettsanvendelse som er gjenstand for bindingen.
Unntaket: «med mindre forskriften» gir adgang til fravik
Den delen av ordlyden som åpner for fravik «med mindre forskriften» gjør det klart at en dispensasjons- eller unntaksadgang må ha positivt rettslig grunnlag i selve normverket. Det er ikke tilstrekkelig at organet mener seg å ha et alminnelig skjønn, eller at det har utviklet en praksis for å se bort fra bestemte krav. Dersom forskriften skal kunne fravikes, må forskriften selv inneholde en adgang til dette. Denne adgangen må tolkes konkret: hvem som kan dispensere, hvilke vilkår som kan fravikes, og om det er satt materielle eller prosessuelle vilkår for unntaket. Alternativt kan hjemmelen ligge i «vedkommende hjemmelslov», jf. bestemmelsens andre alternativ.
Sivilombudets uttalelse i SOM-2011-3554
Sivilombudets uttalelse i sak 2011/3554 illustrerer kjerneområdet for bestemmelsen. Saken gjaldt en kommunes behandling av søknad om utslippstillatelse, der kommunen hadde sett bort fra et krav i lokal forskrift om avløpsplan. Ombudet la uttrykkelig til grunn at kommunen ikke hadde adgang til å dispensere fra dette forskriftskravet, og bygget vurderingen direkte på forvaltningsloven § 40.
Uttalelsen er relevant fordi den viser at § 40 ikke bare rammer uttrykkelige dispensasjonsvedtak, men også tilfeller der organet i realiteten behandler et forskriftskrav som ikke-bindende. Ombudet underbygger særlig to poenger: For det første at organet må kunne peke på en positiv hjemmel for fravik. For det andre at fravær av slik hjemmel leder til at forskriftskravet må anvendes som bindende – organet kan ikke selv «opprette» en dispensasjonsadgang gjennom sin praksis.
Tolkningsverdien av uttalelsen er begrenset av at den er en ombudsuttalelse, ikke en dom eller lovforarbeidsuttalelse, og dermed ikke formelt bindende. Kilden er likevel forholdsvis sterk som veiledning, fordi den anvender § 40 direkte på et konkret spørsmål om kommunal adgang til å lempe på et forskriftskrav i enkeltsaksbehandlingen, og fordi den er i samsvar med bestemmelsens klare ordlyd.
Grensen mot vanlig forskriftstolkning
Et sentralt avgrensningsspørsmål er om organets løsning faktisk innebærer et fravik av forskriften, eller om den kan holdes innenfor en forsvarlig tolkning av forskriftens ordlyd. § 40 er ikke til hinder for vanlig tolkning av uklare forskriftsbestemmelser, herunder formålsrettet eller innskrenkende tolkning der dette er rettskildemessig forsvarlig. Men der forskriften oppstiller et klart og utvetydig krav, kan organet ikke omgå § 40 ved å omtale et reelt unntak som «skjønnsutøvelse» eller «praktisk tilpasning». Er resultatet at et forskriftskrav ikke etterleves i den konkrete saken, må det foreligge hjemmel i forskriften eller hjemmelsloven for dette.
Praktiske vurderingstema
«Vedkommende hjemmelslov gir adgang til det»
Innledning – ordlydens krav til positiv hjemmel
Uttrykket «vedkommende hjemmelslov gir adgang til det» sikter til den loven som gir grunnlag for den aktuelle forskriften. Ordlyden stiller et krav om positiv hjemmel: Et forvaltningsorgan kan ikke bygge et fravik fra forskrift på en alminnelig forestilling om hensiktsmessighet, på lokal praksis eller på organets generelle myndighet på saksområdet. Det må kunne påvises at nettopp den loven forskriften hviler på, åpner for at forskriftskravet kan fravikes i enkelttilfeller eller på annen måte.
Systematisk er dette det andre hjemmelsalternativet i § 40. Fravik kan enten følge av «forskriften» selv eller av «vedkommende hjemmelslov». Ankeret her avgrenser den lovbaserte adgangen. Bestemmelsen åpner ikke for at fravik forankres i en annen, mer generell lovbestemmelse uten tilknytning til forskriftens hjemmel. Det avgjørende er om den loven som bærer forskriften, også gir rom for å sette forskriften til side.
I praksis vil dette ofte være en uttrykkelig dispensasjonsbestemmelse i hjemmelsloven, men ordlyden utelukker ikke at adgangen kan følge tilstrekkelig klart av lovens system. Bestemmelsens oppbygning tilsier likevel en tilbakeholden tolkning: Når loven er nevnt som et særskilt og nødvendig hjemmelsgrunnlag, er det ikke nok med løse slutninger om at forvaltningen «må ha» et handlingsrom.
Sivilombudets uttalelse i SOM-2011/3554
Den sentrale kilden i materialet er Sivilombudets uttalelse i sak 2011/3554 (avgitt 13. mars 2013). Saken gjaldt en kommunes behandling av søknad om utslippstillatelse, der kommunen hadde innvilget et unntak fra et krav om avløpsplan i lokal forskrift. Ombudet tok uttrykkelig utgangspunkt i forvaltningsloven § 40 og kom til at kommunen ikke hadde adgang til å dispensere, fordi den ikke kunne påvise hjemmel for fraviket – verken i forskriften eller i hjemmelsloven.
Uttalelsen har direkte relevans for ordene «vedkommende hjemmelslov gir adgang til det», fordi den konkretiserer at hjemmelskravet er reelt og må dokumenteres. Ombudet fremhevet at det ikke er tilstrekkelig at et fravik fremstår som praktisk, rimelig eller i tråd med lokal forvaltningspraksis. Forvaltningsorganet må kunne peke på den bestemmelsen som åpner for fravik. Når slik hjemmel ikke kan påvises, er dispensasjon utelukket.
Tolkningsverdi og begrensninger
Tolkningsverdien av SOM-2011/3554 er først og fremst at den bekrefter en streng forståelse av § 40s hjemmelskrav i en konkret dispensasjonssituasjon. Uttalelsen gjelder direkte anvendelsen av forvaltningsloven § 40 og står nær lovteksten, noe som gir den betydelig vekt som rettskilde på dette punktet. Den er særlig nyttig fordi den viser hvordan spørsmålet skal håndteres i praksis: Organet må identifisere et rettsgrunnlag som faktisk åpner for fravik, ikke bare hevde at kompetansen foreligger.
Som Sivilombudsuttalelse er den ikke formelt bindende på samme måte som høyesterettspraksis, og den gjelder dessuten et bestemt sektorregelverk (forurensningsområdet). Uttalelsens generelle poeng – at § 40 krever positiv hjemmel – har likevel overføringsverdi til andre rettsområder, fordi den bygger direkte på forvaltningslovens ordlyd og system.
Avgrensning mot andre hjemmelsgrunnlag
Bestemmelsen avgrenser mot fravik som bygger på andre rettsgrunnlag enn forskriften selv eller vedkommende hjemmelslov. Et forvaltningsorgan kan for eksempel ikke forankre et fravik i en generell kompetansebestemmelse i kommuneloven eller i ulovfestet forvaltningsrett, dersom forskriftens egen hjemmelslov ikke åpner for dispensasjon. § 40 verner nettopp mot at forvaltningen gjennom enkeltvedtak uthuler bindende forskriftsregler uten særskilt rettsgrunnlag.
Praktiske vurderingstema